挑选赢家还是提供服务？——产业政策的制度基础与施政选择，本文主要内容关键词为：产业政策论文,赢家论文,制度论文,基础论文,施政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，中国关于“经济发展模式转型”的热议，核心是探究政府在经济发展中的作用。其中，产业政策究竟应该扮演什么角色，成为一个重要的课题。2012年9月，刚刚卸任世界银行首席经济学家之职返回北京大学任教的林毅夫，向国内学术界推介了他本人在世界银行任职期间学术探索的结晶：“新结构经济学”。他的努力，再次将政府在经济发展尤其是在推动产业升级方面的作用，推上了中国公共政策议程的前沿。作为对发展经济学中旧结构主义和新自由主义潮流的超越，新结构经济学一方面坚持竞争性市场体制是人类社会资源配置的基础性机制，另一方面认为政府应该超越新古典政府模型的限制，通过合理的产业政策积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁，最终推动经济成长。新结构经济学一亮相，立刻引发了中国学界和舆论的关注，也激起了一些争论。
关于产业政策的必要性和有效性，是争论的一个内容。余永定认为，在发展中国家的赶超阶段，产业政策不可或缺；当发展中国家的发展水平越是接近发达国家，产业政策发挥作用的余地就越小(余永定，2013：1077～1078)。林毅夫反驳说，“今天的英、美、德、日发达国家在他们处于追赶比他们更发达的国家的阶段时无一例外地采用许多针对特定产业的政策措施去扶持国内的某些追赶产业的发展。……事实上发达国家即使到今天也没有奉行自由放任的政策，他们还用专利保护、补助基础科研、政府采购、规定在一段时间内市场上只能使用某种技术、产品等措施来支持他们的企业进行技术创新和产业升级。那种认为发展中国家的政府在技术创新、产业升级上不应该发挥因势利导作用的看法，其实是要发展中国家自废武功”(林毅夫，2013：1102～1103)。
实际上，这样的争论并不限于中国学术界。早在20世纪80年代，当日本奇迹如日中天和亚洲四小龙高速崛起之际，国际比较发展研究学界兴起了“发展型国家”或“发展型政府”(the developmental state)的理论思潮，将政府在产业政策方面高瞻远瞩的施政视为东亚经济发展的重要推动力之一(郁建兴、石德金，2008)。所谓“发展型国家”，系指具有如下特征的一类政府：(1)政府领导人具有持续的发展意愿，即以促进经济增长和生产而不是收入分配和国民消费作为国家行动的基本目标，并选贤与能，聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构；(2)由高度专业化的技术官僚所组成的经济治理机构，有能力以高瞻远瞩的眼光挑选出能够引领国家与地区经济发展的战略性产业，即所谓“挑选赢家”，并制定出相应的扶持性或支持性产业政策；(3)政府有能力、有渠道动员经济资源并故意“把价格搞错”，以改变资源配置的方向，从而有效地落实产业政策，其中政府掌控甚至直接拥有重要的金融机构最为关键，由此，优惠信贷成为产业政策的主要施政工具；(4)政府与产业界保持良好的合作关系，一般借助大公司推进产业政策，而这些大公司有些是与政府关系密切的民营企业，有些则干脆就是国有企业(禹贞恩，2008)。
发展型政府理论的兴起，在国际学术界推动了一波又一波关于产业政策的研究热潮。产业政策一度在新自由主义大潮的冲击下成为国际知名人士避之唯恐不及的辞藻，但21世纪第一个十年过去之后，产业政策在国际发展学界和公共政策学界出现了再兴之势(OECD，2013)。令人感到困惑的是，尽管新结构经济学现有的内容基本上只是发展型国家理论的发展经济学版，但无论是林毅夫本人、他的赞扬者还是批判者，都对发展型国家理论以及随后关于产业政策的大多数国际文献甚少置喙。即便与新结构经济学的背景不相关，国内学术界对产业政策的国际争论的重视程度也不足，相关学术性考察寥寥无几(张鹏飞、徐朝阳，2007；姜达洋、张宏武，2009)。因此，有关新结构经济学的争论缺乏深入的理论探究和经验研究基础，而且还有很多实质性的问题未进入探索或争论的视野。无论是对产业政策、新结构经济学乃至中国经济发展模式的讨论，在一定程度上还停留在“要市场机制”还是“要政府干预”上。
本文力图通过对国际文献的梳理，厘清有关产业政策的若干战略性问题，尤其是探究产业政策的制度基础以及政府的施政重点，并进一步探究这些问题对中国经济发展模式转型的重要意义。
一、产业政策的有效性之争
由于经济突飞猛进，探究“日本模式”成功的奥秘，在20世纪80年代成为美国学界的热门话题。美国学者查默斯·约翰逊在1982年出版了《通产省与日本奇迹：产业政策的成长(1925-1975)》(约翰逊，2010)，一举催生了发展型国家学派。该书的出版也包含着一丝非学术性的目的，即警示美国的精英们：应该向日本学习一下如何在美国实施产业政策。于是，一场有关产业政策的大辩论，首先在美国学界兴起(Norton，1986)，后来遍及世界各地(尤其是英国)(Thompson，1989)，并且从未停歇(Lee，2010；OECD，2013)。不光是经济学家，政治学家、历史学家、社会学家和公共政策研究者，也都投身其中。约翰逊本人在1984年主编了一部题为《产业政策辩论》的论文集，收录了一批知名公共政策学者的论文，全面检讨美国在产业政策上的得失(Johnson，1984)。
在这场大辩论中，很多学者(尤其是经济学家)并非对产业政策青睐有加。在日本经济停滞不前以及后来亚洲金融危机大爆发的背景下，大量质疑产业政策有效性的文献在国际学刊上发表。很多技术性很强的论文运用计量经济学的方法，把焦点放在产业政策与经济绩效之间的因果关系上，围绕以下几点展开。
第一，探究产业政策对某个经济体的机会成本有多高，即，对产业政策的成功和失败进行比较。产业政策的成功案例固然有之，而失败的情形也很多，忙碌于“挑选赢家”的政府常常选出了输家。即便是在发展型国家模式最为成功的日本，产业政策的机会成本也是不菲的。在日本，通过税收优惠、信贷补贴和贸易保护所引导的很多资源，并没有配置到具有发展前景的产业，而是流向了不少业已成熟、发展有限甚至趋于衰退的行业(Beason & Weinstein,1996)。
第二，探究产业政策对相关产业成长的贡献率。日本学者小宫隆太郎(1986:45)曾指出：“不能把日本经济的发展看作是产业政策获得成功的证明，因为在日本经济发展过程中，除了产业政策外，还有许多因素支撑着日本经济的高速增长”。自20世纪90年代以来，很多文献致力于仔细分辨市场力量、政府干预以及其他因素对“成功”产业发展的贡献率，这类文献是有关产业政策有效性研究的重点(张鹏飞、徐朝阳，2007)。
第三，探究产业政策的前提条件，以及与此相关的可持续性和可复制性。有研究发现，产业政策在日本战后经济恢复期的确发挥了决定性作用，但在随后的经济高速增长期间其范围有所收窄，仅仅限于促进新技术的发展与缓和无竞争力产业的衰落过程(Vestal，1993)。有日本学者指出，日本的产业政策在战后恢复期和赶超期(即“高速增长期”)比许多经济学家所承认的更有效，但随着赶超时期的结束，产业政策越来越无效，甚至走向反面，因此那些希望美国向日本学习产业政策的建议者忽视了不同经济体发展阶段不同的时空背景(山村光三，2010)。
与此同时，产业政策的可复制性也成问题。东南亚的发展型国家在采用产业政策方面比较谨慎，即产业政策的锁定行业较少，理应有所作为，但事实上产业政策给当地带来了更多的灾难而不是发展。依照世界银行专家的描绘，印度尼西亚试图通过产业政策推动汽车、飞机和木材工业的发展，但结果却成为代价巨大的失败；马来西亚跌入了类似的深渊，其政府着力推动的汽车、石油化工、造纸和建材产业绩效极差；泰国和菲律宾政府大规模支持的产业，表现大多惨不忍睹(尤素福，2003：15)。
更为重要的是，在推动产业从无到有、从小到大的过程中，鼓励和扶持性产业政策类似于生长激素，极有可能快速催肥这些产业，导致产能过剩，而这些产业在面对国内外市场需求不足的时候，会形成强大的利益集团，反过来要求政府予以保护。因此，即便扶持性产业政策是必要的，其施政的最重要一环是何时推出以及以何种方式推出。可是，在产业政策的施政过程中，政商关系的密切必然会造成新利益集团的诞生，最终形成“裙带资本主义”。在东北亚和东南亚，产业政策所带来的显著后果，就是为政府官员创造了大量寻租机会，也造就了政府与商界严重的裙带主义(Kang，2002)。
第四，探究产业政策的各种类型所产生的影响。事实上，产业政策涵盖的内容和范围都比较广，笼统地谈论其对经济发展的作用是不得要领的，要进行深入的分析就必须对不同类型的产业政策进行分类。根据研究的不同需要，分类方法自然多种多样，但在理论和实践中最为常见的做法是将产业政策分为两类：支持性和保护性。前者注重“挑选赢家”，即政府选择一些具有发展潜力的产业，通过种种举措扶持其发展；后者则注重“保护输家”，即政府采取种种举措防止缺乏竞争力的产业急速衰落(The Economist，2010)。
贸易保护主义归根结底还是一种产业政策。关键在于保护主义对于本经济体的经济发展是否有好处，主流经济学的传统观点一般持否定态度。但是，反对的声音也很响亮，例如，英国剑桥大学的韩裔经济学家张夏准对“自由贸易是好的”这一新自由主义正统进行了尖刻的抨击，并将发达国家推进自由贸易的呼吁视为“富国的伪善”，因为发达国家发达起来的秘史就是不断地采用保护主义(Chang，2008)。他特别指出，与普遍流行的刻板印象相反，美国(而不是德国或日本)其实才是“现代保护主义的发源地和堡垒”(Chang，2004)。当然，张夏准认为，无论是日本、韩国还是其他发展中经济体，政府采取保护主义不仅应该理直气壮，而且事实上还是卓有成效的(Chang，2006：234～237)。
总之，产业政策在造就“东亚奇迹”中究竟发挥了什么作用，很难得出一个清楚的结论。1997年，世界银行首席经济学家斯蒂格利茨和世界银行发展经济学研究部主管尤素福共同主编了《东亚奇迹的反思》一书，全书绝大多数章节引述了很多技术性研究成果对产业政策的有效性持强烈怀疑的态度，但斯蒂格利茨在他撰写的总结性一章中，却对这些技术性研究成果加以质疑(斯蒂格利茨，2003：359)。2008年，在国际经济学会的一次圆桌会议中，哈佛大学经济学家珀金斯对东亚产业政策做出的明确评论是，“我们无法了解这些决策是否是最完美的选择或者它们发挥的作用是否与市场力量自身可能实现的成就相当”，但它们“显然没有成为影响经济发展的主要障碍物”(珀金斯，2008：29)。
二、产业政策的理据：矫正市场失灵与克服政府失灵
尽管其有效性不大确定，但产业政策的普遍实施是现实存在，在近年来更是出现了复兴之势，而且产业政策的制定和实施也日益被视为发展过程的一个组成部分(Cimoli，Dosi & Stiglitz，2009：1)。
说到产业政策的回归，首要的推动者非斯蒂格利茨莫属，他在一些论文和演讲中试图给出产业政策存在的经济学理据。1986年，格林伍德和斯蒂格利茨证明，由于信息不充分和信息不对称，市场失灵的深度和广度远远超越了新古典模型的认识，在弥补和矫正市场失灵方面，让政府发挥适当合理的角色不仅是理所应当的，而且在一定条件下某些政府干预能够实现帕累托改进(斯蒂格利茨，2009b:492～493)。在这里，格林伍德—斯蒂格利茨模型只是论证了政府干预的必要性，但却没有涉及政府干预的类型，也没有论及产业政策的必要性。1988年，在另一篇论文中，斯蒂格利茨与其合作者论证了在面向外国企业寡头竞争的局面下，传统的“幼稚产业保护论”是成立的，即通过实施以进口保护为主的贸易产业政策，能比自由贸易带来更高的福利水平(Dasgupta & Stiglitz，1988)。
斯蒂格利茨在1996年为联合国撰写的一篇文章中，对政府在推进产业方面的积极作为提出了一个理论解释。在他的分析下，无论是在发达的还是发展中的市场经济体中，产业发展都会遭遇一系列市场失灵，需要非市场机制(尤其是行政机制)发挥作用。第一类市场失灵是所谓“传统意义上的市场失灵”，包括公共物品、外部性、自然垄断等。但斯蒂格利茨着重解说的是经济学关于市场失灵的最新发现，其中包括：(1)创新活动具有很强的正外部性，以致在某些情况下成为全行业的公共物品，导致企业的行动激励受限；(2)信息搜寻和扩散也具有公共物品的性质，因此单纯依靠市场机制的运作难以促使其充分提供；(3)新兴产业在初期发展阶段存在市场不足甚至市场缺失的情形，这不仅涉及其自身产品的市场，也涉及相关投入品的市场。因此，为了推动新兴产业的发展，需要非市场力量在鼓励创新、信息提供和市场发育方面发挥一定的积极作用，而政府干预就是最为重要而又显著的非市场力量(斯蒂格利茨，2009c:396～409)。
2002年，刚刚卸任世界银行首席经济学家的斯蒂格利茨在巴西社会与经济发展银行50周年纪念年会上发表题为“在一个全球化世界中的发展政策”的演讲。在演讲中，他直接论及产业政策在经济学理论中的依据，即“看不见的手”不存在，市场失灵比比皆是，而弥补或矫正市场失灵的需要也就应运而生了。原则上，政府可以扮演这个角色，也有可能把这个角色演好。这个原理应用到产业发展之上，最为关键的环节在知识的创新、扩散和发展。一方面，新兴产业的发展以及已有产业的升级都同创新有关，而新知识具有公共物品的特征，创新过程本身也充斥着市场失灵，这就为产业政策的必要性提供了理论基础；另一方面，产业政策在施政方式方面也有必要进行创新，最为关键的是如何辨识产业发展中的市场失灵，并找到适当的方法来弥补并矫正市场失灵(Stiglitz，2002)。
然而，由于致力于写作一系列畅销书，纵论美国金融危机、新自由主义、全球化、不平等、第三世界发展战略和现行资本主义制度的困境，斯蒂格利茨没有足够的精力来深化有关产业政策的分析。但是，他的学生和追随者们并没有放缓探索的努力。2009年，斯蒂格利茨与两位学者合编了一部论文集，题为《产业政策与发展：能力积累的政治经济学》。该书将知识和能力积累视为经济发展和结构升级的核心，并认定政府在推进知识和能力积累上有相当大的作为空间，尤其是为企业在信息搜集、技术研发和学习创新方面(特别是在起步阶段)提供特殊的正向激励(Cimoli，Dosi & Stiglitz，2009：1～16)。
说到斯蒂格利茨的追随者，不能不提及剑桥大学的张夏准。他是新自由主义最犀利的批判者，也是政府积极干预主义、产业政策、贸易保护主义的最高调支持者。张夏准在1994年出版了博士论文，题为《产业政策的政治经济学》，提出了所谓“国家干预的新制度主义理论”，并在此基础上对产业政策在促进投资协调、推进结构升级、强化知识积累、诱导创新研发等方面的积极作用，进行了详尽的讨论；同时，此书还分析了产业政策在诱发寻租和抑制企业家精神方面可能的反作用，并分析了有可能抑制政府失灵的一些制度安排。不仅如此，该书还通过对韩国案例的分析，来验证其理论的适用性(Chang，1994)。现在来看，这篇博士论文是一部高水平的学术作品，是对当时产业政策辩论的成果所进行的一次总结，而且其论证和结论也包含了斯蒂格利茨学派的很多思想精华。然而，很奇怪的是，该部作品并没有很好地参考斯蒂格利茨的原创性论文，其本身在国际学术界没有引起多大的关注，例如斯蒂格利茨的论文和演讲也极少引用张夏准的这本书。后来，张夏准发表了大量论文，出版了一系列论著，参与了许多国际组织有关东亚危机与全球发展问题的课题研究，成为政府积极干预主义的知名理论家。张夏准的《踢开梯子：发展战略的历史透视》(Chang，2002)和《伪善人：自由贸易迷思和资本主义秘史》(Chang，2007)两书，一出版立即成为国际畅销书。在这两本书中，张夏准以丰富的史料和富有感染力的笔调，诉说了发达国家如何通过政府干预和保护主义谋得发展，之后又如何在攀上楼梯后踢开梯子，将自由贸易和自由市场制度强加给发展中国家，以图永远保住其居高临下的优越位置。这两本书都被翻译成中文，中译本分别题为《富国陷阱》和《富国的伪善》。
说到产业政策，还不能不提及一下克鲁格曼。正如张夏准所说，克鲁格曼所发展的战略性贸易政策理论受到了产业政策辩论的影响，同时也影响了产业政策的理论发展(Chang，1994：56)。我国学者也援引克鲁格曼来支持产业政策的实施(俞灵燕，2001:金戈，2010)。克鲁格曼等人发现，由于规模经济等因素造成进入壁垒很高，某些产业很容易在国际市场上形成寡头垄断的格局，最典型的就是飞机制造业中的波音和空客；在这样的情况下，某国对本国企业采取保护性或扶持性的贸易和产业政策，就有可能加强其在国际市场上的竞争地位(Krugman，1984；Brander & Spencer，1985)。
总体来说，由于诸多因素，产业政策的必要性已经不再是大可争议的学术议题。美国知名国际经济学家、被斯蒂格利茨誉为“全球化方面世界级专家之一”的丹尼·罗德里克对产业政策的必要性给出了简洁的总结。他指出，产业政策的必要性与两类关键的市场失灵联系起来：一类涉及信息外部性，即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品，可以让其他市场主体减少无谓的冒险；另一类涉及协调外部性，即新兴产业活动只要具有规模经济、投入特定性和产业链的集合性，对大规模投资活动加以协调就具有社会效益(罗德里克，2009：103～109)。
三、产业政策的类型、制度基础和施政选择
产业政策的必要性现在不再是国际学术争论的焦点。关键在于如何制定和实施更加有效的产业政策。由于产业政策的功能是弥补市场失灵，而市场失灵的种类很多，什么样的产业政策更有可能矫正市场失灵？简言之，产业政策的施政选择才是真正的问题。
提及产业政策的施政选择，“挑选赢家”这种理念特别流行。这种理念在发展型国家的理论中得到强化，甚至到了十分夸张的地步。能够摆脱社会利益集团干扰的政府，依赖其全知全能并且廉洁高尚的经济技术官僚，就能“挑选出赢家”，最终带领整个经济体起飞、远航。这种全知全能型政府的形象自然遭到怀疑。产业政策的怀疑论者往往从这里入手对产业政策加以质疑。最常见的疑问是，政府有无能力搜集足够的信息去挑选赢家？政府有无足够的激励真正地“挑选赢家”？政府如何能高瞻远瞩地知道在哪些情况下哪些政策或何种政策工具是最为有效的？简言之，市场中存在信息不完备和信息不对称，难道政府就拥有完备的知识吗？
“挑选赢家”是否靠谱，在国际经济学中也有很多富有学术意义的讨论。前文提到，克鲁格曼等人发现的“战略性贸易政策”，似乎为贸易保护主义找到了理论基础，但克鲁格曼本人以及其他经济学大师(尤其是格罗斯曼)通过进一步的研究发现，战略性贸易政策理论所设定的条件过于严格，以至于制定并实施适当的战略性贸易政策有很多现实的困难。实际上，早在1983年“产业政策辩论”的高潮时期，克鲁格曼就发表文章认为，无论是面向已经成熟的产业，还是新兴的高科技产业，政府通过精确指导赢家来干预资源配置的行动，总是难免受到政治因素的左右(Krugman，1983)。1986年，克鲁格曼主编了一部有影响的论文集《战略性贸易政策与国际经济学》。在导言中，他对贸易和产业政策的可行性提出了如下疑问：首先，政府如何能识别战略性行业？人们常常会把高利润率和高附加值的行业视为战略性产业，各个地方政府都愿意向这些行业砸钱，但是高利润率和高附加值与高政府投入有没有关系呢？其次，政府如何能成功地实施战略性的政策？一般的做法就是优惠政策，也就是将有限的资源(人、财、物、地等)向目标产业倾斜，但具体落实起来会不会宠坏了某些业者也未可知。再次，战略性产业是有风险的，肯定有不少利益集团会找到不少借口，宣称自己应该得到政府的扶持，而这样的扶持实际上不利于整个国家(克鲁格曼，2010：14～17)。另一位国际经济学大师格罗斯曼也指出，战略性贸易政策有时是有用的，但并不是灵丹妙药，更不是高瞻远瞩的大战略。战略性出口鼓励以及类似的贸易产业政策，是否能产生有利于施政国的绩效，是很难判定的(格罗斯曼，2010)。
值得注意的是，新结构经济学的探索重点放在如何依据比较优势理论来甄别具有增长潜力的产业(林毅夫，2012a：153～156)，而且国际上通行的说法“挑选赢家”也变成了“挑选冠军”。中国很多学者都从政府信息是否充分以及政府激励如何恰当的角度质疑过林毅夫的“挑选冠军”之策(黄少安，2013：1085～1086；张曙光，2013：1081～1082；韦森，2013：1063)。余永定指出，比较优势理论证明了国际分工的好处，但不能作为产业升级的指导理论，因为无论采用何种版本，比较优势理论基本上是一种静态理论，考虑的是在既定时刻要素禀赋结构既定的情况下经济结构的平衡问题。因此，对中国而言，产业政策依然是必要的。但产业政策不是政府直接操作项目，不是“挑选冠军”(余永定，2013：1078)。在英国《发展政策评论》学刊的组织下，张夏准与林毅夫就产业政策是否应该基于比较优势理论展开了一场辩论，但最后的结论无非是既要基于既有的比较优势，又要超越既有的要素禀赋(林毅夫，2012a：106～132)。对新结构经济学大加赞扬的罗德里克则对林毅夫为什么在比较优势上下苦功表示不解，因为在他看来，无论采取何种版本的比较优势理论，都无法为产业政策的施政提供任何指南(林毅夫，2012a：50～53)。
实际上，在国际学术界，即便是对产业政策持支持立场的学者，也愈来愈对“挑选赢家”式的政府主导型产业政策持怀疑态度。联合国的一项研究提出，以“挑选赢家”来概括产业政策，根本就是一种误导性的说法，因为事实上根本不存在所谓的“赢家产业”，而一个政府决定予以扶持的产业最终是否在国际竞争中有活力取决于很多因素，并非这个产业天生就是赢家(Haque，2007：7)。罗德里克提出，看待产业政策的正确方法是把它视为一个发现的过程，即一个企业与政府共同发现潜在的成本和机会，并参与战略合作的过程。既然不再坚持产业政策就是“挑选赢家”，那么关于政府有没有能力挑选出赢家的典型质疑也就无关宏旨了(罗德里克，2009：99)。在他看来，任何一个经济体要搞好产业政策，关键在于以下三点：(1)政府与企业界建立制度化的合作伙伴关系，政府既不是高高在上且高瞻远瞩的独立的政策制定者，也不是受到特定产业特殊利益捕获的租金设置者，而是能在这两者之间行事，即发展型国家文献中所谓“嵌入型自主性”(embedded autonomy)；(2)政府必须对锁定的产业同时给予胡萝卜和大棒，一方面要提供支持，另一方面要将所有政府支持与某种可度量的绩效指标联系起来，并且明确失败标准和终止条款；(3)政府的问责机制必须健全，因而产业政策的公开透明是重中之重(Rodrick，2009)。
经济合作与发展组织在2013年的全球发展报告中详细讨论了发展中国家对产业政策再兴浓厚的兴趣这一新的潮流。依照报告的总结，成功的产业政策必须做到：(1)强化信息搜集、过滤和整合的能力；(2)明确产业发展的绩效指标，并且在政策实施过程中加以利用；(3)在政府与产业界之间建立合作伙伴关系，从而使投资产生协同作用；(4)在技能提升、基础设施建设和长期融资等方面改善协调能力。该报告特别警告说，产业政策失败的风险很高：首先，信息不对称会减弱政府的计划能力；其次，政府并不擅长进行快速的调整；再次，产业政策的退出尤为艰难，因为利益集团的阻挠无处不在、无时不有。因此，产业政策的复兴能否推动发展中地区的经济发展，有赖于新的制度建设(OECD，2013)。
实际上，政府是一种因势利导型政府，并非越俎代庖取代市场去决定一个经济体应该发展什么产业，而是和企业共同决定产业的发展方向，这是新结构经济学的一个基本立场(林毅夫，2013：1104)。然而，新结构经济学的重心却是在“挑选赢家”和“提供服务”之间摇摆。一方面，林毅夫将主要的学术探索精力放在如何依据比较优势来“挑选赢家”；另一方面，他也明确说明，“新结构经济学的总体观点是，在产业多样化和升级过程中，国家的作用应该限制在为新产业提供信息，协调同一产业中不同企业间的相关投资，为先驱企业的信息外部性提供补偿，以及通过孵化、吸引外商直接投资和鼓励产业集群培育新产业。国家同样也需要改善软、硬件基础设施来降低个体企业的交易成本，加快经济的产业发展过程”(林毅夫，2012b：138)。
所有这一切都说明，产业政策的功能是在产业发展过程中弥补市场不足、矫正市场失灵，其立足之基在于市场机制充分发挥其在资源配置方面的基础性作用。然而，究竟如何做到这一点，依然是一个严峻的学术性挑战。正如罗德里克一篇文章的标题所说，“产业政策：不要问为什么，要问如何去做”(Rodrick，2009)。就这一点而言，政府主导资源配置去“挑选赢家”，在绝大多数情况下并不应该成为产业政策的施政重点，也不应该成为相关学术努力的探究重点。关键在于，通过何种制度建设，政府才能以较高的概率为产业发展提供相对有效的服务。因此，我们现在迫切需要的不是提出简单的新结构经济学，而是借鉴经济学、政治学和社会学关于制度和治理的研究成果，发展出一种“新制度—结构主义发展经济学”，从而有效地探索产业政策的制度基础和施政选择。