财政体制改革需要把握的几个关键问题，本文主要内容关键词为：几个论文,体制改革论文,财政论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制财政体制改革二十周年即将到来之际，新的财政体制改革又要起锚远航了。尽管这次改革不像二十年之前那样是对原有体制的革命性变革，而是对现有体制的进一步完善，但是其改革的意义同样重大，改革任务可能更为艰巨。因此，这次改革更应该积极总结分税制改革的经验和教训，并结合当前国际国内经济形势的深刻变化，大胆探索财政体制改革的规律，以使改革目标能够顺利实现。
一、改革的实质要把握
财政体制改革的实质是利益关系的调整。如果把财政体制改革仅仅看作资源配置问题，显然没有认识到财政的政治属性，只是看到了财政的经济属性，也就是只算经济账而忽视了政治账。政治的简洁定义就是“以公权力保障共同权利并实现共同利益”，政治学的核心问题就是共同利益的实现与保障。相应地，不妨给财政下一个简短的定义，即“通过利益关系的调整实现国家的政治控制力”。财政的这个定义是从其政治属性的本质进行界定的。因为无论是财政的收或支，都要触及相关利益关系：向谁收？收多少？支给谁？支多少？财政收支本身就是利益关系的调整，就是旧的利益格局的打破和新的利益格局的形成。事实上，财政体制改革都是通过利益关系的调整入手的，也是通过利益关系的调整实现的，改革的根本目的也是形成新的利益格局，并且，当新的利益格局不再适应形势的需要、越来越阻碍生产力发展的时候，又要通过调整利益关系而对财政体制进行改革。所以，如果把财政体制改革的主线和落脚点放在资源配置方面，至少是忽视了改革的实质，这就是只看到财政的“财”的一面，而丢掉了“政”的一面，这会造成对改革的困难程度估计不足，改革的着力点和攻坚方向就可能定位不准，从而使改革不能做到有的放矢。更为重要的是，有可能使财政体制改革不能得到最高层应该给予的强有力的支持。另外，还有一点必须澄清，财政的“政”的一面，并不是政治体制的“政”，并不是要你触动现有政治体制，也不是要你推动政治体制改革，如果那样认识财政的政治属性，则是大错特错了，其实，财政的“政”是为实现国家的政治控制力服务的，并通过利益关系的调整体现国家的政治控制力，也就是为保障国家的政治控制力提供财力支撑的，这就是“财政乃庶政之母”的原意。
近年来，财政体制改革年年提，社会各界都提，大小事都与财政体制改革挂钩，为什么进展甚微，或者说迟迟没有启动呢？根本原因还是对触动现有利益格局的信心不足，准备不够，把握不大。潜意识里还是利益关系的调整问题。所以，无论公开承认与否，财政体制改革的实质就是对现有利益关系的调整，就是要打破现有利益格局。这些利益关系涉及中央与地方的关系，国家和企业的关系，国家和个人的关系，其中主要的是中央和地方的关系。
二、改革的目标要明确
有的放矢是财政体制改革成功的基本前提。财政体制改革产生的影响是战略性、全局性的，涉及各方面利益关系，牵一发而动全身。经济社会中涌现出来的各种问题都可能要求改革财政体制，以求达到局部目标。然而财政体制又是相对稳定和规范的，财政体制一旦形成之后就不能因为局部或临时目标而经常发生变动，因此，财政体制改革的目标设定，要紧紧围绕那些能使财政体制改革服务于国家的战略目标的实现，或者对破解目前经济社会中的重大难题和障碍起到至关重要作用的领域。
目前财政体制改革的目标主要是两个：一是破解土地财政的难题；二是全面建成小康社会。前者是改革的短期目标和暂时目标，后者是改革的长期目标和根本目标。之所以把破解土地财政列为财政体制改革的目标，是因为目前房价的影响已经远远超出经济本身的范围，至少牵扯到地方债务、城镇公共产品供给的可持续性、实体经济的健康发展、经济结构的调整和升级等。可以说房价连民心，而民心系稳定。目前一线城市房价飙涨，交通拥堵，空气严重污染，而人口仍不断涌入，三、四线城市空城现象逐渐增多，甚至长沙等省会城市也加入到空城名单之中，这表明土地财政问题已经到了不解决不行的地步，所以财政体制改革无论如何不能回避土地财政问题，必然要把破解土地财政问题作为财政体制改革的目标。然而，从财政体制改革的长远目标和根本目标来看，土地财政的分量稍嫌不够，更应该把全面建成小康社会作为目前财政体制改革的根本目标。因为全面建成小康社会的目标涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明，体现了中国特色社会主义“五位一体”的总体布局，是全党和全国人民2020年之前的中心工作和核心任务。
财政体制改革的这两个目标之间并不存在冲突关系，反而是一种因果关系，破解土地财政难题能够有力推动全面建成小康社会这一根本目标的实现，甚至可以说前者是后者的必要条件。这是这次改革的有利条件，可以使我们集中全力先破解土地财政难题，必要时可以“集全党之智，举全国之力”，抱定必胜信念而予以彻底解决，这一难题破解了，必将为全面建成小康社会提供坚实的经济、社会和政治基础。
三、改革的国情要重视
人类文明发展到今天，足以为任何一国的改革提供可资借鉴的政治、经济或社会等制度范本。如果盲目排外而自我尝试，那么制度的试错成本太高，一定意义上是不可行的，因此大胆借鉴国际上的成功经验就成为财政体制改革的必要手段。
然而，借鉴人类文明的成果要兼顾中国国情，这既有成功的经验，也有高昂的代价甚至是血的教训。仅以分税制为例，尽管分税制改革取得了很大成功，但是由于分税制来自于西方，在西方发达国家的长期实践中，与其政治基础和社会环境之间经过长期相互磨合、相互适应、相互兼容，进而实现了相互促进乃至相互完善。由于政治制度、治理架构、问责机制、社会条件等方面与西方国家存在诸多差异，我国在引进分税制的同时无法引进与之兼容的运行环境，加之适合中国国情的配套机制又未建立，因此，导致分税制逐步层级化(各级财政顾各级，而不负全辖区责任)。这进一步表明，我们的各项改革在借鉴国外先进经验的过程中，要重视制度的原生运行环境和配套机制，要重视这些原生运行环境和配套条件与中国的现实差距，并重视构建中国的相应机制，即实现制度引进的中国化。
总体来看，针对财政体制改革而言，、我们需要重视的中国国情问题至少有以下三个方面：一是规模问题；二是政治制度问题；三是文化背景和社会基础问题。首先，从规模角度来看，我国的人口规模是最大的国情，我们有13.5亿人口，接近7亿城镇人口，劳动力数量比西方发达国家人口总和还要多，城镇人口比西方发达国家城镇人口的总和还要多。就是因为人口和任何一个西方国家的人口不在同一个数量级，西方国家可以实行三级政府，相应的分税制的主体税种在各级政府之间的搭配就容易，而我们国家因为随着人口规模存在数量级的差别而需要五级政府予以统辖，为此五级政府难以配置主体税种，这就是中国国情，面对这种情况要尊重中国国情而不是削足适履。其次，从政治制度角度来看，我国是共产党领导的多党合作制，实行中央集权，西方多数国家是三权分立的联邦制，二者存在明显差别，但二者之间不存在优劣之分，只存在适合国情与否的问题。历史雄辩地证明我们现有的政治制度就是适合中国国情的制度。以此为前提，西方国家根植于地方自治基础上的联邦制，及其与之适应的财政体制就不一定完全适合中国国情，目前我国出现的土地财政问题就与地方政府实质上具备的独立财权、举债权、产权等密切相关。西方联邦制国家地方政府因为自主权限极为有限，其独立的财权、举债权、产权与中国地方政府作为“辖区全权政府”所拥有的权力不可同日而语，又加上中国地方政府缺乏西方联邦制国家的政党之间的制约和公民的直接问责，在透明度远不及西方国家的情况下，土地财政问题的出现就不足为奇了。再次，从文化背景和社会基础角度来看，中国暂不具备西方国家的契约精神和法治传统，而仍有浓厚的人治色彩和人情文化根基。如果我们提高中央公务员的比重，那么司法系统、环保执法、食品安全、技术监督这些适合划归中央职能的部门上划后，可能出现中央公务员比重提高了，地方公务员的规模降不下来。或者在这些方面仍然听命于地方政府，就如今天强调的司法独立仍受制于地方政府一样。因为中国目前处于转型社会的矛盾多发期，地方政府为应对诸如拆迁、上访或群体事件时，基本上是四大班子率领各局委全体公务人员集体出动，有时还要武警配合行动，在这种背景下这些执法部门如果上划，离开了地方政府的强力支持与配合，则很可能连门都摸不着，人都见不到，更不要说履行公务了。离开良好的法治基础和必要的契约精神，西方行之有效的制度措施在中国必将水土不服。
四、改革的动力要激活
回顾中国三十多年的改革历程就会不难发现，凡是具有内在动力的改革，都是比较容易成功的，比如家庭联产承包责任制、城市各种生产责任制、乡镇企业、经济特区建设等等，这些改革都具有内在的动力机制，政府的作用就是解除束缚在市场主体身上的种种政策、制度、体制或机制，使其内在的动力自然迸发出来，进而持续发挥着推力作用。其实，改革的本来含义就是去除障碍和约束，进而焕发市场主体的活力。如果把改革理解为政府的推力，那么必然会遭到失败。
事实上，中国经济体制改革就是由财政作为突破口的。具体来看，通过财政的放权让利，充分调动了地方、企业和个人的积极性，进而激活了中国改革必不可少的内在动力，推动改革不断走向深入；从调动地方的积极性来看，通过各种财政包干制，激发了地方发展经济和组织财政收入的积极性，使财政收入伴随经济的快速发展而不断增长；从调动企业的积极性来看，通过两步利改税，规范了国家和企业之间的分配关系，提高了企业的留利水平，使企业的经营情况与其留利和职工个人收入挂钩；从调动个人的积极性来看，通过打破大锅饭机制，改革工资机制并引入奖金机制，极大地调动了职工的积极性。正是由于财政改革激活了地方、企业和个人的内在动力，使各方的积极性充分调动起来，有力地促进了我国经济的持续快速发展。至于1994年的分税制改革，更是激活地方、企业和个人发展经济的内在动力的经典之作。
因此，在出现“改革疲劳症”的今天，激活改革的内在动力尤为重要，一定意义而言，改革的内在动力是否具备以及能否有效激活，决定了财政体制改革的成败。
五、改革的路径要清晰
目前，我国很多领域的改革都存在一个共性问题，即对要不要进行改革的问题，持肯定态度的占绝大多数，然而至于如何改的问题，答案往往不同。这表明目前我国的社会存在相当程度的分化，不同利益集团或群体也已成型。在这种情况下，如何改？改谁不改谁？谁受益？谁承担改革成本？这些事关改革成败的关键问题已经没有统一答案，也即改革的路径问题已经成为改革的难题。尤其是对事关中央和地方、国家和企业、国家和个人之间分配关系核心的财政体制来说，改革的路径问题更是改革成败的关键。
目前财政体制改革的路径更应该认真谋划，要针对财政体制改革的两个目标设计好先后顺序，从而实现改革的顺利推进。具体来看，全面建成小康社会的目标是一个相对长期的宏观目标，况且小康社会也不是一天能够建成的，因而可以从长计议。而破解土地财政问题则是刻不容缓，因为从相对居民收入而言的天价般的房价来看，民怨沸腾；从风险仍在不断累积的地方债务来看，危机随时可能爆发；从相对虚拟经济的火爆而处于冰点状态的实体经济来看，土地财政一天也不能延续；从房租吞噬服务业的大部分利润而使其发展缓慢来看，土地财政难题不破解，服务业发展的空间很小；从房价成为阻挡农民进城脚步的高门槛来看，土地财政是城镇化的最大障碍；从房贷规模的不断扩大而创造的货币发行效应来看，通胀的风险与房贷规模密切相关。可以说，目前经济社会中的诸多问题的源头都是土地财政，因此破解土地财政问题就是财政体制改革的当务之急。
六、改革的风险要掌控
财政体制改革的最大风险就是改革既具紧迫性，而改革又存在动力不足的矛盾问题。目前尽管财政体制改革的迫切性和必要性已成为共识，但是无论中央或者地方，改革的动力都不足。从地方来说，尽管土地财政问题难以持续，地方债风险很大，但是无论发达地区还是落后地区，都潜意识地认为中央会兜底，更要命的是，银行股份制改革之后，约束仍然不到位，也同样潜意识里存在中央兜底的幻想。而对中央政府来说，因为痛处不在自己身上，没有切肤之痛，改革的压力和愿望也不迫切。事实上，这才是最危险的，因为危机没有表面化，央地双双都在躲避矛盾，都不愿意面对矛盾，这就使得矛盾不断累积，风险在不断增大，如果爆发危机，就有可能是要命的，就如很多癌症患者，一旦确诊就是晚期。这个时候需要中央政府担负起应有的责任，中央政府更应该从大局出发，主动推动改革，而不能坐等局势的进一步恶化。因为最终的风险必定要由中央政府和中央财政承担。这就是财政体制改革久拖不决带来的风险。
与此同时，还要防范改革中可能出现的系列风险。首先，经济形势发展变化带来的风险，最近财政收入降幅比较大，而财政支出的刚性作用不断增强，收支矛盾尖锐，如此一来，财政体制设计中要考虑经济危机的可能演化结果；其次，可能出现的严重自然灾害造成的粮食安全问题，粮食九连增会带来很大的麻痹作用，使我们放松粮食安全这根弦，为此在财政体制改革过程中一定要有应对的策略；再次，城镇化快速推进的影响，现在城镇化率已经过半，此后城镇公共产品的需求规模和质量都发生了根本变化，现有的土地财政保障模式已经不能适应形势的需要，必须要考虑城镇化率不断提高带来的财政支出挑战，等等。对这些可能发生的风险，考虑得越全面，准备得越充分，应对起来才会越从容，才有可能最大限度化解风险，把风险可能带来的损失降低到最小程度。从根本上说，目前财政体制存在的诸多问题，部分原因可以归结为分税制财政体制设计时，因未能有效预见并积极防范而导致的必然结果。这表明财政体制的设计要有一定的预见性与适应弹性，因为作为体制，不能频繁变动，需要有一定的稳定性和规范性。
七、改革的时机要恰当
财政体制改革的时机选择可以从不同的角度解读。从改革的紧迫性来说，改革的最佳时机已经错过。2008年美国次贷危机爆发且不断恶化，我国近十年来的高增长、低通胀的良好发展局面遇到前所未有的严峻局面，出口受到严重影响，经济增速急剧下滑，财政收入也随之大幅下降，经济形势短时间内发生了逆转，这种状况的出现既有国际因素，更有十年来经济结构日趋失调的内在因素，此时如果果断启动财政体制改革，通过财政体制改革扭转严重的经济结构失衡问题，通过财政体制改革调整投资、出口和消费的比例关系，通过财政体制改革调整中央和地方政府之间的分配关系，并以此作为应对国际经济危机的重要手段，改革的结果可能比今天的这种局面(高房价、高物价、高基尼系数、高负债率)要理想得多。以此而言，我们显然错失了财政体制改革的最佳良机。
从目前形势的严峻程度来看，财政体制改革越早越好。目前，财政体制最大的问题是土地财政的出现以及地方政府对其依赖的不断增强，且其不可持续性也已经充分暴露。地方政府提供公共产品的财力保障模式必须转换到国际通行的房产税方式上来，这就需要重塑地方税体系，需要对中央和地方政府的财政分配关系进行深刻调整。应该承认，目前的高房价背后的主要推手是地方政府，这可以从十年来的房价调控过程清楚地看出来，也可以从地方政府自房价中获取的收入比例清楚地看出来。而目前的房价已经不是“居者有其屋”的问题，它已经成为事关目前中国社会全局的关键问题了，无论是住房保障、城镇化、金融风险、贫富差距还是实体经济发展，无不与房价息息相关，而房价背后深刻的原因就是财政体制问题，即目前上吸型的财政体制造成一线城市房价持续飙涨，三、四线城市“鬼城现象”不断出现，以及造成房价问题背后的土地财政模式。因此，无论是从防范系统性的债务风险来看，还是从城镇化的快速推进来看，抑或从发展实体经济进而实现结构升级来看，财政体制改革已经刻不容缓。
从改革的动力来看，财政体制改革的最佳时机尚未到来。1994年分税制改革由于来自中央政府的强大推力，改革才得以实施。而这次改革，改革的推力主要来自地方，这种推力与中央的推力相比明显要弱一些。更加上地方本身的情况也是千差万别，东部尽管地方债占比较高，但1994年分税制改革保留了其既得利益，所以对新的改革有所顾忌。中西部地区地方债占比不高，因为城市化率远远低于东部地区，因此债务负担明显小于东部，对改革也存在观望态度。更为重要的是，地方债的80%来自开发银行或五大商业银行，存在地方债务金融化、金融风险货币化的趋势。这种状况的出现，相当程度上减弱了地方政府改革的动力，因此，在地方债转化机制没有根本扭转之前，也即地方债的硬性约束机制没有建立之前，地方政府很难对财政体制改革有明显的紧迫感，地方政府之间也不会形成合力去推动财政体制改革。可以认为，目前各方改革的动力尚不充足，以此而言财政体制改革的最佳时机尚未到来。尽管如此，党的十八大之后，全国人民对党和国家新的领导集体以及对新的财经内阁寄予很高的期望，财政部作为国家重要的宏观管理部门，如果财政体制改革迟迟没有动静，甚至久拖不决，那么必将承受越拖越大的压力。因此，财政体制改革的开局又以尽快为宜。可以说，如何研判财政体制改革的时机，决策者需要政治家的敏锐和智慧，需要改革家的勇气与胆略，还需要共产党人心忧天下、情系百姓的情怀与担当。
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