新自由主义视角下的城市郊区化，本文主要内容关键词为：自由主义论文,视角论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A 文章编号：1006-3862(2012)07-0017-05
郊区化(suburbanization)是一种城市发展阶段，即呈现出城市不断向外扩散发展的趋势，属于一种分散型城市化①。西方城市在19世纪二三十年代向后福特主义转型过程中，已经开始进入了城市郊区化时代，由最先的居住郊区化，到就业郊区化以及服务业的郊区化。而我国的郊区化最早出现在20世纪90年代以后，也主要集中在国内几个主要的大城市[1]，并且我国产生的背景和西方国家具有明显的差异，包括出现的时间以及当时所处的社会发展阶段、经济背景、当地的人文环境等等。西方的郊区化进程(特别是美国)与其说是对美好生活的向往和追求，不如说是对种族，以及城市生活的逃避和恐惧[2]。相对来说，我国郊区化更表现出自身的特点，一方面表现为城市中心的集聚效应日益强大，另一方面还表现出城市的扩散效应。北京、上海、广州、沈阳等国内特大城市已开始出现郊区化的演变趋势。而追述其产生的原因，国内学者认为我国城市郊区化是在政府主导下进行的[1][3][4]。而笔者认为政府干预下的郊区化模式，仅仅只表现在城市郊区化推动的层面，关于郊区化的研究成果中，往往都忽视了全球化和市场转型条件下“新自由主义”思潮对城市郊区化影响这一重要的视角，尤其在国内尤以计划经济体制向市场经济体制的转型最为关键。原来由计划控制下的城市结构在这一轮城市转型中，逐渐被市场机制所代替，原有统一的城市空间逐渐被市场导向所打破。城市在“有中国特色”的新自由主义影响下[5]，将资本和政府进行了重组，在城市发展中合理化并且促进了“增长第一”的方针。城市扩张成为城市空间重构的一种主要表现形式，从这个角度来说，需要我们对当前我国城市郊区化进行更深层次的理解。本文将以此为切入点，对我国城市郊区化发展进行新的思考。
1 城市开发的新自由主义的转变
新自由主义的主要起源于1960年代的经济危机(在各个国家引起的失业率上升和滞涨现象)，战后保持稳定增长的经济状况一落千丈。而当时“镶嵌自由主义②”在这种情况下对于国内外经济领域都面临垮台，原有凯恩斯模式已经失效，催促了新自由主义模式的兴盛。因此，在1970年代以来，在政治经济实践和思考上随处可见朝向新自由的急剧转变。新自由主义的核心主要是强调松绑、私有化、国家从许多社会供给领域退出。新自由主义以市场为导向的方法不仅在它的中心地带北美和西欧，在发展中国家的城市政策上也影响强烈[6]，使新自由主义的发展模式在中国获得了广泛认可[5][7]。
1978年实行改革开放，在“四个现代化”的引导下，各种形式的国家结构调整和体制重建的引进以及新自由主义的城市化制度在这个阶段进行，可以说市场力量在这个阶段成为主导。新自由主义的城市发展模式快速在中央的高度监督下展开，而最先在东部沿海城市展开，其理念是刺激国有企业之间的竞争，并希望促进创新和发展。市场价格机制被引入，但比这更重要的是中央财政和事权被迅速下放到各个区域和地方，即一个根本的趋势是：中央与地方的关系正由传统的中央集权、垂直管理向中央—地方分权方向转变。地方政府获得了更多的行政和财政自主性，表现出对地方经济和投资的喜好。在新自由主义的影响下，城市更具有创新性，政府由原有管制模式逐渐转变为企业模式。哈维(David Harvey)认为由于来源于管理主义向企业型城市的发展，他们更加关注于资源的分配，即在城市发展中鼓励使用私人资本来发展城市[8]。而商品化和私有化为这种发展模式创造了可能，特别是在市场经济转型的过程中，国家推出的一系列有利于新自由主义的改革，其中土地和住房制度改革在中国的新自由主义城市化中扮演一个重要的角色[7](图1)。
图1 城市开发的新自由主义转变
资料来源：笔者自绘。
首先，计划模式下，受制于原有土地制度，城市空间没有体现级差地租发展模式，城市保留了统一和低分隔的社会空间形态。而1980年代末的土地制度改革，最大限度地释放了作为承担空间作用的土地资源，为城市空间扩张提供了必要的前提。地方政府联合房地产和土地投资为城市的再开发提供了资本的积累，原有城市空间结构在这一次大开发中发生了新的变化，原有居住、商业、工业被重新安排在城市内，城市土地利用结构逐渐向优化和高效益利用方向转化。其次，住房制度改革是另一个重要的新自由主义转变，引入住房商品化和私有化的发展模式。随着1998年住房改革制度推出，住房货币化取代了原有的福利分房制度，通过一种市场的方式重新打破城市在计划时期所禁锢的城市居住空间(单位大院)。与此同时，住房私有的开启，进一步释放了固化于城市内部的资本积累，改革前一直被压制的剩余资本快速获得释放，依附于房地产业进行增值。换言之，城市新自由主义追逐私人投资和价值抽取，并且这种偏好旨在追求来自于地产投资的短期回报[7]。住房制度改革已成功地增加住房的私有化，同时，它增加住房的不平等和城市贫困问题，强化了社会两极分化[9]。多个新自由主义转变的结果是资本积累的制度已经在经济和城市发展中形成：从低效率、低工资、高福利、高公共支出的社会平等主义向高效率、高工资、低社会福利和低公共支出的市场主义社会转向。
2 新自由主义模式下的城市郊区化演进机制
2.1 开发——资本积累的场所
新自由主义理论认为政府有必要为高盈利资本积累创造种种条件，新自由主义影响下的企业政府极大地促进了以凯恩斯的国家福利主义为支撑的、在地域上相当严格的福特式生产体系，向地理上更加开放、市场更具有弹性的积累过渡[8]。计划经济时期，国家通过中央集权按照计划来指导地方的发展，地方仅仅是中央行政干预的一种附和。而市场经济的转变，使得地方政府具有更多自我的行政自主性，尤其是20世纪90年代初期一揽子改革政策的制定，国家政府对社会资源控制逐渐放松，政策主导型经济开始向市场经济渐进过渡，地方政府在寻求自身的财政扩张中，加速了地方政府企业化管理的进程，推进了城市企业化，使中国城市转型具有一定的新自由主义特征。正是这项伟大的改革，使地方政府成为真正意义上独立的财政实体，各地的积极性得到了极大的发挥③。转型期中国地方政府发展经济的能动性和积极性达到了历史的最高峰。“为有利可图创造先决条件以刺激或吸引私营企业”成为政府在新自由主义模式下的主要目的。因此地方政府通过诸种手段如设立开发区、改造旧城、建设“大学城”、CBD等来积极推进城市空间的演化，吸引私营企业的发展。而在改善城市空间发展质量、拓展城市发展空间的同时，也极大地推动了城市郊区化的进程。1990年代中后期大城市为适应外商直接投资(FDI)而在郊区(甚至远郊区)兴建各类经济技术开发区、高新技术开发区、软件园、会展中心、保税区等。例如，近年来直辖后的重庆郊区为迎合经济全球化进程，跳出重庆两山(中梁山、铜锣山)的限制，吸引惠普(Hewlett Packard)、富士康(Foxconn)、巴斯夫(BASF)公司、长安汽车四个“龙头企业”公司，在西永组团和西彭组团兴建高技术产业园、微电园、信息产业园等，成为城市政府推动郊区战略的重要举措，全面将重庆带入了“二环时代④”。
2.2 竞争——全球资本的获得
新自由主义理论看来，竞争——个体间的竞争、公司间的竞争、地区实体间的竞争(城市、区域、民族、地区集团)——被看作是首要美德[5]。由此可见，在这种背景下，地方政府在向“企业型”政府转型中，竞争则成为地方政府之间获取资源和资本投资最主要的手段。由于空间障碍在这一轮竞争中变得越来越小，市场和原材料距离的远近已经成为弱化因素，因此资本作为稀缺资源则表现出越来越主导的作用，资本比地点具有更大的选择权。政府往往依附于资本，为资本提供服务，将空间作为其逐利的一种方式。城市向外扩张获取地产价值的补贴，用于改善城市基础设施，在城市中心创造标志性地景和奇观，从而在全球资本的竞争中获胜。正如弗里德曼(Friedmann)所说：“许多外国观察家被上海闪烁的办公高楼和奢华旅馆的图片所征服，想象着另一个全球化都市的产生[11]”。也正是因为地方政府之间不断的竞争，使“成功者”不敢利用垄断地位，降低产品质量和服务水平[10]。因此，创造了可以与中等发达国家相媲美的公共设施水平，保持我国强劲城市化与经济水平的扩张，以及全球产业竞争的动力。
从另一个层面来考虑，创造城市奇观的竞争成本则需要通过地方政府以地产为主导的发展方式来实现。分税模式下的地方政府为了获取城市间、区域间、甚至全球竞争中的胜利，推动地方土地的全面出让和开发成为这场激烈竞争中最切实际的方案。由于在获取基础税种中处于弱势地位⑤，地方政府试图通过扩张城市范围，全面推动郊区化的模式来获取土地收益，以此补足建设城市奇观、基础设施，以及创造吸引外来资本投入的最佳投资环境。如在一些地方，土地相关的收入占到了地方财政总收入的60%[12]。赵燕菁认为专注于盈利的政府，往往要比专注于选票的政府，更能推动地区经济的成长[10]。此外，竞争模式引导下，面对城市间的竞争和对城市地位构成的威胁，受制于法定性规划对于城市建设规模的限制⑥，地方政府试图通过战略规划(strategic plans)来实现城市发展方向和扩张的依据，以满足地方政府对城市扩张和郊区化的合理的解释[13]。因此，近年来在中国各地开展的城市空间发展战略规划，就反映了地方政府期望通过空间的战略布局与调整达到增强城市竞争力的意图。
2.3 商品化和再分配
新自由主义思潮下的政府不再关注于社会空间的均衡(social and spatial equity)、充分就业和社会福利，而是旨在提高企业的灵活性和私人部门的经济竞争力[14]。而原来本该交给政府管制和治理社会公共产品的生产，在新自由主义思潮下，逐渐被政府所抛弃，新自由主义对于城市的策略则是创造一个“良好商业氛围”，这意味着利用公共资源建立起适合商业的种种基础设施。商品化和私有化成为这个阶段的另一种重要的特点，因此，各种形式的公共设施、社会福利供给在某种程度都已经在资本主义世界中和之外被私有化了[5]。新自由主义政府更强调“个人在市场中的竞争力”。随着公共住宅私有化，住房供应从政府的“多为穷人造房”以体现公平，变成市场的“多为富人造房”[15]。新的城市发展模式逐渐将社会各个阶层划分出来，正如许多学者提到的，富裕阶层通过市场经济将自己固定在社会阶层的顶端。环境、交通、空气等公共资源的商品化为他们能够占用这些最好的资源提供了服务，另一方面他们处于对周围环境恐惧和希望更好地控制周围的环境、设施为自己所用，通过郊区化的形式，居住于城市郊区的封闭住区中。这种郊区化的模式更加推进了郊区大型高档住区的建设，但是主要表现出一种主动转移的过程。
国家一旦新自由主义化，就成为再分配政策的首要行动者，尤其是将财富和力量都集中在“上层富裕队伍手里”，表现为资金从下层阶级流向上层阶级的过程——这一过程与计划经济时期所强调的平均主义(资源从上层阶级流向下层阶级)具有明显的区别。住房制度改革使得中国城市发展了遵循市场原则来安排土地利用和调节相应的功能结构。房地产导向的城市发展主要强调追求土地利用效率，在寻求土地价值最大化的过程中，通过置换土地功能，以此达到城市空间的再分配成为这个背景下最直接的方式之一。因此，“绅士化”(如上海的“新天地”)所带来的溢出效应在市场经济条件下的今天表现得尤其突出。通过中心区的更新和改造，最终诱使或强迫低收入人口迁到城市的郊区地带。原有房产所有人离开他们居住的优质住宅，以便腾出土地给上层收入者和商业开发(图2)。如重庆市提出了对主城区的危旧房进行改造的目标，将在三年内完成786万m[2]的危旧房拆迁规模，其中危房面积355万m[2]，旧房面积431万m[2]。据统计，在未来3～5年，重庆市主城区共计拆迁房屋1100多万m[2]。而这种空间的再分配带有一种对低收入人群被动郊区化的过程。
图2 城市空间再分配模式示意
资料来源：笔者自绘。
3 新自由主义城市郊区化发展特征
3.1 城市蔓延趋势加速
奉行“新自由主义”发展策略，计划性控制减弱，片面追求经济总量增长成为城市扩展的绝对主导力量，城市为了扩展而四面出击，任由市场调节，城市发展失去必要的控制，没有明确的空间政策指引。而获取资本积累、强化地方竞争实力的行为，都无不刺激了城市对土地的需要。城市蔓延导致了被圈的土地，动辄几十、几百平方公里，有的竟达上千平方公里。21世纪以来的“新区热”，加速了城市扩张。据不完全统计，27省市区目前规划建设新区748个，规划总面积2701km[2](而2008年全国城镇建成区面积才36295.3km[2])[16]。正如上文所述，面对城市扩张最直接的表现即是郊区扩张模式，而往往通过大学城、郊区居住板块或者各种形式的产业园区、高新区的形式来实现。由此可见，郊区化仅仅是城市蔓延的一种外在表现，其内在更体现了新自由主义思潮对私有和竞争的诠释。
3.2 双城式发展
不同于西方城市郊区化的进程，伴随着郊区的快速发展，城市就业和第三产业在郊区集中，出于种族等原因，内城逐渐出现空心化问题，成为日渐衰败的区域。而我国大城市郊区化模式在人口、经济、社会空间方面的演变并没有出现中心区衰败的现象，郊区仅仅成为了城市人口疏散和产业布局的新经济与社会要素集聚场所。换一句话说，郊区的发展模式对城市中心的作用表现为——支撑，以城市副中心、居住板块、产业板块的发展形式出现；明显不同于西方国家——取代的作用。如华南板块大型住区，随着番禺“撤市设区”、华南快速干线的建设和通车、广州的“南拓”思路，致使这片介于广州和原番禺市北部之间的未开发区域，迅速为市场所瓜分。1997-2001年几个最有名的地产品牌，如碧桂园、奥林匹克花园、锦绣香江、星河湾等成为广州郊区人口疏散的主力，连片居住楼盘规划面积达18 km[2]，居住人口达30万人[15]。郊区发展可以认为是中心城区将一些社会经济问题的转嫁，又可以看作是“以乡促城”的另外一种变相形式[17]。
3.3 城市郊区空间两极化破碎
市场转型期之后，城市原来那种统一(单位制和人民公社)社会，转变为更多带有局部性、碎片化特征的社会。房地产的发展使居民拥有更多的住房选择，收入成为居住选择的首要条件和约束条件。房价扮演着城市社会空间“过滤器”的作用，在短时间解体了社会空间形式，也重构了社会空间，其中表现最明显的是居住空间的分化和重构。在受到市场和政府双重推力的作用下，郊区空间具有更为明显的两极分化和并置。城市郊区以门禁社区(封闭住区)为表现形式——富人高档别墅区和安居工程、保障房、近郊工业区工薪阶层居住区经常在地理上相邻，形成多种社会阶层共处于相似区位，却相互表现为不同的居住空间形式。正如上文所提到，上层人群对城市的逃离以及“绅士化”对空间的再分配，将城市郊区社会空间和居住空间创造了明显区别于西方郊区化的情况，不同阶层的社会群体和特定居住空间在城市郊区相互并置和分离——多样和破碎的郊区化景象。
3.4 被动式扩张
从城市开发角度来看，城市土地开发主要包括新区开发和旧城改造，土地有偿使用制度以及住房私有制的建立，导致土地利用和居住空间出现了“选择性”重构。新自由主义的“企业化”政府遵循市场和竞争模式的原则，通过市场和行政推力对城市蔓延(郊区化)与旧城“绅士化”进行双向构建，城市发展主要表现在以追求土地利用效率为主的旧城再开发和城市新区建设。在这样的背景下，城市居住空间结构发生了巨大的变化，呈现出一些新的现象：中低收入者被动郊区化开始以前所未有的规模和速度推进[18]。例如城市土地功能置换带来大规模拆迁，其中最主要表现在中心城区旧城改造方面。对于城市的低收入阶层和贫困人群而言，由于受到自身社会经济条件的限制，不能行使所谓的自主择居的权利，只能通过被动选择郊区化的保障房，或者安居工程，呈现出一种向郊区的强制、半强制的搬迁，这和西方主动郊区化具有最根本上的不同。
4 结语
出现于1960年代的新自由主义旨在解决“二战”后西方国家经济危机，通过释放私有制形式，以减少政府对市场的管制，以此促进经济的快速发展。同一时期的改革开放，在受到全球化竞争和国内市场转型的双重背景下，政府采用了一系列带有强烈的新自由主义色彩的改革制度。土地资源出让制度、住房私有化模式，以及分税制度的确定都为政府由计划时期的治理型政府向新自由主义模式下的企业政府过渡提供了制度支撑，以此最大限度的释放地方政府发展的活力。新自由主义核心概念——为高盈利资本积累创造种种条件；政府需要通过竞争来获取流动的资本以此在区域和全球竞争中获胜；社会公共产品生产的私有化和商品化，将资源从公有和大众领域向社会上层转移；以及政府主导下的空间资源再分配模式，通过剥夺下层，重构社会上层，所有这些新自由主义的核心观点都伴生了我国当前城市郊区化的产生，这也是市场转型期间企业化政府所带来的必然产物。虽然新自由主义模式给我国城市带来了种种奇观和惊叹：诸如一次次成功的盛会的举办，一栋栋带上“最”字的建筑，让城市拥有很好的基础设施等等，都为城市高效率组织运作和快速城市化提供了新的发展环境。但是我们也不得不面对新经济模式下所带来的政府偏好的转变——旨在追求来自于地产投资的短期回报，或者短期契约下城市社会阶层失衡和空间重构下的社会公平情况。因此，政府需要重新审视这种郊区化发展模式的代价。
①郊区化并不表现出城市化水平的下降，它可以看成是更大范围的城市化过程，即一种泛城市化。
②市场进程和企业活动处于社会与政治约束的网络之中，处于监管的环境之中——这种网络和环境限制了、但更多情况下引导了经济和产业策略。参见参考文献[5]：P11。
③赵燕菁对地方财政的情况做出了一定解释，他认为地方政府“通过土地批租/出让，获得基础设施所需的一次性资本，将其中一部分土地，以低成本的竞争价格，转让给能够产生长期税收并且税基大的企业(通常是工业)，而工业化产生商业房地产需求，成为土地出让金的市场源。反过来，工业的大规模聚集，又为一级土地市场带来更多的需求，进一步抬升地价，为地方政府反哺工业创造机会。参见参考文献[10]：P4-11。
④二环时代主要指重庆城市空间结构发展已经从内环高速扩展到外环高速之外，城市用地整体扩张。
⑤“分税制”将中央和地方的财政收入划归为：同经济发展直接相关的主体税种如增值税、企业所得税、个人所得税划为中央和地方共享税，其中的中央获取税收的大头(增值税75%，所得税60%)；地方政府税收主要与土地资源相关，如资源税、房产税，并且将土地批租和出让界定为地方政府的预算外收入。