几类特殊行政行为的国家赔偿责任问题，本文主要内容关键词为：赔偿责任论文,几类论文,国家论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政赔偿是我国国家赔偿制度的重要组成部分，《国家赔偿法》对行政赔偿的范围作了界定，但是，对于某些特殊的行政行为而言，国家是否应当承担赔偿责任，则并不明确，本文试图就几类特殊行政行为的赔偿责任问题作些探讨，以就教于法学界同仁。
一、内部行政行为的国家赔偿责任问题
内部行政行为是行政机关依法管理本机关内部的组织、人员、工作、财务等事项所进行的管理行为。由于其发生于行政机关内部，一般不会对社会上的公民、法人或者其他组织的合法权益造成直接影响，因而，从行政行为的角度说，不发生行政赔偿问题。但是，国家公务员由于行政机关的奖惩、任免等行为所造成的损害，能否像社会上的公民、法人或者其他组织一样，以该行政机关为赔偿义务机关而要求国家赔偿呢？
根据我国《行政诉讼法》的规定，人民法院不受理对内部行政行为提起的诉讼，因此，造成公务员合法权益损害的内部行政行为被依法撤销或者宣布无效以前，受害人事实上是不可能通过诉讼途径获得法律救济的。但是，人民法院不受理对内部行政行为提起的诉讼，本身并不足以表明国家不承担内部行政行为的损害赔偿责任。如果行政机关已经撤销或者改变了造成行政机关工作人员权益损害的内部行政行为，即意味着造成损害的内部行政行为全部或者部分违法。既然属于违法行为，那么，国家便没有理由不对此承担损害赔偿责任。《国家公务员暂行条例》第84条关于“国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任”的规定，也就是从立法上对内部行政行为的赔偿责任的确认。同时，根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织可以在提起行政诉讼时，附带提起行政赔偿请求，但也可以单独就行政赔偿问题提起诉讼。根据这些规定，虽然公务员在造成损害的内部行政行为被依法确认为违法以前，不能向人民法院提起诉讼，也不得提起请求国家赔偿的诉讼，但是，在内部行政行为被确认违法以后，可以依行政程序请求国家赔偿，如果经行政程序无法处理的，公务员可以向法院提起请求赔偿的诉讼。
二、法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为
根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，不得向人民法院提起行政诉讼。这种最终裁决性表现在国家行政机关就特定事项特定对象所作的具体行政行为，具有行政上的终极力，行政相对人不能寻求司法救济途径要求撤销或者变更裁决。（1）
从我国法律对行政机关终局裁决权的规定看，主要有两种情况。一是规定公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，只能向有关行政机关或者组织申请复议，复议机关的决定为终局决定。其典型立法例为《商标法》和《专利法》。《商标法》第29条的规定：“商标评审委员会做出维持或者撤销注册商标的终局裁定后，应当书面通知有关当事人。”二是规定公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，可以向人民法院起诉，或者向行政复议机关申请复议，但如果公民、法人或者其他组织选择了复议程序，则复议决定为最终裁决。这主要体现在《公民出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》的规定上。《公民出境入境管理法》第15条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向人民法院提起诉讼。”
对于行政机关违法实施最终裁决权而作出的具体行政行为，其所造成的损害，我们认为国家应当承担赔偿责任。具体来说，在行政机关作出此种行为后，如果有权机关（主要是上级行政机关）依法定程序撤销或者改变了该行为，即意味着该行为存在的违法情形，由于被撤销或改变的行政行为所造成的损害，国家理所当然地应当承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》第9条的规定，行政职务行为被确认为违法之后， 受害人即可以向赔偿义务机关请求国家赔偿；如果行政程序没有解决行政赔偿问题，或者受害人对赔偿数额有不同意见的，并可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。当然，如果行政机关没有确认最终裁决行为违法，则受害人不得提起行政诉讼，也不得要求国家赔偿，但可按法律规定的程序提出申诉，要求有关机关确认该行为违法。
三、自由裁量行政行为
自由裁量权是行政权中最活跃、最有特色的部分，行政机关行使自由裁量权所进行的自由裁量行为因之也成为行政法学的重要研究课题。同样，对自由裁量行为能否要求国家赔偿，也成为国家赔偿法实施中的重要问题。
从国外的情况看，许多国家都规定对自由裁量行为实行赔偿责任豁免。以美国《联邦侵权求偿法》为例，即将自由裁量权排除在国家赔偿责任的范围之外，“联邦政府对政府机构或职员行使自由裁量权的行为，不负赔偿责任。”（2）
在行政法学界，不当行使自由裁量权的行为被称为不合理、不适当的行政行为或者“行政不当行为”。这类行为从表面上看并不违背法律、法规的具体条款，因此，有人主张：“我国的国家赔偿法既然采用了违法原则，对于裁量不当行为的后果，理所当然地排除了国家赔偿责任”，（3）但是，这类行为实质上偏离法律、 法规的目的和内在公正合理原则，是对行政自由裁量权的不恰当、不合理行使，违背了行政合理性原则，故也有人认为，“国家机关的自由裁量行为原则上不产生违法的问题”，但是，“该裁量行为具有显失公正或极不合理等情况并造成相对人损失的，应当认定为滥用职权，亦属于违法。”（4）
“既然是自由裁量，就应当给予行为人以一定自由度，在此范围内若造成他人损失，国家不必承担责任。但是，如果行政机关或公务员在应当行使裁量权时不行使，或超越、滥用裁量权侵犯他人权益的，其结果必然违背法律赋予其裁量权的目的，已经构成明显的违法行为，国家应当对此承担赔偿责任。”（5）
滥用行政自由裁量权的表现形式多种多样，如违背行政目的，出于不正当考虑，出于偏见、恶意、前后不一、反复无常，以及对法律的弹性规定作随意性解释等所作的行政行为均属之。而显失公正则是不当行使自由裁量权在行为内容上的体现。根据这一观点，国家在有限范围内对自由裁量行政行为承担赔偿责任。
我们认为，滥用或不当行使自由裁量的行政行为同样是一种违法的行政行为，国家应当对之承担赔偿责任。理由是：
首先，从滥用自由裁量权或不当行使自由裁量权所作的自由裁量行政行为的本身属性来看，其实质是一种违法行政行为。
不当行使自由裁量权的行政行为，最典型的表现形式是“滥用职权”和“显失公正”，而滥用职权与显失公正概念的提出，本身就意味着自由裁量权并不是一种绝对“自由”的权力。正如英国大法官科克所指出的：“如我们说由某当局在其自由裁量之内做某事的时候，自由裁量权意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事……根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事。自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力”。（6）这里所谓的“法定的、有一定之规”， 即表明自由裁量权的行使必须在立法目的和法律原则的范围内进行。正是由于自由裁量权必须受到立法目的和法律原则的制约，才有可能出现被滥用的问题，而法律的目的和原则，正是法律的核心内容和精髓，当行政机关进行的行政行为违背了这一目的或者原则时，那么，无论如何也不能认为它是一种“合法”的行政行为。
从行政合理性原则与行政合法性原则的关系来看，大多数学者都承认，“合理性原则实际上是合法性原则的引申，是合法性原则在自由裁量问题上的进一步要求”，“进而言之，从合理性原则作为一个法律原则这一点来看，它本身就属于合法性原则的范畴。”（7 ）滥用职权所作的具体行政行为和显失公正的具体行政行为本身就是对行政相对人的歧视和不公平对待，与公民“在法律面前一律平等”的宪法原则相抵触，它不但直接侵犯了公民的平等权，而且也必然对行政相对人的其他合法权益造成损害。这种对公民平等权和其他合法权益的不正当损害行为，自然属于违法行政行为的范畴。因此，行政行为对合理性原则的违反，明显地与合法性原则相背离。
因此，从实质上说，滥用及不当行使自由裁量权所为的“不合理”的行政行为因当是一种违法的行政行为。
其次，我国国家赔偿法将违法原则确定为国家赔偿的归责原则，但并没有排除自由裁量行为的赔偿责任。
根据我国国家赔偿法的规定，因国家机关及其工作人员违法执行职务行为造成损害的，国家应当承担赔偿责任。有的学者据此认为，不当行使自由裁量权的行为不属违法行为，因而，国家不承担赔偿责任。我们认为，国家赔偿法虽然规定对国家机关及其工作人员的违法执行职务所造成的损害，国家承担赔偿责任，但是，并不能据此认为不当行使自由裁量权的行为所造成的损害后果，国家不承担赔偿责任。从国家赔偿法的有关规定可以看出，所谓的“违法”行为并非单指行为的内容或形式等直接违反法律规定，而且包括不当行使自由裁量权的行为在内。例如，英国在立法和司法实践中，向来认为颁发许可证、执照等行为属于自由裁量行为，而对于这些行为，无论是我国的国家赔偿法还是《行政诉讼法》，都没有将它们排除在行政诉讼或者国家赔偿的范围之外。显然，我国国家赔偿法在使用“违法”这一概念时，是在广义上使用的，也就是说，既包括严格意义上的违法行为，也包括滥用或不当行使自由裁量权的行为。
第三，从世界各国的立法例看，虽然许多国家都排除了自由裁量行为的赔偿责任，但并非是绝对的。即使在美国，自由裁量行为赔偿责任的豁免也不仅限于联邦政府机构及其职权的行为，“地方政府行使自由裁量权的行为，是产生赔偿责任的直接原因。”（8）
注释：
（1）参见谢祥为：《行政最终裁决初探》，《江西法学》1996 年第4期。
（2）王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995 年版，第849页。
（3）肖峋《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》， 中国民主法制出版社1994年7月第1版，第98页。
（4 ）江必新《国家赔偿法原理》， 中国人民公安大学出版社1994年10月第1版，第192页。
（5 ）马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》， 中国法制出版社1994年10月第1版，第140～144页。
（6）转引自姜明安：《论行政自由裁量权及其法律控制》， 《法学研究》1993年第1期。
（7）罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年8月第1版，第43、43页。
（8）王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995 年版，第846页。