制约权力滥用是反腐败斗争的根本之举，本文主要内容关键词为：之举论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在新世纪新阶段，面对繁杂的腐败现象，如何审时度势，切中时弊，充分运用反腐利剑，遏制腐败蔓延势头，将其危害控制在最低程度，切实提高反腐败斗争的实效，是全党特别是纪检监察机关必须认真研究解决的一个重大课题。笔者认为，当前反腐败的实质应是反权力的滥用，反腐败的重点应放到制约权力的滥用上。
一、滥用权力是腐败的重要源头
“腐败”一词源于生物学概念，意指生物腐烂。后来，人们把“腐败”一词引入政治和思想道德领域，提出诸如政治腐败、官场腐败、行业腐败等一系列政治术语。理论界对腐败的认识和理解虽众说不一，但其核心内容是一致的，通常指的是国家公务人员滥用权力谋取私利，违反公认的道德、纪律、制度和法律规范并造成一定社会危害性的政治行为和政治现象。综观腐败现象，它既是一种历史现象，又是一种国际现象。在不同的社会形态下，不同的国家里，腐败产生的原因虽不尽一致，呈现出的特征也各不相同。然而，无论在何种社会形态下，无论在何种性质的国家里，腐败都有其共同之处，产生腐败的基本要素是一致的，即权力和私欲。历史和现实的事实告诉我们，所有的腐败现象都没有离开权力和私欲，所有的腐败分子无一不是以权谋私的，世上没有无权力的腐败和无私欲的腐败。权权交易、权钱交易、权色交易的实质是权与利的交易。因此，我们可以得出这样的结论，腐败是权力和私欲相结合的产物。当然，我们所指的权力是滥用权力，公正地使用权力不会导致腐败。我们所指的私欲是超出一般意义的私欲，即私欲膨胀，一定范围的私欲不至于形成腐败。权力滥用和私欲膨胀是产生各种腐败现象的温床，二者相互作用的结果必然产生腐败。用一个简单的公式来表示，即滥用权力＋私欲膨胀＝腐败。这个公式不仅揭示了各种腐败现象产生的一般规律，而且表明了滥用权力与私欲膨胀是形成腐败的重要因素和诱发腐败的重要源头。
滥用权力与私欲膨胀作为腐败的两大要素、两大源头，在腐败形成过程中其作用各不相同。私欲膨胀是腐败产生的内在因素。《康熙王朝》中康熙说过一句话：“一个人想腐败，天王老子也管不了他。”滥用权力则为腐败产生的外部条件。想搞腐败必须具备一定的权力，没有权力，私欲再盛也只能是空想。在现实生活中，这对矛盾显现出主次关系的转化，人们看待腐败，关键不在于看一个人想不想搞腐败，而在于他有没有条件腐败，腐败的焦点往往集中在有无权力和如何运用权力上。有权则有条件腐败，滥用权力则必然导致腐败。中外各种腐败案例也充分表明，滥用权力是产生腐败的主要“元凶”，遏制腐败必须下决心铲除腐败产生的土壤和条件，下功夫制约权力的滥用。
二、滥用权力的表现形式及主要原因
滥用权力是违背权力配置原则和权力运行规则的一种行为，与正确使用权力形成极大反差的权力运作，其表现形式呈多样性，其结果具有很大的危害性。
1.特权特用。权力配置的不均衡性客观上产生了一些特权部门、特殊岗位和拥有特种权力的人。有些人充分利用这种特权，“呼风唤雨”，尽情享受。有的可免费享用万元美餐，有的可超标准享用豪华轿车和豪华宾馆，有的说一句话可随意调拨资金几十万、几百万，甚至上千万，有的可给予亲朋好友“特殊关照”，有的讲一次情可捞得灰色收入几百万，有的……滥用特权的人在干部队伍中尽管是极少数，但影响力强，腐蚀性大，上行下效，后患无穷。
2.公权私用。社会上流传一种说法：“国家权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化。”这种提法虽然表述不够准确，但从一定程度上反映出现行公共权力演变的现象，揭示出权力异化的实质是公权私用。有些人向往权力、争取权力、讨好权力、利用权力的目的并不完全是为了事业，很大程度上是为了获取自身利益。利用权力，可以公款吃喝玩乐，可以公车私用，可以公事私办，等等。公权私用的基本特征是假公济私、徇私舞弊，个人得实惠、捞好处，正像人们所说的：“不给好处不办事，给了好处乱办事。”其结果是损人利己，损公肥私，既破坏了权力运行规则，搅乱了正常的工作秩序，又很容易产生出腐败分子，形成严重的不正之风。
3.小权大用。所谓“小权大用”，并不是就权力大小虚实而言，主要是指“神秘”使用权力和超越职责范围行使权力的行为。有些人自恃有权，故弄玄虚，把公共权力神秘化，“官”不大，架子不小，办事百般刁难对方，以“吃、拿、卡、要”为手段，通过玩弄权术来满足其虚荣心和某种欲望。另有一些人则胆大妄为，置党纪与政规于不顾，有的放弃组织原则擅自决策，有的违规审批项目，有的违反程序暗箱操作，有的则超越职责范围进行权力干扰，甚至以权代法，以言代法。小权大用的共同特点是越权违规办事，其直接危害是践踏公共权力，破坏党政条规，引诱送礼行贿，败坏党风、政风和社会风气。
4.集权专用。在权力运行过程中，由于受人为等因素的影响，权力会出现转移现象，不规则地转移会使权力高度集中，严重时会引起集权化，即把主要权力集中在少数人乃至一个人手上，比如经费开支一人审批，项目确定、干部任用一人说了算，等等。这种现象反映出权力运作的垄断性，暴露出权力制约的软弱性，凸现出对权力运行规则的破坏性和对领导干部的腐蚀性。某市一民政局长一年公款吃喝50万元踏进大牢的事实就是有力的佐证。
5.权权互用。权力可简单分为人权、财权和事权。这些权力在运行过程中一旦被私欲所侵蚀，权力运用必然走形变调，被亵渎的权力不仅会陷入“商品交换”的怪圈，而且会使权力之间相互交换、相互渗透、相互利用。有人事权和财物权的人好办事，能“办事”的人易于升官发财，似乎已经成为人们默认的一种定式。权权互用的结果是“投桃报李”，引发的是收取回扣、索取贿赂、请客送礼、跑官买官等腐败行为。
6.实权“虚”用。由于受权力干扰、人情因素的影响，有些掌管征费（税）权、处罚权、检查权、判决权的部门和人，对一些违法乱纪的行为不能秉公执法，不敢照章行事，宁可“不作为”，搞弄虚作假，把“大事化小、小事化了”或“一风吹”、“放一马”，也不愿得罪领导和熟人。这种现象主要反映在一些执纪执法部门，放任的是违法违纪行为，放弃的是原则和法纪，损害的是党和政府的形象，群众对此反映很大。
总之，滥用权力使原本有规则可循的权力特殊化、商品化、神秘化、集中化、亵渎化、虚拟化，使得这些权力为私所谋，为利所用，毁损干部，败坏风气，引发腐败。形成权力滥用的因素固然很多，有主观方面的，也有客观方面的，但我认为体制、机制、制度的不健全是造成权力滥用的主要原因。
一是权力运行规则不严密、不规范。比如权力配置使得一些部门和单位权力过大、过分集中，乃至形成权力垄断。又如权力主体明确，而责任主体并不明确，擅自决策、违规操作等滥用权力行为难以惩戒。再如权治高于法治，当权者很容易钻了政策和法律的空子。
二是滥用权力的风险小、成本低。为什么有人敢冒风险而进行权力干扰？为什么有人为通人情而敢践踏法律法规？为什么有人明知故犯敢违规操作？除能捞到好处、得到实惠之外，重要原因就是我们的法制不健全，现行法规对滥用权力缺乏完备而有力的惩治手段，惩处率太低，使得一些人胆子越来越大，滥用权力的现象也就难以从根本上得到遏制。
三是民主程度低，公开不到位。权力运用是否得当，与民主、公开的程度有关。一般意义上讲，民主程度高一些，民主范围大一些，集权、专权现象就少一些；公开内容多一些，公开面大一些，滥用权力的现象就少一些。问题的关键是我国现行公共权力运行过程中民主程度很低，公开事项有限，群众参与、“阳光作业”面较小，那么诸如少数人说了算、暗箱操作等滥用权力行为的存在也就不可避免了。
四是监督制约机制不科学、不健全。“我的权太大，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督机构对我形同虚设。”“官当到我这一级，就无人监督了。”“我是一把手，权力是至高无上的，我要定什么事，没有定不下来的。”这是出于3位腐败市委书记的不同表白，他们的说法说明了同一个问题：监督难，监督一把手更难。缘由有二：一是监督体系、监督氛围没有形成。党内监督、群众监督、舆论监督、法律监督等形不成合力，要么你监督我不监督，要么只是形式上的监督，监督显得苍白无力。二是监督机制不管大用。下级或同级纪检监察机构监督上级或同级党委（党组）及主要负责人，让自家人监督自家人，徒有虚名，即使上级对下级的监督有时也是睁一眼闭一眼，震慑作用不大。因此，不改革目前的监督体制和机制，不增强监督机构的权威性，不改变监督者权力小于被监督者权力的状况，监督制约难以收到满意的效果。
三、制约权力滥用的几点思考
制约权力滥用是一项非常复杂、难度很大的系统工程，必须多层次、全方位构建，立足于体制、机制、制度的改革和完善，致力于教育、监督、制约、惩诫为一体的建设，方能收到明显效果。
1.要强化领导干部权力观教育。各级党委（党组）在全面实施干部教育规划中，要充分利用任职谈话、干部培训、中心组学习、民主生活会等形式、对所辖干部重点进行权力观的教育，使广大干部真正理解立党为公、执政为民的深刻含义，真正从思想上解决好为谁掌权、怎样用权的问题，实现自我约束的目的。
2.着力调整权力配置，不断完善权力运行规则。第一，应针对权力腐败问题，不惜人力和财力进行权力配置专题研究，科学界定权力范围，法定权力运行规则，适时调整不合时宜的权力结构和运行模式。第二，要把握重点，对权力过分集中的权力部门进行科学合理的分权、放权和裁权，努力构建各负其责、相互制约的环节权力框架。第三，积极研究探索权力运行法制化、程序化的途径和办法，使权力运行有法可依、有章可循、有序可行。对不按规矩行使权力的行为要有强硬的制裁措施，有效解决权力运行中随意性的问题。
3.努力构建民主、公开的权力运行机制。民主与公开是滥用权力的杀手锏，是权力运作正常化的基本武器。建立权力民主机制，要着眼于健全党内民主和推动社会民主化进程，重点应放到民主议事和民主决策上。民主的范围应尽可能扩大，逐步提高公众参与度和集体议事决策度，以集体权力制约个人权力。民主的程序要科学、合理、严格、规范，谨防个人权力亵渎集体权力。要按照党政先行的原则，对人事安排、项目审批、资金使用等重大事项，认真贯彻执行民主集中制，进一步健全和完善部门联审、集体议决制，适当削减主管部门和行政首长的自主权。对于涉及民生民利的大事，可使权力社会化，广泛吸纳社会各界议决。建立权力公开机制旨在使权力透明，意在使权力在阳光下操作，实现权力运行的正常化。权力公开的范围除涉及安全保密事项外应全方位公开，有什么权力要公开，权力运行规则和程序要公开，权力运作的结果也要公开。要通过公示制、听证制、承诺制、质询制等形式，让尽可能多的人了解权力运作全过程，悉心打造阳光政府、阳光部门、阳光工程等，逐步实现党务、政务、企务、村务等公务活动的公开化。这样，公共权力才会在公正的轨道上运行，滥用权力行为才能得到有效的制约。
4.下决心改革现行的组织领导体制和权力监督制约机制。为改变目前权力监督弱于权力滥用的状况，认真解决上对下监督力度不够、同级监督形同虚设、下对上监督有名无实的问题，必须从体制和机制上进行改革。(1)要强化纪检监察机构工作的权威性。 在组织领导体制上可实行全系统条管，实施垂直领导和对下监督，撤销原派驻纪检组、监察室，按权力部门类型组织巡视组，派员进行监督检查。基层可聘请党风信息员，建立并实行有偿举报制度。(2)要建立权力监督联系机制。组织人事部门、财政审计等资金管理部门、纪检监察及司法部门应定期召开联席会议，适时分析研究权力运行中出现的一些新情况、新问题，针对性地提出解决权力腐败问题的对策。(3)在党委的统一领导下，将党委、政府、人大、政协及社会各界的监督纳入议程，有组织有计划地对各级领导班子及领导干部行使权力的情况进行实实在在的监督。
5.进一步建立健全有关权力监督的制度。制约权力滥用必须靠制度作保证，通过制度才能对权力运行的全过程实施有效的监督。监督的重点应放在对“一把手”的权力运作上，监督制度的建立和完善，也应围绕防止和制约“一把手”滥用权力而进行。首先，要建立权力责任制度，明确领导者的权力范围和其应承担的责任。比如提名推荐并提拔的干部有严重问题如何追究责任，决策失误造成重大损失如何区分责任，执行公务越权办事如何惩处等等，都要有非常具体的管制条规，使领导者对自己行使权力的行为和结果真正负起责来，达到权力与责任的有机统一，逐步扭转只行使权力不负连带责任的状况。其次，要建立权力报告制度，促使领导者主动接受上级组织的监督。报告的内容应作出统一要求，比如民主集中制执行情况、任用干部情况，重大事项决策及实施情况等，主要负责人要定期将权力运作情况向上级组织报告。涉及党风廉政建设方面的内容，领导者个人还应作出书面报告或进行述职述廉报告，并装入本人廉政档案。第三，要健全权力监管制度。一要完善组织巡视检查制度。通过明查暗访，掌握领导者权力运作情况。二要坚持组织对个人的谈话制度。通过任职谈话、廉政谈话，诫勉谈话等形式，教育干部正确使用手中权力，及时纠正滥用权力行为。三要健全民评考核制度。通过日常考察、民主评议、民主测评等形式，考核领导干部行使权力的民意情况，把权力运用导向为民负责而不是为某个领导负责上。四要严明奖惩制度。一方面树立先进典型，另一方面要严惩滥用权力行为，该诫勉的诫勉，该处分的处分，决不能手软。工作实践中，只要认真坚持和不断完善这些制度，滥用权力行为就会受到有效遏制，腐败现象就会逐步减少。