联邦制、邦联制抑或“一国两制”——关于中国统一模式的政治学思考，本文主要内容关键词为：联邦制论文,邦联论文,政治学论文,中国论文,一国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D618 [文献标识码]A [文章编号]1006-7426(2001)05-0005-04
自80年代初邓小平提出“一国两制”的构想之后，有关中国统一的各种模式构想便在国人中间纷纷出现。随着香港、澳门顺利回归祖国，绝大多数人尽管都认同了“一国两制”这一具有复合制某些特征的单一制模式，但对于用“联邦制”国家结构模式，或必要时用“邦联方式”作为“过渡体制”统一中国的设想也并非都有较为清楚的认识。那么，“一国两制”的国家结构模式与“联邦制”和“邦联制”的国家结构模式的内涵是什么？它们之间有何区别？中国统一问题为什么不适合搞“联邦制”和“邦联制”？为什么说“一国两制”是解决台湾问题的最佳选择模式？本文拟从政治学的角度对上述问题作一初探。
一、单一制与“联邦制”和“邦联制”模式的比较
按照政治学理论，国家结构形式通常分为单一制和复合制。单一制是指由若干行政区域构成的具有统一主权的国家。单一制的特点是：有单一的宪法：有统一的国家最高权力机关；有统一的中央政府和行政体系；有统一的国籍，国家整体是单一的国际主体；对外关系方面，单一制国家的各个组成部分不能成为独立的单位。因此，采取单一制模式的国家又被称为“单一国”(unitary state)，如：英国、法国、日本和中国等。
复合制是指由几个国家（或邦、州）经过协议组成的各种联合体。复合制依其联盟程度，主要分为联邦与邦联两种模式。采取复合制的国家又被称为“复合国”，如前苏联、美国、瑞士、德国、加拿大、澳大利亚和印度等。
复合制国家结构形式中常见的为联邦制(federal state)。联邦制是由两个上以上单位（邦、州、共和国等）组成的国家。其特点是：有统一的最高权力机关和中央政府，有统一的宪法和法律，由联邦中央行使国家的立法、外交、财政及军事等主要权力。各成员国按联邦宪法的规定，设有自己的立法机关，有自己的宪法和法律，在自己管辖的地域内行使职权。成员国的公民除具有自己的国籍外，同时还具有联邦的国籍。在对外关系方面，联邦是国际交往中的主体，联邦的组成单位一般不具有任何权力，但也有例外。如瑞士允许其组成单位就某些次要事项同外国签订条约；前苏联允许有的成员国参加联合国；加拿大的魁北克省有权与法国和其它法语国家签订有关文化方面的国际条约。
邦联(confederation)，是指由两个以上主权独立国家为了实现军事、经济等特殊的目的而自愿联合组成的一种国家联盟。邦联不是现代意义上的民族国家，邦联制下的各成员国地位平等，在内政外交上互不从属，只是在某些方面（如军事、外交、贸易等）采取联合行动。邦联不是国家主体，不具有国家性质。如1848年以前的瑞士；1866年以前的德国意志邦联；北美13州初独立时的美州合众国(1778-1787)；以及美国南北战争时期南方各邦所建立的美州邦联(1861-1865)等。第二次世界大战后，某些国家为了共同利益而形成的国家联合组织，如欧共体、东盟和西非国家经济共同体等，都具有邦联性质。
单一制不同于联邦制之处在于：从中央与地方的权力来源来看，联邦制国家中央的权力由地方让与，地方的权力则受到宪法的保护。而单一制国家地方的权力由中央授予，中央政府的权力由宪法保证。换言之，“单一制与联邦制的区别，从根本上说只有一条，那就是看主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享；由全国性政府独占主权权力的是单一制，由全国性政府同区域性政府分享主权权力的是联邦制。”（注：童之伟著：《国家结构形式论》，武汉大学出版社1997年，第146页。）
邦联制不同于联邦制之处在于：第一，邦联的成员国各自保留着自己的全部主权，各自有独立的立法、行政、军事、外交、行政方面的全权。所以，“主权之属于各邦抑或属于联合组织为多数联邦论者用以划分邦联与联邦的标准。”（注：王世杰、钱端升著：《比较宪法学》，中国政法大学出版社1997年，第316页。）第二，邦联设立议事机构和协商制度，但议事机关的一些协议或决定，必须经过成员国的认可方能生效。如：1777年11月17日美国第二届大陆会议通过的《邦联和永久联盟条款》只授予了邦联国会有限的权力，即只拥有“明白授予的”权力，而没有“明示权力”。第三，邦联对各成员国没有强制力，也不能发号施令。第四，邦联成员国可自由退出联盟，亦即保留有“脱离权”(right of secession)。正如王世杰、钱端升所言：“各邦之有无脱离权，为分别邦联与联邦的唯一标准”（注：王世杰、钱端升著：《比较宪法学》，中国政法大学出版社1997年，第315页。）
二、为什么邦联制与联邦制模式均不能用于解决台湾问题
（一）邦联制不是现代意义上的民族国家。众所周知，政治学上所指的国家必须具备四个基本要素：独立的主权，确定的领土，一定数量的人口和一定的政权组织，其中“独立的主权”最为重要，因为主权是一个国家独立自主地处理对内对外事物的最高权力。而邦联制作为由两个以上主权独立国家自愿联合组成的一种国家联盟，具有各成员国地位平等，在内政外交上互不从属的特征。因此，解决台湾问题如果采用邦联制的国家结构模式，就等于承认了台湾是一个主权独立的国家，它具有其独立的立法、行政、军事、外交、财政方面的全权，它可以完全自由地同世界上其它国家和地区建交和发展官方关系，它完全可以加入联合国。这就明显违背了中国人民在捍卫国家主权和领土完整的正义斗争中形成的，且国际上早已公认的“一个中国原则”，即等于承认了“一中一台”、“两个中国”。
邦联制就等于台湾拥有了脱离中国而成立的默示权。众所周知，由于邦联制下的各成员国（邦）保留有“脱离权”，因此，其成员国随时都可以宣布脱离邦联这个联合体。不管对此项有无明文规定，只要是邦联，都概莫能外。假如我们在台湾问题上同意搞邦联模式，就等于法理上使台湾保留有“脱离权”，那么，台湾就可以在任何时候找任何一个借口宣布脱离中国而独立。在此情况下，中央政府将毫无作为，因为，在邦联制下，中央政府对于各邦并不享有强制执行权。到那时，中国大陆同胞和绝大多数台湾同胞就只能坐视台湾当局把台湾从祖国大陆分享出去而爱莫能助。
邦联制还将埋下了中国被分裂的祸根。如果在台湾问题上搞邦联制，既存在如何面对香港和澳门两个已回归大陆的特别行政区的当局和人民，又存在如何面对祖国大陆的人民的问题。更危险的是，由此将不可避免地会引发国内的民族分裂活动的加剧，诱发国内的民族区域自治地区甚至各省、市的邦联倾向，从而导致中国的四分五裂，让李登辉在其《台湾的主张》一书中提出的把中国分割成东北、蒙古、新疆、台湾等七大块的“主张”得逞。（注：《海峡评论》108期第17页。）
（二）联邦制不同于邦联制，它作为现代民族国家的一种结构模式，本身具有较强的包容性。这种包容性又主要在以下两种情况下表现出来：一是在构建民族国家时体现出来。联邦制有助于把具有共同民族感情的各成员单位和各族人民联系在一起，不管这种民族感情是这些国家从历史上继承下来的，还是这些国家在后来反对殖民统治和外来侵略的斗争中形成的。二是在维护国家统一避免国家分裂时体现出来。当中央政府在已选择的国家结构形式下不能有效地履行其职权时，通过改变原有的国家结构形式而采用联邦制来避免国家的分裂，无疑也是一种理性的制度再选择。由于单一制缺乏应有的柔性，而联邦制在一定条件下则恰好能弥补这一缺陷，即它能够将自然环境、人文因素、民族构成、经济发展水平等方面表现出来的差异性与多样性统一于一个制度框架之内。正因为如此，联邦制便成为了解决台湾问题的最具争议的模式。
实际上，一个国家采取单一制还是联邦制并不只受单一因素的影响，而往往是多种因素综合作用的产物。它既有制度性因素，也有非制度性因素。
从政治文化的角度来看，联邦制国家结构模式不符合中华文化精神。从中国历史上第一个朝代夏朝建立以来，“统一”的国家观念便开始出现；儒家创始人孔子和其集大成者孟子所倡导的“大一统”思想到秦朝得以实现。秦始皇统一中国后此观念逐渐得到强化。虽然在后来的两千多年里，不同利益集团为了自己的利益展开过不少的争斗和战争，但都始络是以“统一”为目的的。如秦汉之后三国鼎立，而不忘统一；南北朝的分裂，归为隋唐的统一；南宋金辽元的对峙，无非都希望入主中原，统一中国。明清统一了中国，实现了民族的大融合，从而实现了国人追求统一的愿望，形成了中华民族多元一体的格局。因此，“大一统”成为了中华民族的文化精神和永恒信念。邓小平在谈到台湾为什么要同大陆统一的问题时，曾一针见血地指出：“这首先是个民族问题，民族的感情问题。凡是中华民族子孙，都希望中国能够统一，分裂状态是违背民族意志的。”（注：《邓小平文选》第三卷，第170页。）而这种隐藏在人们内心世界的“大一统”的文化精神和永恒信念，并非现代联邦制国家结构式的“统一”模式。
从政体传统的因素来看，联邦制国家结构模式不符合中国的历代的政体形式。中国自秦汉以来，历代封建王朝一直实行高度中央集权的统治方式。一些封建王朝对少数民族地区虽然采取了不同于内地的统治方式，如由朝廷任命少数民族首领以及世袭官职的土司制度等，但这种带有地方自治性质的制度，历来就是中央集权的单一制国家结构中的一个组成部分，而不是独立于中央政府体制之外的另一种政治制度。即便西藏地区长期保留着政教合一的“噶厦”政权，但它也是由中国历代中央政府册封的和节制的地方统治机构而不是独立的国家政权。近代以来，孙中山领导制定的《中华民国临时约法》规定中国为22行省，蒙古、西藏、青海等为属地或特别区，明确宣布中国是一个领土完整的、主权独立的、统一的、多民族的国家。国民党政府的宪法也明文规定中国是一个单一的高度集中统一的国家。新中国成立后，中国共产党领导中华人民共和国同样采取了单一制的国家结构模式。由此可见，联邦制不符合单一制这一中国的民族传统。
从联邦制的结构性特征来看，它不适合用来作为海峡两岸的统一模式。密尔认为，联邦要实现稳定必须具备三个条件，其中最重要的是在成员国中没有特别突出的力量不平衡，即“不应有任何一个邦比其余各邦强大到能有力量对抗许多个邦联合在一起的力量。”（注：J.S.密尔著：《代议制政府》，商务出版社1982年，第231-232页。）同样，20世纪80年代，从事联邦制研究的学者里克(William H.Riker)和莱姆科(Jonathan Lemco)从联邦制的结构入手，对联邦制的结构与稳定性的关系进行了量化分析。（注：William H.Riker and Jonathan Lemco,"t-he Relation between Structure and Stability in Federal Govern-ments",in Riker,ed.,The Development of American Federalism,Kl-uwer Academic Publishers,1987,pp.113-129.）他们研究了从1798年到现在存在着或存在过的40个联邦，范围覆盖了整个世界。其分析结果表明，成员单位少或特大的成员单位的存在是联邦的真正危险，而语言差异、贫富程度以及政治自由或压制与稳定性之间都不存在较大的相关性。大陆和台湾无论在自然资源还是社会资源方面都存在高度的差异性，在加之成员单位大小的高度非均衡。因此，如果由大陆和台湾两个成员单位组成联邦实现两岸统一，则会因它同时具备了导致联邦不稳定的两个结构性特征而从一开始就注定了失败的命运。
三、“一国两制”是解决台湾问题的最佳选择
“一国两制”的国家结构模式突破和发展了单一制的国家结构形式。但“一国两制”却明显地不同于邦联制模式。
（一）“和平统一、一国两制”是为解决台湾问题设计的，应更适合于台湾问题。
早在五十年代，中国共产党第一代领导人毛泽东、周恩来，就曾试图“在可能的条件下，争取用和平方式解放台湾”（注：《周恩来统一战线文集》，第353页。），但是，在当时的国际冷战大背景下，这一构想难以实现。随着东西方冷战的结束，世界局势日趋缓和，和平与发展成为当今时代发展的主题。中国共产党第二代领导核心邓小平正是根据国际形势所发生的这一巨大变化，从中华民族最高利益出发，在充分的顾及到台湾当局和台湾人民的处境、利益和前途基础上，为解决台湾问题，完成祖国统一大业而设计了“和平统一、一国两制”这一伟大的科学构想。这一科学构想只是由于历史的机缘而首先被用于解决香港和澳门问题而一举获得成功。因此，“一国两制”这一国家结构模式是适合解决台湾问题的。
今天，台湾当局某些领导人为了抗拒统一，声称台湾是台湾，港澳是港澳，“一国两制”不适用于台湾，反对把台湾问题“港澳化”。说什么香港问题与台湾问题的性质不同，因而“一国两制”不适用于台湾。这实际上是站不住脚的。
诚然，台湾问题与香港问题确实属于不同性质的问题，即香港是由侵略战争与不平等条约造成的，而台湾是由内战造成的；香港是主权的割让，台湾是治权的分离；香港回归是中国对它恢复行使主权，统一台湾是完成主权与治权的统一。但既然中英两国政府能够通过谈判解决更为复杂的香港问题，为什么两岸的中国人就不能通过和平谈判来解决台湾问题呢？1983年邓小平就明确指出“问题的核心是祖国统一”，“但不是我吃掉你，也不是你吃掉我”。（注：《邓小平文选》第三卷，第30页。）1995年，江泽民在关于两岸关系的“八项主张”中又特别提议：“作为第一步，双方可先就‘在一个中国的原则下，正式结束两岸敌对状态”进行谈判，并达成协议；在此基础上，共同承担义务，维护中国的政权和领土完整，并对今后两岸的发展进行规划”。为什么我们就不能坐下来谈判呢？况且，邓小平关于解决台湾问题的“一国两制”方案比“香港模式”更加宽松和切合其实际。
（二）“一国两制”的国家结构模式突破和发展了单一制的国家结构形式，既符合中华民族的整体利益，又保证了台湾同胞的切身利益。
“一国两制”国家结构模式突破和发展了传统的单一制形式，明显具有复合制的某些特征，是一种崭新的国家结构模式。它赋予了特别行政区大大超过单一制国家地方政府、甚至超过了联邦制国家成员邦的高度自治权力。按照这种模式，中国统一后，国家的主体部分实现社会主义制度，台湾保持原有的资本主义制度和生活方式不变，两制长期共存，也就是“井水不犯河水”，“你不吃掉我，我不吃掉你”（注：《人民日报》1997年9月2日。）由此看见，用“一国两制”解决台湾问题，既体现了维护国家领土和主权的完整原则，又充分考虑到台湾的历史和现状，有利于两岸相互促进、共同繁荣发展，有利于中华民族的振兴和富强，体现了强烈的民族精神，符合中华民族的整体利益。
同时，“未来按‘一国两制’的方式实现两岸和平统一，对台湾同胞的现实利益与长远利益没有任何损害，许多台湾同胞希望维持现状，对他们来说，‘一国两制’就是最好的维持现状的办法”。（注：《人民日报》1998年1月27日。）它不仅能保障台湾同胞的现有的经济利益和社会地位不变，而且完全能够满足台湾同胞希望维持现状、“出头天”的愿望。邓小平在谈到他在思考“一国两制”构想时说，我们考虑用什么方式解决台湾问题的立足点是：解决台湾问题既要符合大陆的利益，也要符合台湾的利益，我们经过长时间的考虑，从解决台湾问题着手，提出了“一国两制”的构想。（注：《人民日报》1999年12月14日。）
（三）“一国两制”模式既体现了中华民族的包容性，又具备了一般单一制国家结构模式所没有的柔性。
“一国两制”体现了中华文化“和而不同”的包容。“一国”指的是一个中国，“两制”指的是两种制度，一个国家内存在两种，即社会主义制度与资本主义制度。两种制度互相借鉴，取长补短，共同发展。这种“和而不同”表现出来的一种容纳百川的气概，是中华文化追求统一性下的多样性的辩证精神。祖国的统一是“一国两制”的核心，和平统一是实现统一的手段和途径，两制并存是实现和平统一的方式或状态。它蕴涵和凝聚着中华文化“和而不同”的包容精神。
“一国两制”吸收了联邦的优点，具备了一般单一制国家结构模式所没有的柔性特征，使之在实践中具备了可操作性。“一国两制”国家结构模式在强调一个主权的基础上，针对不同地方行政单位的具体情况，赋予其不同程度的自治权；如中央人民政府赋予民族自治区比普通行政区更大的自治权；赋予特别行政区比民族自治区更大的自治权，即“高度自治”；赋予高度自治区域的台湾的自治权，在某些方面又比香港、澳门还要大。实际上，香港和澳门回归祖国后的成功实践已经证明了这一模式的可行性。
结论：邦联制并非现代意义上的民族国家，它只是两个以上主权国家之间的一种松散联盟，在海峡两岸统一问题上采用邦制模式，其实质就是承认了“一中一台”、“两个中国”；联邦制尽管具有相当的包容性，但它所需要更为复杂的程序和具备更多的条件才能确保其结构平衡和稳定态势，抛开历史和文化的因素，仅就大陆和台湾在自然资源和社会资源方面存在的高度差异性，以及成员单位大小的高度非均衡性，就铸定了联邦制式的不可行性。而“一国两制”这种具有某些复合式特征的单一制国家结构模式，既充分尊重了中国的文化精神和政体传统，又吸纳了联邦制的包容性优点，从而具备了一般单一制国家结构模式所没有的柔性特征。香港和澳门顺利回归祖国的成功实践已经证实了它的包容性，台湾与大陆的最终统一也必将证明这一点。