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在现代汉语中，“政府”一词与英语Government同义，是国家各级行政机关的总称，由于行政级别不同，而有中央（国务院）、省、市、县、乡政府之区分。但是，“政府”在中国古代却是一个特殊国家机关的代称。在王朝兴替过程中，由于国家机关不断发生变化，“政府”所指代的对象是有所不同的，直到清代光绪宣统年间，它才逐渐演变为现代的含义。不过，在当时它仍然是一个代词，一直到中华民国临时政府成立它才正式转化为名词。正是因为“政府”这个词经历了一个漫长而又复杂的演变过程，在各个朝代所指代的机关有所不同，我们在阅读古代文献时，尤其在解读晚清档案资料时，需要格外谨慎，仔细斟酌。
一、清同治朝以前的“政府”
“政府”一词，在宋、辽、金、元、明时期都是宰相或宰相府的代称。区别仅仅在于，在宋、辽、金、元时期，参知政事、左右丞相、左右仆射以及中书、门下平章事为真宰相，明代内阁大学士虽无宰相之名，而有宰相之实。
清朝初期沿袭明朝旧制，不设宰相，有内阁大学士之称。有清一代，在名义上内阁为“承旨出政”的最高行政机关，而实际权力有限。与明朝相比，清代内阁大学士既无“宰相”之名，又无“宰相”之实。尽管如此，在清朝顺治、康熙、雍正、乾隆年间的文书中仍然沿用明人习惯，以“政府”代称内阁大学士或协办大学士。例如，顺治十三年，户科给事中王祯上奏弹劾说：“大学士陈之遴系前朝被革词臣，来投阙下，不数年间，超擢尚书，旋登政府。不图报效，市权豪恣。”①再如，魏裔介于康熙三年为保和殿大学士。论者曰：“公在政府，张弛宽猛，调剂异同，单辞片语，解纷决策。及仁皇帝亲政，公感两朝恩遇，益奋发有为。”②又如，乾隆十三年谕：“向来郊坛大礼，凡遇遣官恭代之日，大学士等俱不斋戒陪祀，盖因会典开载斋戒定例……若大学士乃政府之臣，为百僚表率，允当敬谨斋宿，以为众倡，何以转不陪祀。”③
军机处设立于雍正七年，最初只是一个临时性的军事机构，后逐渐演变为一个常设机构。“于是承旨出政，皆在于此矣！”正是由于军机大臣“军国大计无不总揽”，职务类似于宰相，史家以其为“隐然执政之府”，也就不足为奇了。④道光时期，著名文学家梁章钜在其专门研究军机处的著作中遂直接写道：“军机处为我朝政府。”⑤也正是人们以军机大臣为宰相，首席军机大臣自然被称为“首相”。因此，有人这样写道：“相国某公者，累掌文柄。门下士私相标榜，推为儒宗，以学问淹雅负重望。一时考据辞章之士，与讲许氏学者，翕然称之。道光季年，以尚书入为军机大臣，与首相穆彰阿共事，无龃龉。咸丰初，遂为首相。”⑥此处的“某公”指的是祁寯藻。道光三十年，为体仁阁大学士，咸丰元年，为军机处首席大臣。“首相”者，首席军机大臣也。
由于内阁、军机处在乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治五朝是相互平行的中枢机关，都有宰相府的部分功能，前者既无其名又无其实，后者则有其实而无其名，正是由于代称的机构不能完全确定，这一时期在官方文书中使用“政府”这个代词频率不高。不过，到了光绪中后期，“政府”这个词的使用逐渐频繁起来，词义亦开始发生变化。
二、光绪朝“政府”词义之嬗变
仔细考察，这种变化最早起源于朝鲜的“议政府”称谓。在清初的文献中，经常记载满族关外政权与朝鲜“议政府”之间的外交活动。当时，朝鲜以“议政府”为“总百官，平庶政，理阴阳，经邦国”的国家最高行政机关，类似于中国元代以前的宰相府。事例如下：
本年八月十一日，准贵部咨为进贺事，准朝鲜国王咨，差陪臣议政府右议政忱悦等赍捧表笺方物赴京，进贺西征大捷……今事毕回还，相应移文知会。⑦
“议政府”一词后来发生变化，省略了前面的“议”字。从光绪八年开始，在《清实录》中凡是提及与朝鲜的外交活动，均以“朝鲜政府”、“国王政府”来代称其国家最高行政机关。例如，光绪八年，轮船招商局与朝鲜的合同规定：
由朝鲜政府协贴船费……总办、分办委员与朝鲜官员公文往来，自其政府统理衙门以下均用平行照会，与各国公使领事照会均用华文，亦可附用洋文。⑧
又如：
俄外部既称实无此事，韩廷已拿匪治罪，且允备文申叙，非国王政府所知，前文可作废纸等语。有此两节，此事即可不再穷究。⑨
从此以后，“政府”一词不仅用于对朝鲜行政机关的外交称谓，而且开始出现在与其他国家交涉的文书中，逐渐成为外国行政机关的通称。例如：
日政府实无与华开衅之意……（此事）或由乱党煽惑，使我两国之官不和。⑩
惟英政府因事告退，须俟新政府到任再商等语。是英于中华并无衅端。(11)
俄使拟改照会，有两国政府约明不改变朝鲜现在情形之语，仍是隐寓保护之意，于将来措置属国事宜，恐多牵掣，必须删去此语方妥。(12)
而以“中国政府”作为中国国家最高行政机关的代称，其发生时间较晚，大约到光绪二十年前后，这种使用方法才慢慢流行并规范起来。在此以前，在中英交涉的文书中，凡是需要强调中国国家行政机关的责任和义务的地方，表达方式很多，既不统一，也不规范。诸如：“中华地方官”、“中国官员”、“中国大宪”、“中国官”、“中国官宪”、“中国钦差大臣”、“中国大臣”、“大清国地方官”、“大清国大宪”、“中国总理衙门”、“中国国家”，甚至干脆省略为“中国”。(13)产生这种不规范的主要原因在于汉语中找不到一个与英文Chinese government相对应的词汇。Government的英语含义是治理国家或社区的政治机构体系。在西方，探讨Government的含义时，通常研究的问题是它的授权或掌权形式，即究竟是由个人还是由团体来掌握权力，抑或是由全体公民来掌握权力。无论哪一种形式，政治机构体系都包括了从中央到地方的全部国家政治机关。在光绪二十年以前，与英语Government相近的汉语词语只有“官方”、“官员”或“官宪”，而不能直接翻译为“政府”。道理很简单，当时的“政府”，只是一个或两个特殊机关的代称（就清代来说，只是内阁或大学士、军机处或军机大臣的代称），而不是国家机关的统称。这是必须加以明确的。
大约从光绪二十年开始，“中国政府”一词，在对外交涉文件中才频繁出现。例如，1894年3月17日在华盛顿签订的《限禁来美华工保护寓美华人条约》第五款这样写道：
美国政府为加意保护华工起见，一千八百九十二年五月五号美国议院定例，一千八百九十三年十一月三号此例又经修改，凡在定例以前，所有美国境内一切例准在美之华工均须照例注册，中国政府现听美国办理；美国政府亦应听中国政府定立相类条例。(14)
再如，中日战争即将结束时，日本照会云：
大清帝国大皇帝陛下政府及大日本帝国大皇帝陛下政府为豫防本日署名盖印之和约日后互有误会，以生疑义，两国所派全权大臣，会同议订下开各款：……第三，彼此约明将该议订专条与本日署名盖印之私约，一齐送交各本国政府；而本日署名盖印和约请御笔批准，此议订各款无须另请御笔批准，亦认为两国政府所允准，各无异论。(15)
美国公使田贝的来函称：
公历五月十三日上午十点钟，日本政府自东京电致驻扎北京美公使云：“……日本政府即希中国政府立派钦差大臣一员或数员，前会该抚。至中国所派钦差之姓名、官阶，亦望即行照会日本政府”云。(16)
李鸿章的电文也说：
本大臣告知贵大臣：日本政府谓如中国政府查照日本所请速派大员一人或数人与该巡抚桦山会晤，毫无延宕；则贵大臣所虑危险之事，即可免矣。(17)
通过上述一组史料我们可以看出，“中国政府”或“政府”的含义已经发生变化，这里不再单纯是内阁（大学士）或军机处（军机大臣）的代称，而是中国国家最高行政机关的正式称谓了。但是，还需注意的是：
首先，“中国政府”在通常情况下指的是内阁、军机处、总理衙门以及各部院衙门等中央机构，当时尚未包括地方督抚大臣，当然也不可能包括下级的府、道、州、县衙门。下面一则史料可以说明这个问题。1896年，英国驻烟台领事论曰：
我西人亦有受损于华官之事，然为息争起见，苟能忍受则亦忍受之矣！有时我西人与华官有所争论，请公使向中国政府理说，中国政府无不袒护华官，即使政府允为办理，行文督抚，而各省督抚大都若罔见闻，或谓政府行文各省时，往往另附私函，暗嘱各督抚毋以为意，其所以行文各省，只以掩饰西人之耳目而息其忿尔。(18)
只是到了预备立宪时期，才有了“中央政府”与“地方政府”的进一步区别。有人在评论中央与地方权限时，明确指出：
其弊又在中央政府与地方政府权限不明也，果能画分政务，国家行政费由中央豫算，资政院审查；地方行政费由督抚豫算，咨议局审查。(19)
宪政编查馆奏请厘清国家行政权力，曰：
至于执行机关约分四级：一曰直接官治，由中央政府依据法令直接管辖，或由部特设专员分赴各省办理，直达于部者也；二曰间接官治，由中央政府委任各省官吏，遵照法令执行，不再由部特设专员者也；三曰地方官治，由各省官吏遵照法令奉行者也；四曰地方自治，由各自治职，遵照法令奉行者也。(20)
其次，晚清的“政府”不是“朝廷”的同义词，这可以从下面几段话中仔细体味出来。
凡用人行政诸大端，必资商榷而后行，枢臣曰可，则旨以为可，枢臣曰否，则旨以为否，盖今日之朝政固无不自政府出矣。(21)
况朝廷本无虐政，德泽犹在人心，虽近日之当轴不得其人，致滋民怨，然怨者政府，非怨君上，与欧洲革命之怨毒生于其君者迥不相侔，不可同日语也。(22)
朝廷锐意维新，方实行豫备立宪，而逆党则以政府腐败，耸人听闻；朝廷消弭内讧，方力除满汉畛域，而逆党则以种族不同，造为邪说。(23)
见拟官制，内阁设总理大臣一人，左右副大臣各一人，言官弹奏多以政府权重为词，不知东西各国内阁只总理大臣一人，从无专权之事，因有议院持其后，舆论所是者，政府不得非之；舆论所非者，政府不得尽是；之不得已，而解散议院，惟君主大权可行，虽政府无权焉，安有前明阁臣自作威福之事乎！(24)
复次，直到清末民初有人仍然沿用历史习惯用法，以“政府”代称内阁和大学士、军机处和军机大臣。阅读当时史料，尚需仔细分辨。例如，1906年，张之洞晋协办大学士，旋擢体仁阁大学士，1907年任军机大臣；鹿传霖也为体仁阁、东阁大学士、军机大臣。因此，有人这样写道：“樊山……平日颇受知于清孝钦后，张文襄、鹿文端在政府时，谋起用。”(25)1884年，清军在北宁、太原等处溃败，恭亲王奕、宝鋆、李鸿藻、景廉、翁同龢等五位军机大臣同日被罢黜，慈禧太后旋即任命礼亲王世铎、额勒和布、阎敬铭、张之万、孙毓汶入值军机处。这一事件震动朝野。有人这样记述道：“甲申，五大臣之同日退值也……继任者为世铎、额勒和布及之万、敬铭，盛昱复历诋之，谓不及旧政府远甚。”(26)此处的“旧政府”显然是指军机处的原来五位大臣，即恭亲王奕、宝鋆、李鸿藻、景廉和翁同龢。
综上所述，清朝前期（顺治朝、康熙朝、雍正朝）沿袭明朝旧制，内阁为中枢机关，从文献资料来看，“政府”仍然是内阁大学士的代称。中后期（乾隆朝、嘉庆朝、道光朝、咸丰朝、同治朝、光绪朝前期），随着中枢机关发生变化，内阁名义崇高而无实权，军机大臣权势增强，“政府”自然成为军机处之代称。到了清季（光绪后期、宣统朝），“政府”的词义开始发生变化，逐渐成为国家机关的总代称。不过，一直到光绪三十二年(1906)为止，“政府”的词义，仍然限制在中央行政机关的范围之内，既不是“朝廷”的同义词，也不包括地方政府。预备立宪训令颁发之后，特别是责任内阁成立后，“政府”的词义才最终演变为国家各级行政机关的总代称，但这时的“政府”仍然是一个代词。“政府”从代词转化为名词，真正完成词性的转换是在中华民国临时政府成立之时。
注释：
①《清世祖实录》卷99，顺治十三年三月壬午，中华书局1987年版。
②李元度撰：《清先正事略》卷2，台北，台湾银行1964年版，第15页。
③《清高宗实录》卷315，乾隆十三年五月壬子，中华书局1987年版。
④《军机大臣年表·序》，赵尔巽等撰：《清史稿》卷176，中华书局1986年版，第6229页。
⑤梁章钜：《枢垣记略》原序，台北，文海出版社1967年版，第1页。
⑥《记宰相有学无识》，《咸同将相琐闻》，昌福公司1920年铅印本，第12页。
⑦《清太宗实录》卷48，崇德四年八月辛未，中华书局1987年版。
⑧《清德宗实录》卷151，光绪八年九月甲申，中华书局1987年版。
⑨《清德宗实录》卷230，光绪十二年七月丁巳。
⑩《清德宗实录》卷196，光绪十年十月己亥。
(11)《清德宗实录》卷223，光绪十二年正月庚子。
(12)《清德宗实录》卷232，光绪十二年九月癸卯。
(13)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，生活·读书·新知三联书店1982年版，第35、40、52、60、98、113、147、188、337、373、472页。在本书选载的光绪二十年以前的中外条约中，个别地方也曾使用“中国政府”字样，例如，该书第487-488页所载《香港鸦片贸易协定》便有“中国政府将同意上述条件”一语，但这些条约都是后来根据外文文本重新翻译的。
(14)王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，第582页。
(15)《中日马关条约》附议定专条（光绪二十一年三月二十三日），王彦威、王亮辑：《清代外交史料选辑》卷109，台北，文海出版社1985年版，第15-19页。
(16)《美使致总署日政府派桦山为台澎巡抚请转达中国照会所派钦差姓名函》（光绪二十一年四月二十一日），《清代外交史料选辑》卷119，第9页。
(17)《全权大臣李鸿章致总署伊藤电日已派台湾巡抚请我派员办理移交电》（光绪二十一年四月十九日），《清代外交史料选辑》卷115，第7-8页。
(18)《烟台英领事（白勒能）中国各口商务报》，邵之棠辑：《皇朝经世文统鳊》卷47，“外交部二·通商”，台北，文海出版社1980年影印本，第18页。
(19)刘锦藻等编：《清朝续文献通考》卷68，商务印书馆1955年版，第8245页。
(20)《宣统政纪》卷32，宣统二年二月癸卯，台北，文海出版社1986年影印本。
(21)何金寿：《奏请训责枢臣疏》（光绪四年），《皇朝经世文统编》卷35，“内政九”。
(22)刘锦藻等编：《清朝续文献通考》卷400，“宪政八”，第11524页。
(23)《清德宗实录》卷577，光绪三十三年八月庚申。
(24)刘锦藻等鳊：《清朝续文献通考》卷117，“职官三”，第8766页。
(25)葛虚存：《清代名人轶事》，“杂录类”，台北，文海出版社1985年影印本，第311页。
(26)胡思敬：《国闻备乘》卷2，南昌，1924年刻本，第8页。