制度环境、信息需求与政府财务报告，本文主要内容关键词为：财务报告论文,需求论文,制度论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“建立权责发生制基础的政府综合财务报告制度”。这是继“十一五规划”和“十二五规划”提出积极推进政府会计改革之后，把改革政府会计和建立政府财务报告的议题推向了一个更高的决策层面。权责发生制基础的政府综合财务报告制度的建立，必将能全面、系统地揭示地方政府债务及其所蕴藏的风险，并在进一步促进政府的公共受托责任，提升财政透明度等若干方面产生重大意义和深远影响。然而，如何建立权责发生制基础的政府综合财务报告制度？从国外政府财务报告实践经验来看，其构建是一个循序渐进的过程。在这一过程中，须针对以下问题做出回答：在目标上是决策有用观还是受托责任观？在基础上是权责发生制还是修正的权责发生制？在报表内容上要重点披露存量还是流量，预算信息还是财务信息等？概括来说，就是“对谁报告以及报告什么”等关于财务报告模式选择的若干问题。按照传统财务会计理论，首先需要对政府财务报告的目标进行定位，之后才能在若干具体问题上进行选择。然而，财务报告目标又该如何定位呢？我国政府会计和财务报告历经十多年的密集性研究，对前述问题往往也还是仁者见仁、智者见智。本文认为，须跳出关于决策有用观和受托责任观的无效争论，应追本溯源，以制度环境为背景，回归到“使用者及其需求为导向”的共识上，置政府财务报告制度的构建于一国现实制度环境及其未来演变趋势中，深度剖析该制度环境中的政府财务信息的使用者、潜在使用者及其信息需求偏好，从而选择相应政府财务报告模式。 本文试图以财务报告目标理论为切入点，构建一个“制度环境→使用者及其信息需求→政府财务报告模式选择”的解释框架，为我国政府财务报告制度的构建提供理论依据。 二、目标观点与制度环境 Zimmerman(1977)在“市政会计之谜”一文中解释了美国市政会计与财务报告为什么在舆论压力之下①并没有按照倡导观点进行改革，即引入权责发生制和编制政府层面的财务报告。他的结论是，除了基金模式耦合了政府的受托责任特征这一技术原因以外，更重要的是，在既定制度环境中，投票人(voters)和政治家(politicians)不会主动改革市政会计与财务报告，因为这些改革难以给这些“个体”带来足够效益。此外，如果联邦政府强力推进市政会计与财务报告改革的话，改革效果(即降低代理成本)也将微乎其微。这一结论给本文提供了启示：政府财务报告模式的变革取决于制度环境。那么制度环境包括哪些要素，又是如何影响财务报告模式选择的呢？下文拟以财务报告的目标理论为切入点进行分析。 关于财务报告目标，理论界一直存在受托责任观与决策有用观两大观点，前者主张会计旨在反映受托人对委托人的受托责任信息，后者主张会计应为使用者提供决策相关的会计信息。随着时间的推移，人们发现两种观点既具有对立性也具有统一性，两种观点都是建立在资源的委托代理关系之上的(葛家澍和刘峰，2003)。不同的是，受托责任观所基于的委托代理关系通常是由法律、合同、契约甚至伦理观念形成的，而决策有用观所基于的委托代理关系，则往往是通过“资本市场”缔结而成。这些形成资源委托代理关系的要素基础构成了与财务报告相联系的制度环境中的内核部分。而制度环境对财务报告模式影响的机理是：不同的制度环境决定了资源委托人与受托人之间形成委托代理关系的要素基础不同，从而决定了信息使用者的构成及其信息需求偏好等，进而影响财务报告模式的选择与变革。 在政府会计领域，无论是学术界还是政策制定部门通常都将“公共受托责任”作为政府会计与财务报告的首要基础，同时也兼顾了决策有用观。如美国政府会计准则委员会在第一号概念公告中将公共受托责任作为政府公认会计原则的基石(cornerstone)，提出了政府财务报告信息要满足公民、纳税人以及他们的代表，债券投资人等做出社会、政治以及经济决策的需要。与之类似，国际公共部门会计准则委员会在研究公报中将立法和其他管理机构、公众、投资者和债权人、评级机构以及其他政府、国际性机构和资源提供者等作为主要使用者，认为公共部门财务报告应提供有助于使用者对资源分配做出决策的信息，以及应当反映对受托资源的受托责任。那么，“政府”与这些“信息使用者”之间形成资源委托代理关系的要素基础是什么呢？本文认为，这些要素基础构成了与政府财务报告相关的制度环境的内核部分。Chan(2003)、陈立齐和李建发(2003)认为，政府会计在全球的崛起从根本上说是由于民主社会和市场经济对受托责任的巨大需求。其隐含的含义是，政府会计的基础是受托责任，而受托责任关系则是建立在民主政治以及市场机制之上的。由此可以推论，与政府财务报告相联系的制度环境主要包含“民主政治”和“市场机制”这两大内核部分，前者系公民、纳税人等与政府形成委托代理关系的要素基础；后者则系债券投资者等与政府形成委托代理关系的要素基础。除此之外，都可以归为制度环境内的“其他因素”。 三、基于制度环境的分析框架 根据前文，与政府财务报告相联系的制度环境包括“民主政治”和“市场机制”以及“其他因素”。其中，前两大要素决定了政府财务信息使用者的构成、特征及信息需求偏好，进而决定了政府财务报告模式的选择。制度环境中的“其他因素”也会对上述两大内核要素产生影响，从而间接影响政府财务报告模式。 (一)民主政治与价值取向财务报告 在民主政治的社会形态中，一般观点认为政府是被公民授权来管理社会并提供公共产品的组织。因此公民与政府之间通常被认为存在委托代理关系，也被称为受托责任关系②。基于这一关系，理论假定公民、纳税人以及公共产品的接受者是政府财务信息的使用者，他们通过信息来监督政府，以及了解和评价政府受托责任的履行情况。然而，这一受托责任关系具有几点特殊性：(1)双重受托责任。路军伟和李建发(2006)认为，公共受托责任包括公共权力受托责任和公共财务受托责任，前者是后者的根源，后者是前者的延伸。然而，由于公共权力的模糊性和公共产品无形性、多样性和难以货币计量的特点，这些理论假定的信息使用者通常关注的是合规性财务受托责任(fiscal accountability)，即政府是否按照法律、预算等限制性要求使用财务资源。(2)整体受托责任。也即公民和纳税人作为整体与政府形成委托代理关系，而非由个体独立地与政府缔结关系。这一关系一旦形成，任何个体都很难独立解除关系。这意味着，个体公民、纳税人以及公共产品接受者无法“用脚投票”，即无法根据政府受托责任的履行情况决定维系或解除关系或施加实质影响。(3)间接受托责任。公民、纳税人等与政府之间处在受托责任链条的两端，在代议制政体中，这一受托责任链条上还存在许多“中介”者，如立法机构等。由此，也会衍生出许多“中介”的信息使用者。比如，议员等民意代表通常也被看作政府财务信息使用者。基于民主政治的受托责任关系，除了上述共同的特殊性以外，不同国家或同一国家不同历史阶段还会有不同特点，这取决于制度环境中的“其他因素”，如随着网络技术的发展，各类媒体及意见领袖等也顺理成章地成为政府财务信息的加工者、传播者和使用者。 因为这些特征，基于民主政治而假定的政府财务信息使用者及信息需求会有以下特点：(1)对政府财务信息使用意愿低。理论假定公民、纳税人、公共产品接受者是政府财务信息使用者，并认为他们通过信息监督政府的行为及结果，这显然是将他们作为一个“整体”。如果将他们分别作为理性个体的话，由于他们与政府委托代理关系的上述特征，利用信息监督政府的行为难以提高“个体”的效用。因此，对政府财务信息他们会保持“理性的无知”且有互搭便车的倾向。(2)使用者信息需求不够统一。由于公民、纳税人、公共服务接受者之间的非统一性，他们所关注信息的重点不同甚至会有矛盾之处。比如，公民可能较为关注政府及官员有无滥用公共权力，纳税人关注资源投入和使用过程，而公共产品接受者则可能更加关注产出。(3)偏好流量信息，特别是预算信息，偏好分部门/项目/基金的分散报告模式，而非政府整体层面报告。(4)由于政府财务报告具有与“整体”有关与“个体”无关的特点，基于民主政治的各利益相关者，对政府财务报告模式变革影响缓慢，且主要由“价值相关者”③推动。 西方学者研究发现，并没有证据表明政府财务报告被上述使用者使用，如Patton(1992)、陈立齐(2004)都声称没有明显证据表明美国政府财务报告被公众(这里的“公众”，是对公民、纳税人以及公共产品接受者的统称，下文同)使用过，这和上文观点基本一致。然而，正如Ijiri(1975)所述，受托责任应作为向委托人披露信息的基础，不能仅因为信息的有用性而披露，信息接收者“有权知道”必须被重视。即便那些假定的使用者信息需求意愿较低，且没有规律性地使用政府财务报告，政府依然需要构建政府财务报告制度，这正是基于公众“有权知道”的价值理念。综合来看，基于民主政治而构建的政府财务报告源于“有权知道”理念，属“价值”范畴，是一种价值取向的政府财务报告模式。 (二)市场机制与功利取向财务报告 在市场经济中，当政府通过发行债券融资时，政府也是一个普通的市场主体，债券投资者和政府之间通过“市场机制”形成资源的委托代理关系，债券投资者是委托人，政府是代理人。相对基于民主政治的委托代理关系，这种委托代理关系具有以下特点：(1)债券投资者与政府之间受托责任关系存在可分割性，即每个投资者与政府形成的委托代理关系都是独立的。(2)由于委托代理关系是通过“市场机制”缔结的，投资者众多且分散，任何个体投资者都无力对政府行为产生实质影响，但市场机制允许他们“用脚投票”退出受托责任关系，从而间接影响政府的财务行为。(3)不但投资者是信息使用者，市场上一些潜在的委托人，即潜在债券投资者，也是信息使用者；同时，市场中也存在潜在的代理人，即其他竞争性融资主体，这对政府形成了有效的外部压力机制。 由于这些特点，作为理性的经济人，债券投资者需要包括财务信息在内的充分信息来降低甚至消除与政府之间的信息不对称，以规避投资风险和提升投资价值。从这个角度看，政府财务报告提供的信息能够修正和优化投资者决策，因此投资者在使用财务信息上意愿较强。在债券市场中，除投资者之外，为降低债券发行者与购买者之间的信息不对称，保护投资者利益，信用评级和市场监管系债券发行的必要环节，而财务信息是信用评级和市场监管的重要基础。因此，评级机构以及监管机构也成为政府财务信息的重要使用者。作为信息使用者，他们有如下偏好：(1)政府作为一个整体的运营受托责任(operational accountability)信息，以及作为债务主体在未来的可持续性以及偿债能力情况。(2)存量和流量相结合的财务信息，以及和债券发行用途相关的预算信息。从影响财务报告变革的角度看，个体投资者对政府财务报告变革影响较小，而评级机构、监管机构等由于具有较高的专业水准和公信力，对政府财务报告变革有关键影响，且往往是变革的关键驱动者④。综合来看，在债券市场占主导的制度环境中，决策有用成为政府财务报告的首要目标，而针对债券市场参与者构建的政府财务报告显然属于功利取向的政府财务报告模式。 (三)制度环境与政府财务报告模式 在民主社会中，公民、纳税人、公共产品接受者是政府财务信息理论上假定的使用者，民意代表及各类媒体上的意见领袖等是政府财务信息的衍生使用者，在债券市场中，投资者是政府财务信息使用者，市场中的其他参与者，如潜在的投资者，评级机构、监管机构等是政府财务信息的衍生使用者，具体如图1所示。
图1 基于制度环境的政府财务报告模式的分析框架 这两大类信息使用者有许多不同，其中最根本的是前者只能“用手投票”，而后者可以“用脚投票”。基于民主政治的政府财务报告多采用受托责任观，属价值取向的财务报告模式；基于市场机制的政府财务报告多采用决策有用观，属功利取向的财务报告模式。这决定了政府财务报告在设计上将有诸多不同。当然，两类使用者在信息需求偏好上也会有相同之处。比如，地方政府发行债券通常须指定用途且纳入预算管理，挪用、变更用途或者超预算的行为，将增加债务风险，降低债务偿还能力，因此与债务相关的预算执行过程和结果信息将受到债券市场中信息使用者的关注。长远来看，债务本息偿还来源于项目收益或未来税收，涉及“代际公平”问题。因此，与债务的相关信息也将是普通公众所关注的内容。在这些方面，两类信息使用者的需求将会表现出一致性。 相对来说，面向债券市场的功利取向的财务报告模式更加符合权责发生制基础政府综合财务报告的特点。因此，债券市场的建立和发展将是构建权责发生制基础政府综合财务报告的关键驱动力量(路军伟，2014)。研究表明，美国分别在20世纪20年代和70年代出现市政会计与财务报告变革的讨论大潮，来自会计职业界、学术界等的舆论希望市政会计与财务报告能够像企业那样，采用权责发生制和编制政府层面的财务报告。然而，基金模式的会计与财务报告在美国市政会计中一直岿然不动，直至1999年GASB的第34号准则才构建了权责发生制基础的政府层面财务报告模型。如果没有债券市场的发展和完善，这一变革难以成功。即便如此，州和地方政府综合财务报告中依然保留了主要基金的财务报表，以更好地反映政府财政受托责任，这可以看作是对价值取向财务报告相关内容的保留。相对地方政府财务报告改革的成功，美国联邦政府综合财务报告的审计多年来被连续出具否定意见也颇为引人关注。其根本原因在于，美国联邦政府不存在地方政府所面临的制度环境，即没有相互竞争的债券市场。也就是说，没有债券市场的助力，强制地推行政府层面综合财务报告的效果难尽如人意。 四、我国政府财务报告模式的选择 制度环境会影响政府财务报告使用者的构成、特征及其信息需求偏好等，在“使用者及其需求为导向”的理念下，政府财务报告模式选择取决于特定的制度环境及其演变趋势。 (一)制度环境及其发展趋势分析 在“民主政治”层面，我国是人民民主专政制度的单一制国家。宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。因此，人民是公共权力的终极来源，在公民与政府的关系上，公民是终极委托人。在我国，这一公共受托责任关系除了具备前文所述的特殊性，还具有我国国情之下的专属特征：(1)由于历史原因以及认知因素，存在“弱势委托”与“强势代理”的现象，这导致政府官员和公民的自我认知和受托责任意识相对淡薄⑤。(2)由于是单一制国家，地方政府与公民之间的委托代理关系通过中央政府这一“中介”，这与像美国这种联邦制国家的委托代理关系有很大不同，具体如图2所示。
图2 中美两国不同政治制度下受托责任关系的差异 在美国，公民与地方政府之间，以及公民与联邦政府之间，是两个平行的委托代理关系，联邦政府与地方政府之间不存在行政隶属关系，且在“事权”和“财权”方面的界限也较为清晰。在我国，地方政府在行政上隶属于中央政府，公民与政府之间的委托代理关系是一条线，也即形成了“公民→中央政府→地方政府→下一级地方政府”的受托责任关系链条。公民与中央政府之间存在委托代理关系，而公民与地方政府之间不存在直接且明确的委托代理关系。此外，由于事权在各级政府之间划分不明，受托责任中的“责任”在不同层级政府之间较为模糊。这进一步模糊了地方政府与公民之间的受托责任关系。而我国户籍制度的刚性，也约束了公民地域选择的自由，无法自主退出受托责任关系。显然，从公民的角度来看，这些特点会进一步降低公民的委托人主体意识以及对信息的需求和使用意愿。 从纳税人的角度来看，我国是以流转税为主要税种的国家，个人所得税占财政收入的比重偏低，税收具有间接性。可以推论，相比较以所得税特别是个人所得税为主要税种的国家，纳税人对于“我是纳税人”以及“有权知道”的观念较为淡薄(路军伟，2014)，这将进一步降低其信息使用意愿。从公共产品接受者的角度看，不同层级政府之间的事权界限模糊，再加上公共服务的非对等性，即纳税人提供资源，全体公众接受服务，导致委托人和受托人的受托责任意识都较为薄弱，政府财务信息的供给和需求的意愿也会偏低。本文认为，这正是我国至今也没有正式政府财务报告制度的关键原因。然而在民主政治层面，我国与政府财务报告相联系的制度环境也在呈现几点趋势：(1)随着经济体制改革的成功，公民对政府及官员的问责意识逐步增强。(2)网络技术的发展，进一步降低了获取和传播信息的成本，“围观”心态增强了公众参与使用政府财务信息的积极性。比如，近年来公众对政府三公经费信息的需求热情等和网络技术发展不无关系。(3)委托主体意识逐步增强，如从个税改革过程中普通公众参与的热度、广度和深度，足见自我主体意识的转变。(4)新闻媒体的多元化、多层次化，如微博、微信等，与“意见领袖”群体的涌现(张琦，2013)，呈相互强化之势，并逐渐成为政府财务信息使用和传播的主力军。 在“市场机制”层面，我国一直在法律层面不允许地方政府举债，预算法第二十八条规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，我国还未形成地方政府债券市场。这与发达国家形成鲜明对比。近年来，中央政府不断从正式制度层面探索地方政府举债融资，同时地方政府也在“暗”中不断进行实质举债，这推动了债券市场的建立和发展，同时也培育和形成了政府财务信息的使用者。1998年，中央政府发行债券并对地方政府进行转贷，从而打开了地方政府公开举债的先河。金融危机背景下，2009年中央政府决定，由财政部代发地方债，财政部代还本息。2014年中央政府批准了十个省市的地方政府债券自发自还，也就是说，地方政府即将成为真正的债券市场融资主体，地方政府债券市场也即将建立起来。这意味着，和地方政府债券市场相应的配套制度建设需要快马加鞭。此外，通过投融资平台举债成为近年来地方政府变相债务融资的重要方式，并初步形成了城投债市场。总之，在市场机制层面，我国与政府财务报告相联系的制度环境正呈现以下趋势：(1)真正意义上的地方政府债券市场即将出现，为了发现投资机会降低投资风险，债券投资者将成为政府财务信息的关键使用者。(2)城投债市场的探索培育了颇具专业水准和公信力的债券评级机构，它们是完善市场不可或缺的力量，也将是政府财务报告构建的积极推动者。(3)在发展地方政府债券市场上，我国采用的是行政审批和市场选择相结合的模式(张海星，2009)，发债的审批者和市场的监管者，将是债券市场上重要的信息使用者。 总的来看，中国的制度环境正处在一个大变革时期，其终极图景是：一方面，公众通过信息对政府公共权力和财务行为进行监督并形成有效约束；另一方面，一个庞大的地方政府债券市场呼之欲出，地方政府通过债务融资解决了资金需求，同时也要披露信息，接受市场中投资者等的监督、选择和评价。需要强调的是，中央政府和地方政府所面临的制度环境有所不同。从民主政治维度看，中央政府直接面向公众及其代表，受托责任关系更加直接、明确；地方政府则面向上一级政府，其与公众的受托责任关系更加间接、模糊。从市场机制维度看，中央政府具有绝对权威性和公信力，没有同类债券融资竞争者，难以形成相应债券市场；地方政府发行债券融资时，面临同质性竞争，将形成竞争性债券市场。这些不同决定了我国在构建政府财务报告制度时，应区别待之。 (二)我国政府财务报告模式的构想 我国还没有正式的政府财务报告制度，基于对我国制度环境及其发展趋势的分析，本文认为，中央政府应该加强政府财务报告制度建设方面的“顶层设计”，并应针对中央政府和地方政府分而构之。具体来说，我国政府财务报告制度的建立应在以下几个方面做出选择，具体如表1所示。
首先，在目标选择上，无论从国外经验，还是从终极改革目标来看，同时坚持受托责任观和决策有用观是必然趋势，但就中国现有政府财务报告的零基础以及制度环境来看，鱼和熊掌兼得存在困难。务实的做法是分政府层级选择不同财务报告模式，分类建立政府财务报告制度。具体来说，中央政府应以坚持受托责任观为主，选择价值取向政府财务报告模式；地方政府坚持决策有用观优先，重点面向债券市场，选择功利取向政府财务报告模式。而在报告对象上，中央政府财务报告应以面向人大、政协为主，同时循序渐进地兼顾普通公众⑥；地方政府财务报告，应以加强债务风险管理和促进债券市场发展为考量重点，满足上级政府和债券市场中普通投资者信息需求为主，同时，逐步面向同级人大、立法机构甚至普通公众。其次，在报告主体和报告内容上，在中央政府层面，因采用价值取向的政府财务报告模式，不应该盲目建立政府整体层面财务报告，应坚持部门/项目/基金为主体的“分散”的政府财务报告模式，且以预算信息、合规信息、流量信息为主，兼顾公众关心的热点问题⑦。在地方政府层面，因选择了功利取向的政府财务报告模式，应以政府层面报告为主，以主要部门/项目/基金报告为辅，由于一级政府在其辖区内对于资源的分配和调控能力较强且承担兜底责任，所以应逐步将下级政府的财务报告纳入合并范围。在内容上，政府层面以财务状况信息、收入费用信息等为主，在部门层面以预算执行情况信息为主。再次，在会计基础上，由于我国的政府会计架构是由财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计组成，所以在会计改革并不充分的情形下，生成权责发生制信息应以期末调整的做法为主。但从长远来看，应整合现有预算会计体系为主导的政府会计框架，按照财务会计与预算会计并行这一发达市场经济国家普遍使用的框架体系推进政府会计改革。具体来说，在中央政府层面应以部门为基础深化预算会计改革，使预算会计纵向发展。在地方政府层面，在深化单位预算会计改革的同时，应建立以权责发生制为基础的政府层面的财务会计体系。这是政府最终建立兼顾价值取向和功利取向政府财务报告模式的会计系统基础。 五、主要结论与对策建议 1.以信息使用者及其需求为导向是构建政府财务报告制度的首要理念。在不同制度环境中，存在不同的使用者及不同的信息需求，因此应选择不同财务报告模式。政府财务报告的建立应立足于制度环境，回归到使用者导向，选择与之相适应的财务报告模式。 2.财务报告目标观点中的受托责任观和决策有用观，均是基于资源委托代理关系之上的。与政府财务报告相联系的制度环境主要包括“民主政治”和“市场机制”两大内核要素，前者系形成公民、纳税人与政府委托代理关系的基础，后者系形成债券投资者与政府委托代理关系的基础。 3.基于民主政治面向公民、纳税人、公共产品接受者的政府财务报告属于价值取向的财务报告模式。基于“有权知道”理念，旨在反映政府受托责任；基于市场机制面向债券投资者、评级机构和监管机构等的政府财务报告，属于功利取向的财务报告模式，旨在降低信息不对称，服务于投资决策。 4.鉴于我国的制度环境及其演变趋势，政府财务报告制度的构建应分别中央政府和地方政府进行。中央政府宜采用受托责任观为主导，构建价值取向政府财务报告模式；地方政府宜采用决策有用观为主导，以部分地方政府债券自发自还为契机，构建功利取向的政府财务报告模式。 ①1975年纽约市财政危机之后，会计职业界、学术界以及联邦立法机构等，将部分原因归咎于市政会计与财务报告模式，并倡导按照企业的做法对市政会计与财务报告进行改革。 ②因为受托责任源于委托代理关系，所以委托代理关系也被称为受托责任关系，故本文不对二者进行严格区分。 ③所谓“价值相关者”是在呼吁和推动改革过程中不从或极少从个体成本效益来决策的人，这些人主要表现为社会中的精英分子，或为民意代表或为意见领袖。美国州和地方政府在第一次改革浪潮中建立了基金会计与财务报告模式，正是由商人中的精英分子等“价值相关者”所推动的。 ④美国最大的证券评级公司标准普尔在1980年发布了一份政策报告，称现金制基础的财务报告无法提供足够的信息用于债券评级，不采用GAAP在债券评级中会有负面影响，标准普尔的表态对州和地方政府会计与财务报告改革的成功至关重要。 ⑤在近期领导班子批评与自我批评的活动中，海南市委副书记、市长反躬自省：“对上级领导安排的工作、检查的内容、批示的事项，能够高度重视，立马就办，快办快复。但对群众反映的问题，重视程度不够，下访不深，投入的时间精力不如上级来得多、来得大。”这一自我批评揭示出政府官员对于公共权力终极来源的认知存在模糊性。参见http://www.hq.xinhuanet.com/news/2014-06/16/c_1111151747.htm ⑥Likierman和Creasey(1985)考察了中央政府财务报告并总结到，信息权利必须与其他权利以及国家安全相互协调。因此在面向普通公众时，应谨慎行之。 ⑦从近年来公众对三公经费的关注来看，一方面表明公民、纳税人的自我意识的增强，另一方面也反映了公民、纳税人等对政府层面整体性信息和结构化信息需求的忽视，所需要的是零散的热点性信息。
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