人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策，本文主要内容关键词为：城镇化论文,对策论文,人口论文,健康论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.3 文献标志码：A 文章编号：1002-0292(2013)01-0035-04
一、引言
健康城镇化是保持我国经济持续发展、社会和谐稳定的主导战略。在十八大报告中再次强调这一战略。城镇化既包括城镇空间的扩展、城镇基础设施的改善，也包括城镇人口的相应增加及人们对城市文明成果的分享。城镇空间的扩展和城镇人口规模保持一致性是和谐健康城镇化的基础。但是自20世纪90年代以来，我国城镇建设用地迅速增加，城市建成区面积快速增长，城镇空间扩展速度远远高于人口的增长速度，这种城镇空间扩展与人口数量增长失衡的城镇化，与一个人的发展只注重身体外形而忽视气质内涵无异，是不完全的城镇化，其后果是城镇化的发展对人口的合理吸纳及分布没有起到应有的作用。不完全的城镇化道路还导致农村人口不能分享工业化和城镇化发展的成果，二元经济结构难以改变，收入差距无法缩小，这与国家提出的和谐城镇化目标相悖，影响全社会的和谐稳定。因此，剖析我国目前城镇化过程中存在的问题，出台健康城镇化的应对之策，通过城镇化的健康发展促进人口空间合理分布，进而促进人口、资源、环境、经济、社会的可持续发展具有重要的理论及实践意义。
二、人口空间分布与城镇化发展中的主要问题与矛盾
(一)城镇空间增速与城镇人口增速不一致
1990～2008年，中国城镇建设用地由1.3万平方公里扩大到近3.6万平方公里，城镇用地规模弹性系数(城镇用地增长率/城镇人口增长率，或人口城镇化土地节约度)从1986年的2.13增加到1991年的2.28；1995～2004年，中国城市用地规模增长弹性系数平均为1.78，其中2002年城市用地规模增长弹性系数最高达到2.89，已大大高于1.12的合理水平。通过大规模“圈地”，我国城镇在空间上实现了“摊饼式”的快速扩张。
在城镇空间迅速扩张的同时，人口的城镇化却非常滞后。根据第六次人口普查，我国流动人口已达到2.61亿，约占全社会劳动力总量的1/3。据相关研究，今后城镇化发展过程中，人口流动将呈现三种态势：一是流动人口规模还将继续增加。如果我国人口流动迁移政策没有大的变化，预计到2050年流动人口可达3.5亿左右，绝大多数流动人口的流入地无疑是城镇地区。二是流动人口的分布逐步从以东部沿海城镇带为中心，转为以内陆城镇群为中轴，以西部中心城镇为集聚点的三重人口流动分布格局。三是人口流动由生存型向发展型转变。流动人口逐步年轻化，受教育程度增高，在流入地长期居住倾向明显，对生存与发展权利的诉求也将愈加强烈。这些态势决定了城镇必须要相应地吸纳一定数量的流入人口，否则不仅城镇不可能健康发展，全社会的稳定也将受到影响。
(二)流动人口目前的生存状况不利于其在城镇地区聚集
流动人口是未来城镇化发展的主力军之一，并且他们中大多数有进城落户的强烈愿望，但其目前在城市微薄的收入、不完善的社会保险及子女与城镇儿童比较起来不平等的教育机会等，决定了他们很难融入城市并成为城市居民。据国家人口计生委流动人口服务管理司2009年在北京、上海等五个大城市的调查，流动人口劳动力月平均收入为2143元，其中有一半的流动人口月均收入不到1700元，约1/10的流动人口月均收入低于1000元。流动人口的社会保险不完善，只有30.0％的人有工伤保险，48.7％的人有医疗保险、22.7％的人有养老保险，有失业保险、生育保险及住房公积金的人分别占6.5％、3.2％和2.6％。这些情况在中小城市的流动人口中表现得更加严重。在流动人口子女受教育方面，只有69.0％的适龄子女在公立学校就读，且初中适龄子女在城市学校接受教育更加困难，由于户籍制度的限制，在城市学校接受高中教育的流动人口子女更是凤毛麟角。
(三)城镇体系不合理导致人口分布不合理
合理的城镇体系不仅能促进经济的发展，而且也能促进人口在空间的合理分布。所谓合理的城镇体系，是指大中小城市(镇)协调发展。目前我国的城镇体系不合理，主要体现在直辖市和省会城市人口规模巨大，交通、学校、医疗等基础设施超载，环境污染严重等；而中小城市由于基础设施落后对人口集聚的吸引力不足，规模效益低下。从区域经济发展水平方面看，我国二元结构明显，从城镇体系方面看，目前我国城镇体系二元结构同样突出，表现在直辖市、省会城市等大城市人口规模过大，而中小城市(镇)人气不足。
近年来大城市流动人口规模较大，以北京和上海两个城市为例，根据第六次人口普查，2010年北京市总人口已经达1961万，其中居住半年以上的流动人口突破704万，约占总人口的35.9％；上海市总人口2220万，其中居住半年以上的流动人口突破829.8万，约占总人口的37.34％。如果将居住半年以下的流动人口也计算在内，则流动人口所占总人口的比例更大。
在大城市聚集大量人口的同时，中小城市(镇)对人口的聚集能力非常微小。2007年，中国有50万以下城镇人口的中小城市418个，占城市总数的64％。全国平均城市人口还不到52万人，县城城镇人口平均为7万人，建制镇镇区人口平均只有7845人。若能实现大中小城镇体系的合理化，大中小城市有机吸纳人口，则大城市病将得到有效的解决，中小城镇的规模效益也同时得到提升。
三、人口空间合理分布与健康城镇化的对策选择
(一)以户籍制度改革为突破口，从城乡统筹向城乡一体化逐步推进
每一名农村人口真正城镇化，即享受城市的所有公共福利，按照当前水平配置公共资源，需要巨额的公共财政投资，全面整体推进我国流动人口户籍向居住地城市转移，无疑会给许多地区和城市带来巨大压力。因此，我国的人口城镇化推进必须是渐进的过程。为考虑地区财政的承受能力，户籍改革的优先秩序应该这样考虑：第一是对征地农转非人口，确保他们户籍调整以后的市民待遇；第二是农村户籍、有转移意愿的转业军人及其抚养人口户籍向居住地城市转移；第三是城中村居民户籍城镇化；第四是居住一定年限，具有稳定收入，收入水平达到一定标准，具有转移意愿的本地区农村劳动力及其抚养人口的户籍向居住地城市转移；第五是居住年限较长，具有稳定收入，收入水平达到一定标准，具有转移意愿的外地区农村转移劳动力及其抚养人口的户籍向居住地城市转移。
全国可以通过分类指导的方式，规定每个地区的户籍改革推进的进程，逐步实现各个地区户籍改革同步，最终实现我国户籍制度城乡一体化。
(二)深化土地制度改革，增加农民财产性收入，建立进城农民土地退出机制
深化土地制度改革对推进健康城市化至关重要。为此，一要推进征地制度改革，让农民分享工业化、城市化的成果。要根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构。公益性用地可以实行公有，即在城市为国家所有或政府所有，在农村为村民集体所有；非公益性用地应该实行非公有，在城市可以集体所有或个人所有，在农村应该为农户所有。需要强调的是，即使是出于公益性需要征收农民集体的土地，也要符合法定程序并给予合理的补偿，否则不得实施。二要加快农村建设用地流转，在符合土地规划的前提下，实行同地同权同价。应该赋予农村居民宅基地与城市居民住宅同等的权利；允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间以及城乡居民之间转让；在确保耕地面积不减的情况下，允许农民通过旧村合并整治在节省出的建设用地上兴建改善性或商品性住房。三要加快农村家庭承包地流转，实现农地适度规模经营，把城市化和农村现代化结合起来。只有赋予农村家庭土地承包权以抵押、转让、出租等完全的物权，才能形成进城务工农民的农地退出机制，有效地促进其承包地的流转，加快实现农地的适度规模经营。
(三)缩小城乡社会福利差别，降低农民进城的门槛
降低农民进入城镇的门槛，不仅有利于农民转化为城市市民，而且可以有效地缩小城乡社会福利差别。把公共产品的提供由城市向农村延伸，建立统筹城乡的社会保障制度、就业制度、医疗保险制度和教育制度，加快户籍制度改革步伐，使进城农民真正享受城市居民的各种福利待遇，安心、顺心、稳定地在城市生活和就业。要推进保障性住房制度改革，形成适合农民工特点的住房供应体系。目前，大部分农民工集中在城中村、城乡结合部租房，居住条件差。形成适合农民工特点的住房供应体系和政策体系，是农民工融入城市需要解决的一个大问题。要多渠道、多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。
(四)城镇化空间格局的优化要与主体功能区规划相衔接和一致
城镇化既是经济社会发展的必然结果，也是人口合理分布的必然趋势。主体功能区建设必须与人口城镇化结合起来，在各区之间完成相应的人口转移，使区域人口布局更趋合理。
1.加强主体功能区规划的实施。主体功能区规划的人口政策要求增强优化开发区和重点开发区的集聚功能，减少限制开发区和禁止开发区的人口分布。这一政策的实施将大大增加优化开发区尤其是重点开发区的城市人口，在一定程度上缩小限制开发区和禁止开发区的城市规模与人口数量。
2.通过主体功能区的产业布局引导人口合理分布。主体功能区规划使区域的产业分工更加明晰，产业布局得以进一步优化，这将促使人口逐步向经济和人口集聚能力都比较强的城市迁移，促进我国人口城市化空间格局的调整。以城市群为主的优化开发区，随着经济发展程度的不断提高，其人口集聚能力也会得到相应的提高。以城市为主的重点开发区将大力发展制造业和服务业等能吸纳大量劳动力的行业，为集聚人口创造条件，吸引人口迁入。限制开发区和禁止开发区因产业结构调整和政府相关政策的限制，就业空间会有所缩小，形成了一股人口迁出的推力，使过剩人口流向拥有广阔就业空间的地区，而这些地区主要还是正在努力提高集聚能力的重点开发区。
3.优化城镇化空间格局也有助于提高人口城镇化的质量。主体功能区间的人口迁移倡导的是人口转移，要让迁入城市的人口基本能适应城市生活，能够在城市立足并享受到均等的市民待遇。
(五)建立各项政策综合配套体制，为人口城镇化提供制度保障和实施基础
城镇化进程涉及各方面的政策，因而需要各项政策有机组合，协同用力，为走健康的城镇化道路保驾护航。
1.推进公共财政体制改革，加大人口城镇化的财政支持的制度性基础。中国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。实际上，当前户籍制度改革滞后的一个原因，也涉及对现阶段“城市户口”到底附带什么公共服务的认识问题以及相关的地方政府激励问题。改革户籍制度，使公共服务的提供与户籍脱钩，就意味着把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的流动人口，特别是农民工及其家庭，而做到这一点需要一定的财政资源和公共财政体制的改革。各级政府要按常住人口配置公共资源，建立农民工服务和管理工作的经费保障机制，将涉及农民工的劳动就业、技能培训、社会保障、计划生育、子女教育、权益维护、治安管理和信息系统建设等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。
2.修正政府在基本公共服务中的市场化运行制度，解决在教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务领域的政府缺位，为农村人口城镇化提供公共资源和公共服务条件。
3.加快对城市的城中村进行改革。对因为宅基地用地条件不好，已经没有农业用地的农户进行城镇化户籍调整，确保共享改革成果。加紧对城市周边地区特别是城中村的农村集体资产进行股份制改革，为城中村建制改革和居民城镇化创造条件。
(六)成立区域性协调机构，推进区域城镇体系的合理化
我国城镇体系在构建政府协调机制时必须考虑行政区划的影响，根据城镇体系是否属于一个省级行政区，可以将我国城镇体系划分为两大类：跨省级行政区的城镇体系与不跨省级行政区的城镇体系。前者由于属不同省级行政机构管辖，在利益协调时极有可能出现不和谐的声音。因此，这种类型的城镇体系除了应建立由省级高层组成的协调组织，负责对区内重大发展事项尤其是跨省级发展计划作出部署，还要尽快由国务院牵头，由国家人口计生委、农业部、国土资源部、人力资源和社会保障部、教育部、卫生部、公安部等有关部委参加，根据不同阶段、不同地域，组成高层次的由松散型到紧密型的区域性的协调性机构，并建立常设工作班子，制定区域发展战略与规划，综合安排生产力布局、基础设施建设、投资、金融、资源开发等，协调解决区域联合的重大事项，制定区域协同发展的政策，推进形成合理城镇体系，促进人口合理分布的进程。
(七)实施有助于促进人口城镇化进程的考核制度
要把一个城市的城市化水平、农村居民变市民占城市人口的比重、进城务工农民参加社会保险的比例、农民工进城落户的比重、农民工居者有其所的比重、农民工子女与本市居民子女享受同等受教育权利的比重、农民工与本市居民享受同等社会保障与医疗保障的比重等，列入各级政府及官员政绩考核指标体系，从而使加快城市化成为各级政府和官员追求政绩的自觉行动。
总之，我国需要向城镇转移的农村人口数量庞大，为了最大限度地吸纳农村人口，需要在主体功能区规划的背景下，加强区域发展规划对城镇体系空间布局的合理引导，合理引导人口流向，既要避免农村转移人口在个别城市过度集聚，也要扭转城镇发展遍地开花、盲目扩张、恶性竞争、质量不高的格局，努力形成小城镇和各类城市协调发展的城镇体系，推进都市圈、城市群整体发展。同时，加快我国的人口城镇化进程，既需要政府动用财政资源为进城务工农民提供住房保障、社会保障和基本医疗保障，又需要政府拆除阻碍农民进城落户的制度藩篱，深化包括土地制度、户籍制度、就业制度在内的各项改革，为加快城镇化进程提供必要的制度和体制保障，促进人口在空间的合理分布。
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