一道世界难题的“中国解法”——深圳市建立和完善国有资产管理体系的探索，本文主要内容关键词为：解法论文,深圳市论文,中国论文,国有资产管理论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深圳市行政管理体制改革系列报道之四
在改革开放的前沿阵地，社会主义中国的深圳湾上空，出现了破解国有资产管理这个世界难题的高一抹晨曦。
国有资产管理是20世纪一个世界性难题。从50年代追求“自治社会主义”的南斯拉夫，到90年代初雪崩般瓦解的苏联，从陷入“国有与私营”之争的日本铁路到法国军事工业，都曾寻求解题的良方，然而，结果总是令人困惑，让人失望。
此一难题“难”在哪里？用我们今天的语言来描述，不过是简简单单的四个字：政企分开。尤其是在实行过中央高度集权的计划经济的社会主义国家，这一问题已经成为经济改革与发展的难解的症结。作为中国改革“试验场”的深圳，经过十来年艰辛求索，在全国率先建立起国有资产三层架构管理的新体制，解决了困扰人们多年的国有资产“责任主体缺位”问题，实现了国有资产所有权与经营权真正分离，实现了国有资产的保值增值。破解国有资产管理这一世界性难题已经在深圳取得了历史性突破。
一场革命：改革国有资产管理体制
共和国从她诞生的那一天起，就在自己的宣言书上写上了“公有制”几个大字。长期以来，人们形成的观念是，公有制就是国有，一切财产是国家的，一切经济活动也是国家计划安排的，政府与企业的关系密不可分。政府统一组织社会生产，同时又直接管理企业。对此，人们有个形象的说法，就是把国有企业称为“国营企业”，即由国家经营的企业。因此，政企不分正是我国传统国有资产管理体制的本质和要害。
随着深圳经济特区改革开放的逐步深化和市场经济的不断发展，深圳人发现，昔日那种以政府为社会资源配置主体的计划体制，已不能适应社会主义市场经济的客观要求，日益成为束缚经济发展的桎梏。
请看这些巨大的反差：
——市场经济要求企业是独立经营、自负盈亏的市场主体，但处于旧的国有资产管理模式下的深圳市属企业只不过是按政府指令性计划活动的生产车间；
——市场经济要求企业自主经营、自由竞争，但处于旧的国有资产管理模式下的深圳市属企业仍无权决定自己的生产经营活动，在激烈的市场竞争中处于不利地位；
——市场经济要求政企分开，但处于旧的国有资产管理模式下的深圳市属企业仍要听命于政府各部门的直接管理，资本运行只能通过行政化的手段和方式进行。其结果是导致市属国有企业缺乏现代企业所需要的活力和效率。
与此同时，国有企业改革的深化、股份制的推行、多元经济结构的发展、政府职能的转变以及行业主管部门的取消等等，无不提出政企分开、产权明晰的要求。市场经济呼唤政企分开，政企分开的前提是对传统的国有资产管理体制进行改革。改革的实践令深圳人认识到，只有改革原有的国有资产管理体制，把政企分开了，才能实现政府对国有资产的所有权和经营权的分离，才能确立企业法人实体和竞争主体，才能解决国有企业制度不完善、产权不明晰以及由于责任缺位造成的所有权管理不充分的问题，使国有企业在市场经济竞争中充满生机和活力，确保国有资产的保值增值。
深圳人明白，触及所有制“禁区”的国有资产管理体制改革将是解放生产力的又一场革命。大胆改革现行国有资产管理体制就是给企业带来活力与效率，就是解放生产力。
十年探索：求解国有资产管理的“哥德巴赫猜想”
正因为国有资产管理是一个世界难题，人们称之为经济管理学上的“哥德巴赫猜想”。深圳迎难而上，从1987年开始至今，深圳人用了整整十年的时间努力探索，勇闯禁区，走出了一条国有资产管理的新路。
第一步，深圳首先向“政企不分”亮出“红牌”。1987年7月，深圳围绕政企分开和强化国有资产管理这两个关键性问题，按照把国有资产管理职能从政府的社会管理职能和一般的经济管理职能中分离出来的思路，成立了全国第一家独立的国有资产管理机构——深圳市投资管理公司，较好地解决了政府既是社会管理者，又是产权所有者双重身份带来的矛盾。深圳市投资管理公司成立后，大力推行企业股份制改造，完善公司法人治理结构，加强企业税后利润征收和财务监督管理，并努力促进投资开发，在理顺企业产权关系、保证国有资产保值增值等方面做了大量的工作，使深圳的国有资产管理工作步入规范化的轨道。
首仗告捷，欢欣鼓舞的深圳人再拓一片新天地。从1992年至1993年，深圳迈出了探索国有资产管理体制的第二步，先后成立了市国有资产管理委员会以及作为其办事机构的市属企业国有资产管理办公室，逐步将市投资管理公司承担的行政管理职能转移到市国资办，从而初步实现了国有资产行政管理与资本经营运作职能的分离，较好地解决了政企分开的问题。其后，为了建立竞争机制，防止国有资产垄断经营导致资产运作效率低下，又将原市建设集团和市物资集团分别改制为资产经营公司，与市投资管理公司一道，将全市100多家市属一级企业全部纳入管理体系，初步形成“市国资委——市级资产经营公司——企业”三层架构的国有资产管理新体系。
改革不可能一蹴而就，“专业队”专业化，这是深圳完善国有资产管理体制的第三步棋。针对市级三家资产经营公司在行业分工、资产规模、管理方式等方面存在的较大差异，从1996年下半年开始，深圳又对市级资产经营公司进行了资产规模和产业布局的重组。经过调整，投资管理公司以高新技术产业和基础产业为主导产业，建设投资控股公司以建筑、房地产为主导产业、商贸投资控股公司以商贸、旅游为主导产业，三家公司主导产业明晰，形成良性竞争，互相促进的格局。
至此，深圳已在政府与企业之间构筑起渐渐清晰分明的“隔离带”。
三层架构：建立从“官本位”转向“市场本位”的全新体制
深圳在国有资产管理体制上作前无古人的探索，已经在传统体制樊篱中“杀出一条血路”，在这片改革开放的试验田上开花结果，这就是“市国资委——市级资产经营公司——企业”三层架构的国有资产管理新体制。
第一个层次：市国有资产管理委员会。这是市政府授权的专司国有资产管理职能的决策和领导机构。市国资委对全市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观管理和监督，并直接对三家市级国有资产经营公司行使管理权。
第二个层次：市级国有资产经营公司。这是代表国家直接行使“出资者”权利的特殊企业法人，它们担负国有资产保值增值的重要使命，对市国资委负责，并接受其监管。资产经营公司不是行政管理部门，也非直接从事生产经营的普通企业集团，而是通过投资、控股、参股、资产重组等资本经营和产权运作方式，来管理、监督、组建国有企业。
第三个层次：市属国有独资、控股、参股企业。作为独立的企业法人，这些企业与资产经营公司不是行政上下级与上级、被领导与领导的关系，而是企业法人与国家出资者的关系。资产经营公司通过股东会、董事会与下属企业签订《资产经营责任书》，授权国有企业进行具体的经营活动。企业运用被授权占用的国有资产，依法自主经营、自负盈亏，并具体承担国有资产保值增值的责任。
“三层架构”一经确立，“三个分离”就呼之欲出：在上层，实现了政府的社会经济管理职能与资产所有者职能的分离；在中层，实现了国有资产管理与经营职能的分离；在下层，实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分离。
“三层架构”使传统国有资产管理体制发生了革命性的变化。如何送旧迎新，配合这一新型国有资产管理体制的建立？深圳的做法是：大刀阔斧改变对国有资产的监管方式，取消市属企业的行政级别，按国际通用的市场化指标来划分企业，采用资产（总资产、净资产）、利税（利润总额、上交利税）、销售（销售额、创汇总额）三大指标体系，把企业分为三类九级，类别级别实行浮动制，根据经营业绩可升可降，并与企业经营者及员工的待遇挂钩，如此一来，企业由向上级负责变为向市场负责。
来自北京的经济学家们在考察“三层架构”及这种国有资产监管方式后一致认为：深圳新型国有资产管理体制初步实现了从“官本位”转向“市场本位”的历史跨越。
这无疑是社会主义市场经济条件下政企分开的一道灿烂的曙光，一种成功的尝试。
制度创新：政企分开从可能到现实一次“质”的飞跃
国有资产管理的核心问题，在于国有资产所有权与经营权的分离。这种分离的本质，就是政企分开。由于国有资产管理体制既是经济体制的重要组成部分，又是政治体制的重要组成部分，邓小平同志一针见血地指出：政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革。
改革，从制度起步。深圳在建立新型国有资产管理体制过程中，紧紧围绕“政企分开”这条主线，展开了一系列的制度创新：
——把传统的政府与企业之间行政隶属关系改变为委托人与代理人之间的资本纽带关系。实行国有资产三层架构管理后，通过政府产权管理部门向企业颁发国有资产授权占用证书，以产权管理取代了行政干预，为政企分开创造了有利条件。
——把计划经济下国有资产无人负责状况改变为市场经济中的授权经营制度，成功地解决了困扰人们多年的国有资产“责任主体缺位”问题。在传统体制下，在上层，由政府各主管部门对企业行使所有者权力，形成多头管理，人人负责等于人人都不负责；在下层，名义上职工人人都是企业的主人，但具体上谁对企业都不负最终责任。而在深圳的新型国有资产管理体制中，企业的国有资产产权代表与政府产权管理部门签订资产经营责任书，解决了产权主体缺位问题，使政企分开成为一种现实。
——把统负盈亏的软性约束体制改变为国有资产保值增值的刚性约束。在深圳“三层架构”国有资产管理体系中，企业作为法人，拥有支配企业财产的权利，同时，作为出资人的资产经营公司只对企业负有限责任，因此，企业也就存在因经营不善、资不抵债而破产的可能性，从而迫使企业成为自负盈亏的独立法人实体。
政企分开从可能向现实一次“质”的飞跃正在这里——把处于新型国有资产管理体制第三层次的企业，最终培育成自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体和竞争主体——真正意义的政企分开由此开始变为现实。
计划经济的主角是政府，市场经济的主角是企业。深圳在探索国有资产新型管理体制的过程中，把企业作为政企分开的着力点，逐步从政府被动放权让利，调整到主动为企业强筋健骨。到目前为止，全市已有50%的一级企业、70%的二级企业被改造为股份公司和有限责任公司，建立了以资产为纽带的新型母子公司体制：明确了董事会、经理、监事会、党委、工会“五驾马车”各自的权责，形成了相互制约、互相促进的新型企业法人治理结构；逐步扩大了企业董事长、总经理年薪制和企业内部员工持股试点，把员工利益紧紧捆在企业这架战车上……
十年求索，春华秋实。据今年最新统计，深圳市属国有企业和国有控股企业的总资产已达1400多亿元，17年间增长了800多倍，创造了国有资产保值增值的一个奇迹。这一奇迹的创造，证明深圳已初步提供了国有资产管理这道世界难题的“中国解法”。
历史选择了深圳，深圳还将继续求索。
（本文由朱绍明、毕竟执笔）
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