政府与企业的关系、双向寻租与外商在华投资的奇迹_招商引资论文

政企关系、双向寻租与中国的外资奇迹，本文主要内容关键词为：政企论文,中国论文,双向论文,外资论文,寻租论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       一、招商引资在中国

       根据一般看法，中国进入1990年代后，其持续高速的经济增长与参与全球生产有关(Zweig，2002；Steinfeld，2010)。学者们提出的证据之一是此时中国的经济产值中，出口占有很高比例。①进一步看，中国出口中外资创造的比例又出奇的高。②这说明中国过去1/4世纪的经济奇迹很大程度归功于成功的招商引资。这个招商的过程，启动于20世纪90年代，而当中国正式加入WTO(2001)之后，外资流入直线上升。中国不但成为发展中国家的翘楚(参见图1)，也是全球数一数二的外资吸收国。

      

       资料来源：UNCTAD,2014(http://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolder/reportFolders.aspx)。

       图1 1999-2013年主要发展中国家FDI流量比较

       外资对中国既然如此关键，中国引资又如此成功，③不免让人进一步追问：中国如何吸引如此大量的外资？此即本文希望回答的问题。作者根据多年来针对沿海地区的实地调查发现，在中国吸收的制造业外资中，极大比例是受政府优惠政策所吸引，而后者又与央地关系与政企互动有关(Li & Zhou，2005；张军、周黎安编，2008；Xu，2011)。具体而言，中国经济的央地分权结构，加上政府的晋升考核体制，落实到具体的招商/投资过程中，引发了地方政府与外资企业间的双向寻租活动。此一过程既包括传统意义的企业逢迎政府(Buchanan et al.，1980)，也出现政府扮演“寻租者”(rent-seekers)，外资类似“设租者”(rent-setters)，政府逢迎企业的反向寻租活动。根据作者考察，正是这样的反向寻租，一方面遏制(传统)寻租的过分猖獗，另一方面则诱使政府提供补贴，换取外资落地的好处。进一步看，既然地方政府竞相争取外资入驻，外资企业就能在投资谈判中，逼迫政府提供超额补贴。因此，正是双向寻租式的政企互动，尤其是反向寻租，诱使地方政府提供补贴，吸引来巨额外资。

       为了说明上述过程，本文后续内容将安排如下：第二节针对中国吸收外资问题，检讨了“市场驱动”(self-directed/market-driven)与“政府招募”(government-attracted/state-led)两类解释，同时聚焦于微观层面的政企互动。第三节将根据作者自2002年以来针对台资、港资为主的外商持续进行的调研，说明“反向寻租”如何形成，特别是在“招商引资”过程中，地方政府对外资企业的激励，以及这种行为的后果。第四节则进一步探讨“逆向寻租”的结构如何进一步诱发政府与政府间的竞争，而政府与企业间的博弈又是如何造成政府最终落入“自我强化”(self-reinforcing)的陷阱，进一步扩大对外资的竞逐与补贴。结论则希望以本研究为起点，对中国如何参与国际生产提供一个历史制度层面的解释。

       二、中国如何创造外资奇迹：对立的分析视角

       针对中国如何吸收大量外资的问题，学界的解释大概可以分为两类：市场解释与政府解释。④当然也有不少表面强调政府角色，本质仍为市场解释的研究。我们在此一并回顾，考察它们对分析外资流入的长处与不足。

       (一)外资流入的市场解释

       解除管制观点是标准的市场解释，最典型的代表为杨开忠、陶然、刘明兴的论点(2003)。他们认为改革开放后的经济变迁导因于国家逐步退出，市场发挥作用。依此逻辑，外资之所以流入中国，为的是追逐要素与市场优势，政府只消高抬贵手，外资自然络绎于途。⑤但进一步看，在中国改革的背景下，市场的空间都得来自政府创造，不论有意或无意。强调“刻意创造”者如林毅夫、蔡昉、李周(1999)，他们认为中国经济的高速增长，关键在政府调整策略，主动顺应市场，开发比较优势(廉价劳工)，外资因此逐利而来(张军，2008：188-194)。侧重“无意后果”者如黄亚生(Huang，2003)，他认为由于政府重点保护国企，弱化民企，因而一旦门户开放，两者都难以匹敌，外资因此长驱直入，纷纷投资中国。

       上述解除管制观点虽为主流，却存在下述三个问题。首先，即便有所放松，管制在中国仍然无处不在。中国的自律市场仍然远弱于其他国家，为何能够得到外资如此青睐？其次，如果因为中国内资普遍孱弱，外资因此纷纷投入，那他们应首先抢占国内市场，而非拓展制造外销，⑥毕竟论及扩张出口，内资与外资间并无竞争关系。最后，根据作者调查，地方政府的积极作为，往往是外资助力而非阻力，因此市场解释似乎显得捉襟见肘。因此后续讨论，都更侧重于政府，尤其是地方政府的作为。

       财政联邦是另一个较为典型的观点。此观点虽然强调地方政府的作用，却视其为市场代理(agent)，行为取决于类似市场结构的财政分权。代表者如蒙蒂诺拉等(Montinola et al.，1995)，强调“中国式的财政联邦制”——中央政府维护竞争秩序，地方政府为扩大财政收入，只能参与类似市场竞争的区域竞争，自我改进效率，因而诱发经济(尤其是非国有部门)的蓬勃发展。与之契合的两类研究，一类侧重于内部治理，如戴慕珍(Oi，1992)强调政府为创造财政收入，组建“地方发展国家”(local developmental state)，对外招商引资，对内扶持产业。另一类则强调适应环境，如陶然等(2009)，说明为了能够回应作为央地互动框架的“分税制”，地方结合土地开发与对外招商，发展出“收入最大化”的方案。

       地方政府作为财政联邦框架下的“行动者”，其行为与民营/私营企业类似，均反映成本—收益考量，争取外资也是“将本求利”，所以财政联邦观点的本质仍为市场解释，也因此难免面临类似质疑。首先，如果招商引资的目的在增加财政收入，为何偏好使用“税负减免”作为招商手段？毕竟，今日的减让未必保证未来的回收，且手段或将戕害目的，不免让人存疑。其次，地方若意在财政收入，未必非得依赖外资，因外资享受各种优惠，利税贡献有限，加上较难任意汲取。但的确少见地方政府招募内资，可见招商似非只为财政收入，外资指标本身就是政绩。最后也是最根本的问题，地方政府的招商，究竟基于经济目的还是政治考量？若是前者，招多招少视自身需要而定，招商引资应有上限；若是后者，招商意在展现政绩，那么数量既与需要无关，更得较同侪出色，地方政府间常会不计后果，层层加码，彼此激烈竞争。后者正是“招商引资”的特征。

       市场解释的问题在其预设“外资流动取决于经济需求”。对此，我们可以比较东部与西部省份的外资流入。从图2中可见，相较于投资环境更好、平均获利更大的东部省份，西部的外资却增速更快，交叉点则是启动区域平衡战略的十六届三中全会后。⑦此外，在经济发展放缓的2007-2009年，西部增速也更为明显。再从微观面来看，根据作者调研，自2000年之后，不少台资虽然感到西部环境不佳，但受各种优惠吸引，还是纷纷展开内迁(见耿曙等，2013)。换言之，此类外资的流向，主要受政府政策所驱动。外资流动既然独立于经济需求之外，就只能乞灵于市场解释之外的解释了。

      

       资料来源：国家统计局网站，2014(http://data.stats.gov.cn)。

       图2 2000-2012年西部与东部外商投资增长率趋势图

       (二)外资流入的政府解释

       根据政府视角，驱动外资流入中国的关键不是市场获利，而是招商引资政策。招商引资的主体，则是中国的地方政府。⑧但地方政府为何如此关键？最完整的解释来自晋升竞争观点，它认为地方政府扮演重要角色，其激励来自国家内部，而非实际发展需要。此观点历经荣敬本等(1998)、白素珊(Whiting，2001)、金山爱(Edin，2003)，完成于周黎安(Li & Zhou，2005；张军、周黎安编，2008；周黎安，2008)的研究，主要强调中央/上级基于“相对政绩”考核，并以“职务晋升”作为激励。由于招商引资是政绩考核的重点，地方官员因而奋力招商。对此，我们可以参考KM市围绕“招商引资是第一政绩”所展开的工作布局：

       要求全市干部牢固树立：“工作有轻重，惟招商最重；工作有缓急，惟招商最急；实绩有大小，惟招商最大”的工作理念……招商引资成为昆明经济发展中的头等大事，政府上下各个部门都成立招商局，并都分配到了相应的招商引资任务指标，形成了一种全员招商的态势……确立“没有与招商引资无关的领导干部，没有与招商引资无关的部门，没有与招商引资无关的岗位”意识。(要求)县市区委书记用1/3甚至1/2的时间和精力来学习招商引资，县市区长用一半甚至2/3的时间和精力来抓招商引资，常务副县市区长全力以赴、专心致志抓招商。(沈荣华：2013：137-145)

       上述案例说明了在现有体制下，地方政府“招商引资”的强烈冲动。配合政府解释的分析，还有一些文献涉及政府招商的手段，如张军等(2007)强调“间接手段”，也就是通过投资基建，改善投资环境，吸引外资。刘震涛等(2006)则强调服务与优惠等“直接手段”，特别是地方政府竞相允诺优惠，因此形成地区间税收竞争(张晏，2007)。但无论基建投入或政策优惠，都是依靠“财政补贴”来吸引外资，至于补贴多少，取决于政治逻辑，而非经济理性。此处可以作者访谈作为微观层面的证据：

       这个镇上没有没享受优惠的台商，绝大多数台商享受多种优惠，例如外商投资的税收减免、产品出口的减税退税、土地使用费的减免、土地出转金的折让(协议地价)、入园入区的水电各种补贴，还有各种靠与地方政府协议的台面下补贴——“两免三减半”可以谈成“五免五减半”甚至“十免十减半”，有好多企业到尽头没交过税……里头最厉害的是地价减让，早来的企业不花什么钱就拿到地了，现在要搬迁或转让，1公顷5-6百万，转手就是好几亿，靠生产销售100年赚不回来……现在高科技企业还能低价拿地，政府左手花钱收回土地，右手又马上廉价转给它们(外资)，这当然不是为赚钱，而是拼政绩指标……投资优惠之巨大，台商当然趋之若鹜。(2006-08，DG市，台商访谈)

       根据上述访谈，我们可以来检讨前述观点。首先，解除管制观点有误导之嫌，地方政府绝非招商的阻力，反而可能是最大的助力。其次，财政联邦解释虽然合理，但不够完整精确，政府招商未必反映发展需要，也非一味追求财政收入。反之，晋升竞争既突出了地方政府的关键角色，又说明优惠是其主要手段，同时还点出其背后具有政治理性，因此最能解释中国天量外资从何而来。

       但晋升竞争解释也仍有不足。首先，政府既能承诺优惠，企业必将投入寻租(Krueger，1974；Bhagwati，1982)，外资若苦于投入，恐将望而却步(Habib & Zurawicki，2002)，但这明显未在中国发生。根据作者调查，相较内资企业，外商应酬官员者极少，官员抽取资源也难，即便语言相通的台商港商亦然。政府干预连带的寻租腐败，为何受到遏抑？是什么机制在发生作用？政府解释对此语焉未详。

       其次，晋升竞争解释将中央/上级视为所有动力的来源，忽略地方、企业的能动性。根据作者调研，一方面，虽然中央给定招商方向，但在运用手段、优惠大小等方面，各地政府迥然不同，前后任有时也差别甚大。地方有些做法，如私授优惠、恶性竞争，中央屡禁不止。可见，地方政府竞争外资的动力，并非全为中央/上级塑造。此外，晋升竞争也轻忽了企业角色：似乎只要政府拿出政策，企业只能如数回应。但据作者调研，在招商引资的政企博弈中，企业不但反复挤压政府优惠，同时还鼓动区域竞争，故千万不可以被动视之。

       再进一步看，晋升竞争仍属结构层面的分析，不涉及微观行为者，也不讨论互动过程。因此，对地方政府何以前仆后继、无法自拔地陷入招商竞争，无法提供深刻而完整的解释。鉴于上述理由，作者将提供一个基于政企互动的解释，讨论在央地分权、晋升竞争的结构下，政企双方的行为激励、互动过程及其后果。换言之，作者将提出一个微观制度的分析，说明中国如何创造外资奇迹。

       三、地方政府与外资企业间的双向寻租：激励行为与互动博弈

       本文将尝试就地方政府与外资企业间的“政企互动”进行考察，提出一个基于“双向寻租”的中国“外资奇迹”的解释。在解释之前必须说明，本研究的焦点在：(1)西方制造业投资中国的外资企业；(2)中国沿海地区的地方政府间的互动。为何侧重制造业外资呢？一方面这是中国最主要的外资，对此可以参考图3。制造业外资投资最高曾经达到全部吸收外资的七成以上，近年也还是维持四成以上的比例。另一方面，它们也是对中国来说最重要的外资。中国要靠他们走向国际市场，创造出口增长，提升产业技术。也因此，制造业外资投资中国的姿态最高，条件最好，促成了制造业外资与沿海地方政府的竞逐与互动。制造业外资的主要流入区域，当然是中国沿海，尤其是珠三角与长三角两个区域。

      

       资料来源：国家统计局网站，2015(http://data.stats.gov.cn)。

       图3 1997-2013年制造业外资占中国实际利用外资比例趋势图

       (一)地方政府与外资企业寻租与反向寻租

       中国地方政府到底如何招商引资才能够成功吸引大量外资？在回答此问题之前，不妨考察一个实际的投资协议案例。

       那次还没来(大陆)之前，就有10多个地方政府通过朋友取得了联系，但是因为时间有限，只能考察6个地方，每个地方都拿出最大诚意，提供各种好处，拜托我们去投资。过程都是最好的接待，出面的都是最大的领导。(为何最终落脚KS市？)比较各地的环境与优惠，选整体条件最好的呀。(地方政府为何拿出这么多好处？)地方当然也有好处呀，例如就业呀、税收呀、各种经济指标呀，你要我去，当然就得拿出好条件……起码领导有好处吧，私下好处不说，KS市历届的领导都像坐直升机，一路往上升官。我们的投资是给领导创造政绩，他们怎能不拿出好处呢。(2007-07，KS市，台商访谈)

       根据上述描绘，我们不难看到：招商引资过程部分类似“传统寻租”，只不过传统的寻租是企业向政府寻租，此处则是政府向企业寻租——多个争取“超额获益”的地方政府，环绕某个能够创造超额获益的目标企业。⑨此时，地方政府类似传统寻租者，为得到外资落地的获益，努力示好并应酬外资，允诺各种优惠；反之，外资企业则类似传统设租者，基于其创造获益的能力，逼迫对手将部分收益回馈为投资优惠。换言之，两种活动内容类似，均为“直接非生产性的行为”(directly unproductive activities)，但主客形势异位(参考表1)。我们不妨将其称为“反向寻租”。⑩

      

       根据作者看法，在外资投资中国的过程中，政企双方的互动既存在(传统)寻租，也存在“反向寻租”。在中国这样政府能力强大，并且深入介入经济的社会中，传统寻租必然盛行。(11)但是因为央地分权、晋升竞争的背景，衍生出“反向寻租”式的政企互动。反向寻租通过投资选择与投资迁移，部分拉平了政企间的不平等，遏抑了政府的施政怠惰、任意干预或无度汲取(周雪光，2005)，适度节制了传统寻租。外资无需如国内企业整日应酬官员，也不致因此降低投资意愿。另一方面，“反向寻租”创造出政府竞争压力，外资被提供了大量补贴，(12)一边市场获利，一边政府优惠，形成投资中国的巨大动力。外资落地，政企双方互蒙其利，故乐此不疲，中国成为“外资天堂”(heaven of FDI)，资本源源不绝流入。

       “反向寻租”影响所及，改善了地方的投资环境，包括有形的基础建设与无形的服务、管理与市场建设等(Shirk，1994)。同时，也创造出：(1)外贸增长；(2)经济增长；(3)体制转轨等现象，形成所谓“中国奇迹”(Cheng & Kwan，2000)。

       但从另外的角度看，中国经济结构也出现：(1)投资集中(如基建部门)；(2)结构失衡(低端制造)；(3)重复建设(过度竞争)等现象。还进一步引起：(1)国资流失(资源廉让)；(2)污染输入(容忍污染)；(3)劳工竞次(压缩权益)；(4)贸易失衡(如中美之间)等问题。(13)换言之，双向寻租的互动模式，既解释了“中国式/社会主义市场经济”的成就，也点明其问题。

       (二)反向寻租的机制与过程

       进一步考察，传统寻租的情境是，一个可以管制市场进入、创造超额利益的政府，环绕着一群寻求垄断地位、竞争超额利益的企业。但我们在中国沿海观察到的却是一个可以排除他地机会、创造政府业绩的企业，面对一群寻求大量投资、争夺政绩财税的政府。(14)此时，我们若能跳脱传统狭义“只看企业收益”的角度，那么外资企业(尤其是高、大、新，被列为重点争取对象的外资企业)将可以给地方政府/官员创造“竞争优势”，并为其创造出“超额收益”(可以类比为“租金”，后文对此有所厘清)。从这个角度看，地方政府/官员可被视为“寻求垄断”并借求“超额收益”的寻租者，而重点外资则可被视为“创造垄断”，并抽取“寻租者收益”的设租者。换言之，经典寻租是一个创租政府，多个寻租企业；反向寻租是一个创租企业，多个寻租政府。后者中政企地位已悄然易位。

       进一步考察，这样的“反向寻租”如何发生？这当然与中国式分权体制，即“财政分权、政治集权”(Montinola et al.，1995；Blanchard & Sleifer，2001；Xu，2011)脱不了关系。

       首先，因为财政分权体制，一方面中央放权给地方，因为分灶吃饭，滋生财税激励，地方政府于是各有追求，形成上述分析中的“复数政府”。另一方面，地方政府控制审批、土地、信贷、税收等权力，有资源/能力参与各种寻租的竞争。

       其次，因为“政治集权”，所以中央奖励外资，地方就竞争外资(Shirk，1994；Huang，2008)。财税激励固然会促使官员寻租，但“晋升考虑”起码同样关键——毕竟，职务晋升代表各种激励的全面提升。也因此，官员对企业的重视，并非专注于其投资的“实惠”(见后续分析)，更重要的是外资进驻创造的“政绩表现”。尤其所谓高大新企业，在能见度上，更可以“一家抵一万家”，特别为地方政府所重视。晋升激励所驱，招商火力全开。制度背景如此，政企关系于是倒挂，“反向寻租”于是出现。

       回头来看，我们此处对于“反向寻租”的理论类比，必须在两个层面上放宽经典寻租理论的假说。

       首先，经典寻租理论预设单一政府、层级式的政企关系，这对一般“民族国家为单元、中央政府为焦点”的“单一制国家”进行分析，当然属于合理预设。但观察改革开放后的“中国式分权”体制，既存在复数政府，政府间也存在激烈竞争(张军、周黎安编，2008；刘亚平，2007；周黎安，2008；Montinola et al.，1995)。

       此外，本研究所讨论的国外投资，在广袤的中国境内，可以自由移动，选择区域，与前述多数政府为谈判对手(张晏，2005：47-83；傅勇，2010；Keng，2010)。因此，在分析中国的外资问题时，似乎需要放宽经典寻租的“一个政府，多数企业”的预设。

       其次，在克鲁格(Krueger，1974)创造性地运用“租金”一词，类比因占据供给有限的要素(李嘉图式“地租”)而获得的超额利润后，逐渐建立起现代“(经典)寻租”的概念。(15)我们若师法于此传统，再配合前述的复数政府的设定，则“租金”不仅可以被视为“企业所得”——企业在彼此竞争过程中，因占据某些要素，获得竞争“优势/垄断”，并因此取得的超额利润；还可以进一步衍生类比为“政府所求”——政府在彼此竞争过程中，因为占有某些条件(例如重点外资的入驻)，获得(政府间)竞争中的“优势/垄断”，并因此获得的超额收益(如地方财税、官员晋升、官员私利等)。换言之，相较于经典寻租的用法，“租金”的概念或许也可以有所放宽，方便我们观察在政府竞争中官员的行为激励。因此，本文的研究问题是：政府若处于类似“寻租”情境下，有没有可能也有类似的“寻租”冲动？

       当然，若经更严格的条件设定，此种“反向寻租”的政企互动，必须要求如下四项制度前提。首先，从寻租方(地方政府)来看，必须具备如下要件：

       1.存在多个禀赋相近的竞争主体。也就是说，必须得有相当数量的各级政府或各国行政区域，均有条件参与外资竞争。(16)

       2.若占有“垄断地位”可取得超额收益。此超额利润便是“租金”，此乃“寻租者激励”，即政府一旦成功争取外资，将可占有竞争优势(“相对垄断”的地位)，并为其创造各类收益。(17)

       其次，从设租方(外资企业)角度来看，也必须满足如下要件：

       1.拥有创造“垄断地位”的能力。关键在于资本的自由流动，没有严苛的法规限制，或是太多的实际困难，阻碍资金/企业的进入与退出。(18)

       2.争夺“垄断地位”者可提供相当回报。此乃“设租者激励”，例如在投资谈判过程中，外资企业可以争取大量政策优惠。(19)

       综合上述，若落到现实来看，“逆向寻租”能否成立，关键在：(1)外商投资能否带给地方政府垄断优势，并取得超额利润(寻租者激励)；(2)政府招商能否通过取得/预期利得，回馈外资企业“优惠减让”(设租者激励)。若两者均是，则双方自然一拍即合，反向寻租可谓势在必行。

       (三)反向寻租行为者的激励及其行为

       根据作者看法，“反向寻租”形成于地方政府与外资企业的互动过程中，不能简化为分权结构(“财政联邦”)、中央考核(“晋升竞争”)或是两种力量结合(Xu，2011)的结果。作为主要行为者的地方政府与外资企业均有各自的激励与行为逻辑。(20)

       我们现就地方政府的激励与行为进行分析。首先，地方政府的决策来自地方领导，通常是地方政府一、二把手。因为，决策非中下层所能置喙，更与一般公众无关。其次，在中国财政分权，晋升竞争，加上存在腐败机会的背景下，官员的激励大概可分四类：地方发展、财税收入、个人政绩、个人收入(郭广珍，2009)，对决策领导而言，第一项是公共的，第二项是半公共的，后两项则是私人的。根据产权理论，理性个体倾向牺牲公共利益成就私人利益。因此在招商引资的协议过程中，地方政府常见几项“决策偏向”(policy biases)。对此，我们可以先参考外商访谈：

       你要政府减少税收，这不可能，企业好或不好，地方发展或不发展，(政府)税收一定要收到的……(企业)除了该交的得交，领导也不能不打点。所以你们问：领导重视政绩还是好处，根据我这些年来的经验，我跟你说，有的重视政绩，有的只在乎好处，大部分是两个都要。(2007-08，DG市，台商访谈)

       我们来整理一下其中的机制。首先，代表官僚利益的政府决策，往往会倾向减少公共获利(如环境保护、征地补偿、当地就业等)，借以增加政府获利(如财税收入、审批规费、经济指标等)。其次，展现领导利益的政府决策，往往会倾向减少政府获利(如财税收入、审批规费等)，借以增加领导个人获利(如政绩表现与贪腐机会)。最后，受制于本任领导利益的政府决策，往往会倾向减少后任获利(政绩表现与贪腐机会)，借以增加本任获利。(21)前面自然可以理解，最后则可以参考下则访谈：

       (之前的僵局怎么解决的？)因为市长准备要动了，他当然希望赶快谈好，政府这边立场就比较松动了……(因为)不想把政绩留给下一任……(2006-08，KS市，台商访谈)

       换言之，在协议招商的过程中，会出现决策者合法侵占公众、政府和后任的机会，加上官员任期既短暂又不确定，“有权不用过期作废”，因此，攫取机会搭配时间压力，招商引资往往成为地方施政的第一优先，经常动员全体人员，不惜一切代价。由于招商冲动极高，土地无偿出让(殃及后任)、后续税收减免(殃及政府)、污染视而不见(殃及公众)，就丝毫不难理解。

       另一方面，招商引资“一个铜板敲不响”。地方政府纵有强烈激励，外资企业是否响应呢？这得分析后者的行为激励。企业投资目的在于获利，而获利一般有三个来源：制销获利(基于企业生产与管理，得之于市场者)；制销补贴(对要素或产品的补贴，例如入区水电折扣、税负减让、出口补贴、社保补贴等)；投资套利(基建前置、土地廉让、建厂贷款、地方配套投资，等等)。第一项得之于市场，姑且不论；后两项则得之于政府，他们既然全力罗致，企业自可借机索求，也因此牵动外资流向(Tung & Cho，2000)。问题是从政府争取的“权益”(即投资优惠)，往往不如预期的可靠，因此存在“估价过高”问题。对此可参考作者的一份田野札记：

       在南方中国一个外资云集的城市……一眼望去，左边不是台商协会的郭会长吗？比邻而坐那位尊贵的先生，高倨内陆某自治区的人民政府副主席，主席右边是3位分管经贸的主管，再下去是负责贸易、观光等的10位部门领导。再看看郭会长左边，两位常务副会长及监事长，再过去也是10位协会主要干部。这样的安排，明显是刻意表现对等。但DG顶多是个地级市，台协更是个再边缘不过的民间组织，这种对等的格局到底打哪来的？招商说明会后发现，原来这个招商之旅，不但自设鸿宴，附带歌舞，美声美酒，宾主尽欢。过程中每位贵客还被一一献上纯洁无瑕的“哈达”……临行时也没忘捎上两瓶当地上好白酒……隔段时间，我们熟悉的常务副会长在电话里邀约考察，我好奇地问：“真打算组团过去投资呀？”回答：“哎呀，多考察、多比较没错的啦，常常能要到想象不到的好处。”(田野札记，2007-07，DG市)

       我们再来参考外商访谈。“(谈及土地低价转让)好多台商原来在台湾待不下去了，过来前根本做梦也没想到，来这里还没开始生产，(在谈判投资的过程中)就先赚到天价的利润……”(2007-01，DG市，台商访谈)。但是这些企业在落地后也面临相当的风险：

       领导换了，前面承诺的，后面的不一定会承认……(那么签的合同呢？)你又不是同政府签的，你既然过来(投资)了，就要接受大陆政府的领导，但政策法令说变就变，过几年可能一切都不算数。(2006-08，DG市，港商访谈)

       每个台商都一堆辛酸……(当初)一听这么好就来了，结果呢？(地方政府)也许做不到，也许不愿意做。之前说得天花乱坠，等你资金汇进来了，他那边就不认账了，这叫“开门招商，关门打狗”……很多台商都是被骗来的。(2008-07，SZ市，台商访谈)

       我们再来整理一下其中机制。

       首先，由于政府体制不同，外资企业常误认领导承诺为政府承诺(如权宜做法、私下补贴等)。

       其次，由于合同效力不同，外资企业经常误认协议权益为法定权益(如合资安排、税负减让、厂房租售)。

       第三，由于政策制定过程不同，外资企业经常误认为政策法规不会轻易变动(从税负通关到用工、公安等各种中央与地方政策)。换言之，政府所允诺的各种“权益”，很可能被投资的企业高估。

       也许存心欺骗的情况并不多，(22)但因为以下原因，取之于政府的权益往往很不稳定。首先，这些权益都具有特殊性、暂时性，未必符合法规，加上只适用于少数对象，政府很容易单方面变更。其次，中国对产权保护不足，协议得不到足够的尊重，司法也未必能够进行有效约束。最后，中国属于威权体制，制定与变更法规政策时，既不咨询适用对象，也不太考虑施行后果，因此，外资实质得到的往往少于政府允诺的，相对其之前的协议，优惠经常被严重高估。

       综合上述，在招商引资过程中的“反向寻租”，奠基于地方政府与外资企业的相互需要：前者为能换取外资落地，为领导争取好处，不惜提供大量优惠；后者则为换取产销之外的额外获利，争取政府优惠，因此大举投资。双方都具有强烈冲动，一拍即合，外资因此快速流入中国。但如此一来，各地政府引进的外资，很可能超过地方实际需要，而流入中国的外资，也可能高于企业原有的投资规划。(23)换言之，受政府补贴驱动，双方在既有的“投资需求”上，又额外创造出不少的外商投资。中国的外资奇迹就这样被制造出来了。

       四、反向寻租的自我强化与结构锁定

       由于政府、企业互蒙其利，招商过程中的反向寻租乃得持续不断。但时间一久，政府了解所招外资，很多意在套利；外资也发现所得优惠，其实未必值得。双方能否更新信息，回归经济需求，减少超量引进的外资？根据作者考察，情况远非如此。在反向寻租的过程中，双方都基于自身利益最大化，发展各自的“应对策略”(coping strategies)，结果都堕入“自我强化”的过程，并深陷其中。反向寻租因此越演越烈。

       这样的过程开始于企业。企业以寻求整体获益为目的(概念上可以分为“市场获利”与“政府优惠”两个部分)。由于优惠的信息并不透明，有些无法公开，有些需要议价探底，为追求最大化利益，外资必然增加各地比价的机会。根据我们的访谈，台港企业在落地之前，起码会耗费6-8个月，甚至2-3年的时间在各地选址，一方面搜集信息，避免遗漏承诺巨额优惠的区域，另一方面还能来回砍价，逼迫各地层层加码，乐此不疲。但对地方政府而言，由于外资考察后投资概率下降，为能增加吸引外资的数量，只得接待、洽谈更多的外资。同时因为竞争对手增多，比价砍价也更频繁，地方政府只能不断加码优惠。换言之，双方在“反向寻租”的结构下，为了最大化各自利益，反向寻租将更加强化，造成：(1)更多地方政府加入，竞争有限的外资；(2)挤压出更大优惠，意图获取外资落地；(3)更多优惠又吸引更多的外资，加入寻求优惠的招商过程。

       反向寻租于是激发一轮轮“自我强化的循环”(David，1985)，不断地扩大、卷入并强化压力，越来越多的政府与外资深陷其中。当然，整个故事并未终结，上述反向寻租的结构，不只发生在政府和外资间，还刺激地方政府间的竞争，进一步回头推动又一轮的政企博弈。

       新一轮的竞争发生在争取外资的地方政府之间。由于招商活动必须投入先期成本，如组建招商队伍、报销接待经费、耗费洽谈时间、提供基础建设等(孙开、周淑梅，2011)，而这些都是“沉没成本”，多数无法回收，加上官员任期有限，若未及时表现，机会稍纵即逝(耿曙等，2014)。这些成本(与机会成本)，都有赖外资最终落地，才能回补之前投入。因此，外资在初步确认选项后，各地政府便启动割喉竞争。随着时间推移，先期成本投入越大，招商之争越不能输。地方政府必须加码优惠，一面强化吸引外商，一面吓退其他对手。结果使反向寻租的过程又再次被强化。

       其中特别令人困扰的是，政府的投入或优惠，取决于竞争过程中对手的出价，在进入地方的“割喉竞争”前，各方都无法预知成本(从而及时退出)。由于“沉没成本”问题，竞争之中的各方只能再加码优惠，结果招商付出的代价有可能超过其带来的获利。但对地方政府而言，“惨胜”好过“惨败”。如果这样下去，政府将走向无法退出、没有底线的“让利竞赛”(车晓蕙、陈钢，2003)，源源不绝地创造优惠，又持续不断地引入外资。换言之，反向寻租通过自我强化，将越来越多的政府与外资卷入其中，还使卷入其中的双方越发难以脱身，形成“锁定”(lock in)。如此一来，在既定制度环境下，政企互动模式一旦形成，中国将很难走出“让利竞赛”式的招商引资。

       另外，在“招商大战”的过程中，除了外资最后落地的区域外，其他区域的所有希望都将尽成泡影，其他政府的所有投入，也都将全数白费。前述大量资源(包括时间、精力/挤占公务、资源耗费/考察设点，甚至还有如整地、建路灯等各种前期投入，“七通一平”)，均在反复“考察—议价”的过程中耗费消散。同样的，企业在觅地设厂的过程中，经年累月地穿梭考察，各方谈判，事后也证明纯属浪费。换言之，从个别政府/厂家来看，虽然可能是成败存亡之争，但就社会总体观察，耗费资源之所争的，不过是各方间的“转移”。不论何者胜出，都属经济体内成员，谁得到意义都不大，但却在竞争转移的过程中，耗费本可从事“直接生产性活动”的资源。此即“传统寻租”导致的“资源耗散”，反向寻租虽有悖于传统寻租，但两者引起的社会浪费，本质上并无二致。

       若从长期的角度来看，由于“反向寻租”所促成的政府“过度补贴”或“过度承诺”问题，造成外商投资中国的门槛过低，因此往往存在“过度进入”的问题，其中尤其以华人资本最为明显。但就长期经营效率来看，这些进入的资金不见得都适合生存于中国的经济环境中，但由于地方政府的政绩需要，这些被“反向寻租”所吸引的企业，或者重复建设、过度竞争，或者未能顺利退出，造成许多外资企业名存实亡、资金烂尾的问题。

       五、结论

       中国改革开放是人类历史的大事，从来没有这么多人这么快脱贫致富。改革开放在进入90年代后，中国持续、高速增长的关键在其参与了全球生产。成功的故事则始于招商引资，大量资金夹带高新技术、海外市场、管理模式、经营理念进入中国，结合其余要素如勤奋劳工、广袤土地，创造出更上一层楼的经济奇迹，又称“中国奇迹”(林毅夫等，1999)。招商引资既然如此关键，可是研究，尤其是制度层面的切入相对有限。问题还是在将其视为自然而然的市场过程：外资流入是受要素吸引的结果，自然毋需额外解释。

       但是根据本文的分析，中国吸引外资的关键在于地方政府，他们不但不是阻力，还是中国成为外资奇迹的关键。那么，地方政府如何招商？外资又为何落地？双方互动的过程，被作者称为“双向寻租”，既有传统的企业向政府寻租，也有，并特别突出的是政府向企业寻租，后者迫使政府提供大量优惠，而外资则受其引诱纷纷投入。(24)这种互动模式一旦形成，还将不断自我强化，政府、企业越来越卷入其中，越来越深陷其中，双方都难以自拔(Pierson，2000)。就这样，各地政府引进的外资，很可能超过地方原来的需要，而流入中国的外资，也可能高于其原有的投资规划，外资奇迹就这样被制造出来了。这才是“中国特色”的招商引资，从这个角度讲，本研究对中国如何参与全球生产，提供了一个制度层面的解释。

       之前对外资企业与地方政府的互动研究中，虽然不乏深入、透彻的田野调查(如黄玉，2009；欧阳静，2011)，但多将其嵌入整体的国家社会关系中，综合了结构与个体层次，却未就其过程做出明确的理论解释。也因此，本文从地方政府与外资企业的互动入手，分析中国外资涌入的起因、过程与后果，希望能以此作为理解整体中国经济社会变迁的一个侧面，帮助揭示改革开放过程中，涉及不同社会组成要素和多重面向的社会互动过程。

       如果把中国吸收外资作为一个案例，我们可以从中看到，跨境投资、全球外包背景下的“资本优势”，竞相崛起的发展中国家往往沦落入“趋底竞争”(race to the bottom)的境地(叶静、耿曙，2013)，并因此形成一套相对扭曲的制度体制。表面看，这些国家取得了外资，参与了出口，创造了增长，但深一层看，他们往往付出过高的代价，而且如中国案例所显示，这样竞相“磕头”的招商体制，一旦束缚加身还不易解套。这是中国的困局，也是发展中国家的困局。在中国之内，“趋底竞争”发生在区域之间，而中国之外则存在于国家之间(Evans，1979)，在这个意义上，我们从中国研究中看到的“地方政府”与“外资企业”的互动模式，谁能说不会也存在于中国之外呢？

       注释：

       ①根据国家统计局数据，1995-2013年间，中国出口总额占GDP比重平均达到25％，最高年份可达35％，最低也有20％左右。数据来源：http://data.stats.gnv.cn，获取时间：2014年10月23日。

       ②根据国家统计局数据，2005-2013年间，外资企业投资出口比例占出口总额比例平均达55％，最高接近60％，在某些战略意义更高的产业(如光电产业)中，这个比例更曾经逼近8成。数据来源：http://data.stats.gov.cn，获取时间：2014年10月23日。相关议题也可参看芬斯特拉、魏尚进编，2013：12、13章。

       ③有关中国吸收外资的整体情况，崔新健(2008)提供了一个极清晰的图像。

       ④针对相关研究，仍缺乏理论层面的文献综述，罗长远、张军(2008)的研究虽非综述性质，仍可以作为参考。

       ⑤与此类似的观点，可以参考勃兰特、罗斯基编，2009，书中由李·布兰施泰特(Lee Branstetter)与尼古拉斯·拉迪(Nickolas Lardy)两位所撰，讨论中国外资外贸的《拥抱全球化》一文，完全未曾提及招商引资。此外，一份流传很广的研究报告则特别强调，吸引外资的关键在投资环境，地方政府(以税收减免为主)的优惠政策，并“没有吸引到大量外商直接投资”(世界银行东亚与太平洋减贫与经济管理局，2007：58-59)。

       ⑥制造业一向为外资投入的主要对象，一般占有七成以上的比例，产品也多半出口导向。

       ⑦见《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(http://www.gov.cn/test/2008-08/13/content_1071062.htm)。

       ⑧从学术层面提出的分析与论证(如黄宗智，2010)，和一线参与招商咨询的案例报告(如赵民等，2010)，都在说明招商引资的枢纽在地方政府。

       ⑨此处地方政府的“超额获利”，类似传统寻租中企业的“租金”，可以“作为政绩竞赛中的垄断优势”例证加以理解。

       ⑩这其中肯定存在概念上的创造性转换。对此，我们可以首先设想，政府可否从事传统寻租理论(Tullock，1967；Krueger，1974；Buchanan，1980；Bhagwati，1982)所认定的“寻租活动”？如果可以接受这样的类比(McChesney，1987；张向达，2002)，必然要问“政府所寻‘租金’为何”？企业所寻“租金”简单，就是因为供给有限所带来的超额“营收获利”(“地租”的类比)，但政府则比较麻烦，其“超额获益”涉及政府能够取得的各种好处，包括经济层面的(例如发展、税收、贪腐)与政治层面的好处(典型如政绩—晋升)。在本文中，因为外资落地能给地方政府带来“超额获益”，后者因此努力示好并应酬外资，同时允诺以各种优惠，此即“政府寻租”或“反向寻租”。

       (11)此处除企业通过政府，试图建立垄断的“主动寻租”外，也包括要求政府提供服务或维护市场秩序(预防他人垄断)，避免其任意干预或汲取，因此为“被动寻租”者。

       (12)此处“补贴”(或广义而言的“优惠”)，大致包括如下几个范畴：(1)资源廉让(如土地转让金的折让)、(2)产销各种补贴(有针对要素的、有针对产品的)、(3)专用性资产的投入(如外资设厂前的“七通一平”)等。上述“优惠”必须超越既有条件(如投资环境)，需要政府作为(如资金投入)，才能加以创造。

       (13)如果继续既定的外资政策，不仅造成公共资源的浪费，也不利于中国的长期发展。这可以对照之前黄亚生(Huang，2003)的分析：政府不只保护国企，同时补贴外资(“超国民待遇”)，民企缺乏公平竞争、茁壮取代的机会。未来不只国际市场，连国内市场都将沦为外资的屠戮战场。

       (14)此处所谓“单一企业”，乃针对单一的外资投资案例而言，针对每一次开启投资安排，都只有一个外资案例。

       (15)图洛克(Tullock，1967)则将此种“要素的占据”视为一种市场上的“垄断地位”，而租金则为因占有垄断地位而获得的超额利润。

       (16)这个条件在中国改革开放，尤其1992年邓小平南行讲话引发全面而多层次的开放后(从国家到省到市到县到乡镇，均可设立开发区、科技园等，争取外资)，应该基本得到满足。

       (17)此乃从“寻租方”角度，逆向寻租成立的关键。

       (18)这个条件在中国加入WTO，放宽各种投资限制、提供各种投资保障，而且基于“涉外无小事”的行事风格，与“此处不留，自有留处”的实际需求后，应该也能够勉强满足。

       (19)此乃以“设租方”来看，逆向寻租成立的关键。

       (20)有些学者由于缺乏深入调研，只能很表面地掌握政府与外资的行为激励，即便后续发展了复杂的博弈模型，还是不能有效说明问题(例如邱晓明，2013)。

       (21)这些资源可以视为前后任领导共享的“公共资源”(孙海婧，2013)，但前任有权任意耗用，造成诸如土地大量廉让、背负巨量债务与公共建设烂尾等后果。

       (22)由于缺乏司法体系保障，地方政府往往可以在形势变迁后(产生“沉没成本”后)，任意变更约定条件或借此勒索或汲取利益(对此，可参考聂辉华、李金波，2008)。

       (23)所流入的外资中，同时夹杂“创利”与“寻惠”两类，前者受“投资条件”吸引，后者则受“政府优惠”牵动。从这个角度看，若没有政府释出的优惠，将不会有后一类外资。当然，此处存在“是否超额或过量招商”的问题，根据作者看法，在理论层面，这个问题很难论证；但在实际层面，这个趋势又很实在。与此类似的是所谓“产能过剩”、“过度竞争”一类的概念，对此可以参考曹建海、江飞涛(2010)。

       (24)本文所论证的情况，在港台与境外华人、中小规模、主要制造出口的外资投资中，情况最为常见，虽然并不限于上述类型企业。这类企业寻求优惠的冲动最强，中国则在某种意义上，过度吸引了这类外资，造成劳动密集的制造业成长太快，出口扩张过速。

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