宪政体制论析，本文主要内容关键词为：宪政论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 宪政体制是以宪法体系为政府权力运行机制的核心的政治体制。本文从非价值判断的角度，剖析了资本主义世界各类宪政体制。本文指出，常规性（多元）宪政体制与非常规性（一元）宪政体制至少都承认权力的合法性来自于法定程序；都不承认天然血缘关系是权力合法性的基础；都把政党作为一种统治工具，而在宪法的最高权威性上、在权力的制约性上、在政党制度、文官制度以及在是否承认少数反对派的合法地位方面，二者有根本区别。
一
所谓宪政体制，就是以宪法体系为政府权力运行机制的核心的政治体制。这个定义过于简单，不能令人满意。为了完整地表达宪政体制所包含的内容，尚要作以下说明。
首先，以宪法体系为核心，是就政府权力的合法性基础而言的。马克斯·韦伯曾把权力合法性的基础分为三类：传统型的、个人魅力型的和法理型的。“传统型的统治建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性的要求之上。这是一种由族长、部落首领之流来行使权力的统治类型。个人魅力型的统治建立在某个英雄人物、某位具有神授天赋的人物的个人魅力之上。先知、圣徒和革命领袖便是标准的范例。法理型的统治则建立在对于正式制订规则和法令的正当行为的要求之上。这样，韦伯的三种统治类型是三种不同的基础，在那上面建立起对服从的要求。”（〔英〕弗·帕金著，刘东等人译：《马克斯·韦伯》，第111-112页）显然，在宪政体制下，政府权力的合法性基础应该属于第三类。但是，生活之树常青，理论却是灰色的。在现实生活中，很难找到一种权力，它的合法性只是单纯地属于上述三种中的某一类，往往都是混合的，只是在主次轻重上有所区别罢了。一般地说，正常状态的宪政体制，政府权力产生于法定程序比较严格，但传统和超凡魅力并不是不起作用；而非常状态的宪政体制，传统和超凡魅力的作用往往超过了法定程序，甚至淹没了法定程序，使其成为一纸空文。通常这被人们称作“专制”、独裁”、“寡头”等等。然而，只要政府权力的合法性最初来自于法定程序，而这种程序也是始终保留着的，即使只是形式上的保留，我们也没有理由将其排除在宪政体制之外。科学研究应该有意识地剔除感情上的好恶。当然，正常状态和非正常状态是不同的两种类型，各有其鲜明的特点。下文还将对此详加探讨，这里就不赘述了。
第二，宪法有成文和不成文之别。但是深究起来，这二者的界限并不是很清晰。而且宪法无论是成文的，还是不成文的，都不是单一的，而是一个体系，既包括书面的文件，又包括一些具有宪法性意义的习俗和惯例。有时候，习俗和惯例的意义甚至超过纸面上的明文规定。我们在研究宪法时，不仅要注意书面文件规定，还要注意这些习俗和惯例在权力的实际运行中的作用。因此，我们在定义中使用了“宪法体系”一词，试图把这些内容都囊括其中。
第三，定义中的“政府”是广义的，而不是那种仅指行政机构的狭义上的政府。同时，定义中使用了“政府权力”的概念而没有使用“国家权力”，是因为国家含有民族主权独立的意义，而政府却没有，政府指的是统治和管理的机构。也就是说，本文研究的是政体，而不是国体。不过，这里的政府既包括中央政府，也包括地方政府。例如美国实行联邦制，每个州都有自己的宪法。因此，美国的每个州都有自己的宪政体制。事实上美国各州的情况也确实不一样，有的差别还相当大。例如，“美国一些农业地区的新英格兰镇现在仍然实行直接民主制。以马萨诸塞州西部地区为例，我们可以看到，一些不到一千人口的镇仍然每年召开全镇大会，处理当地的各种事宜，如确定税率，通过下一年度预算，选举镇的官员、管理委员会成员、警察、消防队等等”（维尔：《美国政治》，第54页）。这并不意味着美国的各个州都构成一个独立的国家。这种情况世界上也并非美国一家。所以，并不是中央政府才有自己的宪政体制，地方政府也可以有自己的宪政体制。台湾是中国的一个省，但却是一个情况十分特殊的省。台湾的宪政体制是历史遗留的产物，有其自身特殊的演变历史和运行机制，与大陆的社会主义体制具有根本不同的性质。这里需要再次强调指出，台湾属于资本主义世界，本文所论述的一切都在这个范围内，与社会主义政治体制无关，关于社会主义的政治体制需要另文专门研究，本文暂不涉及。
第四，定义中“机制”的内涵是什么？“机制”一词原是机械学中的术语，后被医学和生物学借用。由于系统分析方法的广泛传播和在社会科学中的普遍采用，“机制”一词在经济学、社会学、哲学，以致政治学中屡屡见到，它的内涵大致包括三个方面：结构、功能和原理。本文所说的“政府权力运行机制”包括政治管理方式、原则和功能、决策程序和立法程序、政治信息的传递和沟通方式等方面，主要体现在一些诸如宪法之类的规范性文件中，以及一些不见诸文字的习俗、惯例中。
二
在古代和中世纪，公开地进行政治活动的政党是没有的。政党是现代政治生活中特有的现象。世界上最早出现的政党是17世纪中叶英国的辉格党和托利党。但辉格党和托利党的成员和活动只局限于议会内部，也没有严格的组织、纪律和行动纲领。19世纪30年代后，英国通过了选举法，这两党才从议会里走出来向社会开放，并演变为今天的自由党和保守党。与自由党和保守党相比，英国的辉格党和托利党只能看作现代政党的雏形。所以，“大多数历史学家都认为，美国是首先形成固定的政党制度的国家”（罗杰·希尔斯曼：《美国是如何治理的》，第327页）。美国政党出现于18世纪末，几乎与美国建国同时，尽管华盛顿很讨厌党派之争，但具有讽刺意味的是，最初的政党，恰恰就诞生在他的任期内。“当时汉密尔顿和亚当斯为一方，杰斐逊和麦迪逊为另一方发生分歧。反对汉密尔顿及其政策的议员，开始举行定期的秘密会议或称之为‘核心干部会议’，汉密尔顿派或称为‘联邦党人’也召开秘密会议与其分庭抗礼”（罗杰·希尔斯曼：《美国是如何治理的》，第328页）。1880年是美国的大选年。杰斐逊筹组了第一个全国性政党——共和党（后改称为民主共和党），在大选中大获全胜，不仅夺得了总统职位，而且在州和地方选举中连奏凯歌。杰斐逊的党是今天美国的共和党和民主党的共同祖先。
今天，政党已遍布全世界。但是追根溯源可以知道，政党制度几乎和现代宪政制度一样老。这难道是偶然的吗？
与古代和中世纪不同的是，现代政治生活的一个重要原则，是统治者的统治必须获得被统治者的认可。没有天然的统治者。任何神圣的或血统的优势都不足以构成权力合法性的源泉，尽管这些仍可以对权力的合法性起一种强化作用。这个原则也是现代宪政体制的基石。但问题在于，被统治者如何表达自己的认可呢？直接民主只能在狭小的范围内实行。一种可行的办法就是代议制，被统治者的认可通常都是由其代表来表达的。政党也就扮演了这种代表的角色。这就是政党与宪政体制如影随形的秘密所在。政党是被统治者与其政治统治形式——宪政体制之间必不可少的中间环节。
美国“政治学协会”政党委员会在一份报告中指出：“政党是治理国家必不可少的工具”（罗杰·希尔斯曼：《美国是如何治理的》，第327页）。尽管对这个观点有争议，但是不争的事实是：在美国，“两个知名程度旗鼓相当的候选人争夺一个空缺的席位，一般来说，不管是参议院还是众议院，对于人们影响最大的是看这两个候选人属于哪个政党”（罗杰·希尔斯曼：《美国是如何治理的》，第121页）。
美国总统的权势与政党的关系比较复杂，但绝不是没有关联。维尔指出：“总统可以利用的宪法以外的权力有两个来源：一个是他本党的支持者在国会乃至全国对他的忠诚，另一个是‘舆论’”（维尔：《美国政治》，第169页）。他还说：“当总统的政策在全国和本党内部都遇到强烈反对时，他的权力达到最低潮。但是同样地，当总统受到人民广泛支持，并受到一个比较团结的党的支持时，他的权力确实是很显赫的”（维尔：《美国政治》，第169-170页）。
英国的内阁，一般都是由议会中的多数党领袖组阁。“诚然，曾经有过少数党组织政府的许多先例。但是，这种政府除非从别的政党得到坚决的支持，这种支持和本党的拥护者加在一起，使政府在事实上成为多数，否则他们只能存在一个极短的时间。一旦少数党所组织的政府被拒绝给予统治的机会时，它除辞职以外，别无他法”（詹宁斯：《英国议会》，第77页）。
至于日本，美国的日本研究专家理查德·海伦一针见血地指出：“日本的内阁，是执政党派阀之间联合体的执行委员会”（理查德·海伦：《想象与现实》，转引自《新闻天地1991年第43期第16页）。
在像法国、冰岛、芬兰、葡萄牙等一些既不是总统制、又不是内阁制的国家，尽管宪法赋予这些国家总统的职权差别不大，但是在政府权力的实际运行中，这些国家总统的作用却大相径庭。有的权力极大，超过宪法对其所授与的权力，如法国；有的只是虚位元首，如冰岛；还有的大体上与宪法规定相符，如葡萄牙。研究表明，造成这种状况的原因在于政党。“在法国，一位享有广泛权力的总统扮演着比宪法明文规定还要更重要的角色。在奥地利、爱尔兰和冰岛，有名无实的总统扮演的角色较宪法权力规定的为小。这些不同是依据国家元首和议会多数之关联地位而定。如果他是多数党派的领袖，他就有广泛的权势——如法国总统般。如果他是多数党派成员之一，且不是领袖，则他就是有名无实的总统——就像今日奥地利总统或像多数的爱尔兰总统般。假如他并非多数党派成员之一，无论是居于反对者或是中立者，他就居于规制性地位，他的实际权力就和宪法规定的大致相符”（摩瑞斯·杜沃格尔：“一个新的政治系统模型：半总统制政府”，《宪政时代》，1991年第17卷，第二期，第78页）。
政党确实是宪政体制运转的关键。如果再剖析一下希特勒是如何利用合法手段建立起法西斯政权的，我们对此的认识会更深刻更全面。
在第一次世界大战中战败后，原有的统治结构——君主政体垮台，德国处于混乱和动荡之中。1919年8月11日，魏玛宪法在国民议会中获得通过。卡尔·埃尔德曼说：“宪法是审慎的态度和崩溃的紊乱中能坚持下来的冷静的国家理智的证明”（卡尔·埃尔德曼：《德意志史》第四卷，上册，第229页）。但是，魏玛体制脆弱的民主却对付不了当时的混乱和动荡，无法完成它所担当的历史职责。“它的历届政府都是短命的。政府危机接连不断发生，内阁犹如飞速旋转的木马游戏在频频更迭。从1919年到1928年的9年里，共经历了15届政府，平均每届政府执政时间不到7个月。历届政府都无力解决当时德国面临的迫切问题，只有靠政府走马灯式的更迭才得以暂时缓解一些矛盾”（朱庭光主编：《法西斯新论》，第200页）。此后，魏玛体制又经过了三年的挣扎后，被迫在1933年1月底授权希特勒出面组阁。希特勒上台后，第一个大的动作就是利用国会纵火案迫害德国共产党，制造恐怖气氛，并耍用各种手段，以三分之二多数在国会强行通过“消除人民与国家痛苦法”，也即授权法，将立法权和行政权合二为一。然后，又利用授权法颁布了一系列的法令，取缔了除法西斯党以外的其他所有政党，组成了清一色的法西斯党的新国会，也取消了司法部门的独立地位。1934年8月，根据兴登堡去世后第二天公布的“国家元首法”，希特勒身兼国家元首和内阁总理，集党政军大权于一身，并取消了联邦制，最终实现了法西斯主义的一体化。
在此之前，墨索里尼在意大利也大同小异地经历了这么一个过程。值得注意的是，无论是希特勒，还是墨索里尼，都主要是利用合法途径建立起自己的绝对统治的。法西斯党则是他们达到目的的最主要的武器。西班牙的佛朗哥和葡萄牙的萨拉查，虽然夺取权力的方式和政权形式的某些细节与墨索里尼和希特勒有所不同，但在取缔其他一切政党实行独裁上确是毫无二致。独裁专制，确实是法西斯政权的共同特征，尽管不能在这二者之间简单地划上等号。
综上所述，我们有充分理由根据政党制度的不同将宪政体制划分为两大类。一类是正常状态的宪政体制，可称之为常规性宪政体制，或叫多元宪政体制，如英、美、法等国。之所以这样称呼，不仅是因为这些宪政体制产生的历史早，更重要的是因为它们持续的历史一般都比较长。另一类是非常状态的宪政体制，可称之为非常规性宪政体制，或叫一元宪政体制。法西斯政权是这一类的典型。两类不同的宪政体制各有其鲜明的特点。以下我们分别来谈谈这两类宪政体制。
三
凡是存在着两个以上，以非暴力手段进行平等竞争的政党的宪政体制，或者形式上只有一个政党，但在这个政党内部却存在着两个以上可以进行公开的平等竞争的派别的宪政体制，都是常规性的宪政体制，也可称为多元宪政体制。
多元宪政体制的主要特点如下：
第一，宪法具有最高权威性。这表现在三个方面：1.从宪法的制定过程来看，宪法通常都是由最高权力机关或专门成立的制定机关以全体成员的特别多数通过的；有的甚至在宪法通过之前还将宪法草案交付全民讨论，或在宪法公布实施之前交付全民复决。可见，宪法必须建立在全体公民的大多数成员的共识基础上，它代表了多数成员的意志。这是宪法最高权威性的来源。2.不论宪法是否成文，是否一次通过，是否载在一个文件内，从内容上看，宪法主要是关于重要政治机关的组织及其相互关系，以及政府与人民间相互的权力和义务的原则规定。因此，政府权力机关的设置，其成员的选择及其运转都必须以宪法为根据。换句话说，任何权力机关、政治团体和法人都必须在宪法范围内活动，宪法是一切合法性的源泉和最高准则。3.从宪法与普通法律的关系方面来看，宪法在整个法律体系中实际地位最高，其他法律，如刑法、民法、商法、组织法等等，都是根据宪法制定的。尽管在某些国家，例如英国，宪法并不成文，因而没有这种最高地位的明文规定，但是在现实生活中，宪法明显地高于其他法律。英国没有一部完整的宪法，却有一系列具有宪法性意义的法律文件。从表面上看，这些文件的制定和修改程序与普通法差别不大，但在实际贯彻中，其他法律均不得与这些文件相悖。因此，就广义而言，任何违宪的法律均不能生效。
第二，政府权力的制约性。这种制约表现在两个方面。一是外部的制约，这就是宪法和有关法律的制约，人民授权的制约，舆论的制约，等等。例如美国总统，他们在制定和执行政策时，除了受宪法和有关法规的限制外，还不得不考虑选民的意向尤其是在总统选举年。二是政府权力体系内部的制约，这就是分权与制衡。在这方面，最典型的也是美国。美国的分权有纵和横的两个方面。从纵的方面说，联邦政府和州政府各自的职权范围在宪法上有明文规定，清清楚楚，尽管在实际操作过程中也常常互相侵犯和打官司。从横的方面说，联邦政府立法、司法、行政三权分立，各司其职，任何一个单位的机构都甭想独揽其中的两权，更别说集三权于一身了。但是为了限制任何一个机构滥用权力，美国的立国者们又以制衡原理去弥补分权的不足。所谓制衡，即在三权分立的基础上，授与其中任何两个机构均可大量参与或牵制另一机构的事务的权力，也即所谓以权力制约权力。例如，美国总统对一切高级官员的行政任命，必须经过参议院认可，而行政机构自总统以下之人员，国会均可以弹劾并解除其职务。反过来，国会通过立法议案，总统又对其有否决的权力。美国的总统、国会、最高法院，这三家相互之间类似的参与和牵制甚多，从而使美国的政府权力的实际操作呈现一副错综复杂的局面。
第三，在政党制度方面，存在两个以上可以平等竞争的政党，政党不直接干涉政府的行政工作，政党的组织结构是松散的，但松散的程度不完全相同。
美国一般被公认为两党制。但实际上，美国除民主党和共和党之外，还有其他一些小党，也有无党派人士参加总统竞选的。只是这些一般都不成气候，可以忽略。在美国的一些州里，有的只有一个政党。但在这种情况下，往往这个党中存在着多个可以公开竞争的派别。在英国，19世纪是保守党与自由党的竞争；20世纪以来是工党与保守党的抗衡，自由党只能在一旁敲边鼓。法国的政党是最不稳定的，是典型的多党体制。日本也有多个政党，但自民党却长期执政。自民党的特点就是党内存在着多个可以公开竞争的派别，它以党内的竞争取代了党外的竞争。其他如德、意、澳，以及北欧的一些国家，尽管政党制度在细节上各有特色，但都属于多党体制。
第四，实行文官制度。军队和文官都属于国家，效忠于宪法，而不从属于任何党派，在党派之争中严守中立。
第五，承认多数原则，但是保护少数。这就是说，议会里发生争执时求助于表决，少数服从多数。但是少数反对派的合法权力和地位是受到切实保护的。
根据行政机构的区别，我们可以将多元宪政体制分为四个类型。一是总统制，这以美国为典型。美国总统既是国家元首，又是行政首脑，由全民投票选举产生。美国总统掌握全部的行政权，统帅全国的武装力量，对外代表国家，并拥有一定的控制与影响立法和司法的权限，可谓权大任重。美国总统是美国政治生活的焦点，是各政党争夺的重点目标，兀其是在总统选举年。美国的总统大选不仅牵动着美国人民的神经，也为全世界所瞩目。世界上实行总统制的国家很多，拉丁美洲的很多国家都模仿美国，实行总统制。二是内阁制，以英国为代表。英国的行政权力属于内阁。内阁首相虽然表面上由英王任命，但这只是一种橡皮图章式的手续。因为内阁首相由议会中多数党的领袖担任，英王是无法否决的，尽管形式上英王有这样的权力。英国内阁的产生有一个长期的演变过程，因而首相的地位是按惯例产生的，却不见之于经文。首相最主要的职能是任免阁员，主持内阁及其委员会会议，是行政首脑。日本、德国以及澳大利亚等英联邦的国家多是内阁制。三是委员会制，为瑞士所奉行，别具一格。瑞士的行政机构是七人联邦委员，由联邦议会选出，与联邦议会的任期相同。瑞士的七人联邦委员会实际上是议会的行政执行机构，议行合一，各个委员不分党派，只代表个人，因而很少受政党政治的影响。瑞士的七人联邦委员会既能独立行事，但又必须接受联邦议会的监督而不能滥用行政权。世界上奉行这种委员会制的国家不多。四是混合制，即总统与内阁制的混合。戴高乐的行政改革后的法国就是这样。法国总统由多数两轮制的全民直接选举产生，既是国家元首，又执掌某些行政大权，如负责谋划大政方针和内阁的人事任免。这类似于美国的总统制。但法国又同时有一个对议会负责的内阁，是负责具体事务的执行机构。这在某种程度上类似于英国的内阁。因此，法国是半总统制半内阁制的混合制。
四
凡是由一个政党垄断一切，排斥其他任何政党存在的宪政体制，是非常规性宪政体制，也可叫一元宪政体制。
一元宪政体制与多元宪政体制截然不同，上文所说的五个方面的每一个两者都有根本区别。第一，在宪法的最高权威性上，非常规性宪政体制只是形式上的，而没有实质性意义，其主要原因就在于非常规宪政体制的立法、行政、司法是混合一体的，都在一个政党的控制之下。显然，第二，在权力的制约性上，这种体制是缺乏内在的制约机制的。第三，在政党制度方面，非常规性宪政体制是一个政党垄断一切，至少是有一个处于垄断地位的政党。因此，这个党的组织结构高度集中，并有严格的纪律。第四，军队和官员都是属于党的，他们效忠于党和党的领袖，而不是宪法和国家。第五，一元宪政体制都不承认少数反对派的合法地位，甚至是置其于死地而后快。因此，非常规性宪政体制对言论自由、新闻媒介的控制是全面而又绝对的。美国政治学家乔治·萨拜因说：“1933年，戈培尔管辖下的一个部成立了，它‘对所有影响国家精神生活的因素负责’。正如希特勒所说，‘任何有影响的渠道都不要忽视，从幼儿识字课本到微不足道的报纸，到每家剧院和每一家电影院’。对每个问题，包括科学上的问题的指示，都将成为‘增强民族自豪感的手段’。并且，在‘利用本能与理智把种族意识和民族情感铭刻于青年的心灵和大脑时’，必须达到‘尽善尽美的程度’。‘任何男孩和女孩在尚未最终认识到保持血统的必要性与性质之前，都不得离开学校’”（乔治·萨拜因：《政治学说史》，下册，第1014页）。
这两类宪政体制区别很大，以致人们都不愿正视这二者之间的共同之处。这些共同之处至少有以下三点：第一，都承认权力的合法性来自于法定程序，尽管对非常规性宪政体制来说，这只是一种形式上的。第二，都不承认天然血缘关系是权力合法性的基础。这就是说，政治权力和职位是不可世袭的。尽管法西斯主义神化领袖，鼓吹领袖崇拜，但都是世俗化的。法西斯主义还从来没有把希特勒与上帝或某种超自然的力量联系起来。希特勒还曾一度打算消灭宗教。希特勒的名著《我的奋斗》，强调的是自身的主观努力，而不是对某种超自然力量的依赖。在古代和中世纪，对某种超自然力量的依赖是最常见的政治现象之一。第三，都把政党作为一种统治工具。
以上三点是现代政治生活与古代和中世纪最主要的区别。
非常规性宪政体制还有一种情况，就是形式上是多党的，但其中一个党处于垄断地位，其他政党都从属于它。这种情况和法西斯政权是有区别的，我们称其为准一元宪政体制。较为典型的例子就是1949年—1986年民进党成立前的台湾。
上述分析可以简化如下表：
关于宪政体制的剖析也许到此可以告一段落。但是需要指出的是，上述剖析没有涉及到各类宪政体制的功能和价值判断。不能简单地认为某种宪政体制就一定具有绝对的优越性。当代许多第三世界国家简单地模仿西方国家多元宪政体制，带来的却是政局的动荡和经济、社会发展的停滞；而某些没有这么做的发展中国家和地区，例如目前人们津津乐道的亚洲“四小龙”，却在经济、社会的发展方面获得了成功。事实上，采用什么样的政治体制原因十分复杂，它是由文化传统、经济和社会的发展水平、国际环境等诸多因素所决定的。这是一种综合性的历史选择，人的主观意志能够发挥作用的空间很小，如果不是完全不能发挥作用的话。因此，政治体制的变化是一个长期的缓慢的过程，而且是一个十分复杂和曲折的过程，还有很多奥秘需要我们去探索和实践。笔者愿同广大学术界的同人们一道，在这方面做出更多的努力。
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