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［中图分类号］D632.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-5956(2008)01-0036-06
慈善事业是缓和社会矛盾的润滑剂，是和谐社会发展的催化剂；而慈善组织是慈善事业发展的载体，要发展我国的慈善事业，必须加强慈善组织建设。我国目前慈善组织数量少，慈善组织的机构建设、组织建设和内部的管理制度以及慈善机构的经营策略较发达国家还存在着相当大的差距，这是目前制约我国慈善事业发展的主要因素之一，也限制了慈善事业在构建和谐社会中作用的发挥。依现行法，我国慈善组织尚无独立的法人资格，这也影响其在构建和谐社会中的作用。
一、慈善组织在慈善事业发展中的作用
慈善组织是沟通救助者和捐助者的桥梁，它动员社会力量最大限度地募集善款，把捐助者捐献的善款、善物及时送往最需要救助的群体手中以解决他们遭遇的困境，使被救助者感受到社会关爱而积极回报社会。慈善组织在慈善事业中的作用主要体现在以下几个方面：
（一）开展慈善宣传，组织社会捐献，为慈善事业发展奠定物质基础
慈善组织开展慈善宣传以弘扬慈善美德，有组织地进行募捐，动员有帮助他人能力的社会成员向慈善组织捐献，最大限度地募集善款，为实现慈善救济奠定物质基础。慈善组织要经常利用各种形式开展慈善宣传，要积极、主动地与外界联系，要大力宣传好的慈善项目，使社会、企业更了解慈善捐助对社会和自身发展的意义，从而自觉地参与到慈善活动中，以推动我国慈善事业的发展。
（二）公开透明地管理、使用善款，增强人们对慈善事业的信任和参与
在管理募集资金环节上，慈善组织的作用是要使募集的善款使用公开透明，发挥善款最大的功效。慈善组织要确保每一笔资金的安全，并使之用于捐献者指定的救助项目。慈善组织需要建立健全财务账册，并严格财务管理制度，自觉接受捐献者、政府等有关职能部门及社会各界的检查与监督。慈善组织管理使用善款的公开和透明必将有利于慈善机构广开财源，吸引更多关注慈善事业的有识之士踊跃参与捐赠活动，进而增加善款的绝对数量，让更多的人得到资助。
（三）及时、准确地实施慈善救助，实现慈善事业的最终目的
在实施救助环节上慈善组织要做到对救助者实施最有效、最快速以达到最佳的救助效果。慈善组织必须充分尊重捐献者的意愿，做好社会调查工作，对救助对象及所需服务进行摸底，然后做好与有关各方的联系工作，最后实施慈善性救助，保证将救助资金用在最适当的地方，使受助者充分感受社会的关爱和温暖，体现社会的公平和正义，从而实现慈善事业的最终目的。
在现代慈善事业的运作中，组织和接受社会捐献是整个慈善事业的财政基础，对捐献款物的管理则构成了慈善机构组织运行中的重点与关键，通过实施救助来促进社会和谐发展则是现代慈善事业的最终目的，接受捐献者与社会各界的监督则是确保慈善机构乃至整个慈善事业正常运行和健康发展的保证[1]。
二、影响我国慈善组织发挥作用的原因
自1994年4月中华慈善总会建立，中国慈善事业就翻开了崭新的一页。我国慈善事业在近些年来有了突飞猛进的发展，对济贫解困、缓解社会成员生存危机和促进社会和谐稳定发展起到了重要的作用。但和国外慈善事业相比，我国慈善公益事业发展仍相对滞后，主要表现在：全民参与度低、企业捐赠积极性不高；“官办”色彩浓厚，民间慈善组织发展受到制约；监督管理欠规范等等。我国慈善事业发展缓慢的根本原因在于我国经济文化的落后，但是慈善组织建设不完善，相应的法律法规的缺失也是造成我国慈善事业发展滞后的重要因素。
（一）缺乏现代意义上的慈善基金会是目前我国慈善事业发展落后的主要原因
慈善机构即现代意义上的慈善基金会。关于慈善基金会的定义有多种版本，但是较权威的是原美国基金会中心主席安德鲁斯在1956年出版的《慈善基金会》书中的定义：“慈善基金会是一种非政府、非赢利的组织，拥有自己的资本金，由自己的受托管人或理事会负责管理，其设定的目的是维护和资助那些服务于公共福利的社会、教育、慈善、宗教活动，或其他类似活动”[2]。按照这一定义我国的慈善组织数量还很少，目前只有100多家，而美国2002年仅仅享受免税的慈善组织就有120万家[3]。我国自古以来肩负救济大任的是政府，政府成了社会福利的唯一提供者。建国以后我们实行计划经济，政治和经济的高度集中造成了一切社会福利及社会救助都由政府承担，不允许也不会有游离政府之外的社会组织承担救助的任务，这正是我国慈善机构规模小、社会救助力量有限的主要原因。根据2004年底的统计，我国内地100多家慈善机构全年募集的善款总额约为50亿元人民币，仅相当于我国国民生产总值的0.05%。而美国当年的善款总额与GDP之比则高达9%[4]。
政府主导的或与政府有着密切联系的慈善机构维持垄断格局，这是当前我国慈善事业的一个不争事实。即使目前我国现有的100多家慈善基金会也不是完全现代意义上的慈善基金会，现代意义上的慈善基金会是实现与政府完全分离的民间组织。在我国慈善组织一般是在政府管理下的社会救济机构，比如青少年发展基金会、中华慈善总会、宋庆龄基金会等，因而有人认为基金会就是筹集社会资金，然后向困难群众发放救济的社会福利部门也就不奇怪了。目前作为慈善事业组织法的《基金会管理条例》，虽然首次规定了在成立全国性劝募基金会之外，企业和企业家个人可以成立自己的非公募型私立基金会，但是民间组织须由登记管理机关和业务主管单位双重管理，这不仅增加了注册私立基金会的难度，还使得民间组织从“诞生”就烙上了官方的印记。双重管理体制造成了一些民间非营利组织因找不到业务主管部门而被迫流产或干脆注册为企业法人，由此造成一些民间非赢利组织一方面做善事，另一方面还要和其他企业一样交纳企业税。同时，公募与私募基金会注册时800万与200万的高额度原始资本金前置条件设定的门槛过高，也限制了基金会的发展。
（二）慈善机构组织的机制不健全，致使慈善组织运作不透明，失去民众的信任，这是我国慈善组织募集善款少、救助范围有限的另一个主要原因
“慈善机构作为慈善公益事业的运作组织，是没有组织利益的，更没有自我利益，公开与透明是一项铁的原则”[5]。慈善基金会最主要的特征是它的独立性、中介性和透明性，而目前我国慈善组织在独立性、中介性和公开透明上都存在很大问题。
1.慈善机构理事会的虚设造成了决策的不科学，影响了救助的效率。由于我国慈善组织的官方性质，造成了慈善机构在运作过程中完全按照行政事业单位的管理办法运作，所以基金会的决策权集中在几个领导甚至上级领导手中，缺乏必要的内部监督机制，基金会理事会形同虚设，不能发挥应有的决策作用。这就造成了基金会有时候会做出一些违背基金会章程宗旨，违背捐赠人意愿使用捐赠财产、损害公众利益，同时也损害了慈善组织的公信力。
2.基金会制度的缺失，使善款的管理和使用缺乏透明性，也造成了民众对基金会的不信任，影响了善款的募集。由于慈善基金会的半官方化及我国慈善事业的公示和监督体系尚未完全建立，造成部分慈善机构缺少必要的行业自律、监督和审计，没有募捐和执行的专业分工，善款使用上随意性大，甚至出现侵占、挪用、贪污捐赠款物的行为，使得慈善机构的公信力和效率经常被质疑。这不仅降低了善款对社会救助的作用，也造成了民众对善款使用不了解，影响了民众参与慈善事业的积极性；这也是为什么很多民众和企业在做善事时绕开慈善组织，喜欢采用直接的一对一救助的原因。
3.从事慈善事业的专业化人才缺失，影响了我国慈善事业的发展。目前慈善机构的工作人员多由政府部门指派或者干脆有政府部门的人员组成，其工作作风、态度、意识难以脱离官本位的工作方式，普遍存在人浮于事、工作效率不高等情况。慈善事业专业人才的缺乏造成了我国慈善组织在募集善款、管理善款、使用善款等方面水平低下，加之慈善组织自身约束机制不足以及监管不力造成有的部门把自愿救助捐赠活动转为变相摊派、挪用甚至侵占捐赠款。这种半官方的慈善机制不但难以发挥慈善机构适应慈善事业发展的功能，而且会成为制约慈善事业发展的绊脚石。
（三）我国慈善法律制度的缺失也是造成慈善组织建设滞后的重要原因
制度化、规范化是确保慈善事业健康发展的一个重要条件。目前我国还没有专门规范慈善事业或慈善机构的法规和政策；没有规范和约束慈善机构行为，并使慈善机构在运行中有可供操作的法律依据。
1.慈善组织的法律地位没有得到确立。《基金会管理条例》第六条规定“国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。”第七条规定“国务院有关部门或者国务院授权的组织，是国务院民政部门登记的基金会、境外基金会代表机构的业务主管单位。”“省、自治区、直辖市人民政府有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府授权的组织，是省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记的基金会的业务主管单位。”从以上规定中我们可以看出，该条例没有解决公益慈善组织的独立性问题，这些规定使慈善组织难以跳出政府的行政管理框架，并从根本上落实它们的法人地位。要求慈善机构必须有业务主管单位，对慈善机构的独立法人地位造成了损害，也影响了慈善机构的健康发展。
2.慈善机构运行经费缺少法律规范。国内除中国红十字会被允许按照国际惯例，从捐款资金中提取10%用于行政开支外，其他慈善机构都没有这个权利。这造成了某些慈善机构因为资金短缺影响机构正常的运作，或者为了支付正常的开支有些慈善机构将捐款用于风险投资。例如2002年被《南方周末报》报道后引起轰动的中国青少年基金会用善款进行风险投资并损失严重的行为，就属于明显违规行为。
3.税法及相关法律法规对慈善捐助实际减免率过低，执行标准不一，影响了企业和民众捐赠的积极性，这也是造成慈善组织募集善款有限的一个重要因素。根据修改前的税法规定，企业所得税的纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度纳税所得额3%以内的部分，准予免除。这样的免税率在整个世界都是偏低的，其结果是企业捐助越多缴纳的税款越多，影响了企业参与慈善事业的积极性。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，2008年1月1日实施的《中华人民共和国企业所得税法》第九条规定：企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。这说明我国政府在税收方面加大了对发展慈善事业的支持，但是在目前我国企业慈善捐赠行为尚处于初级阶段，慈善捐赠积极性普遍不高的情形下，12%的捐赠免税比例所体现的支持力度还是不高。
按照财政部和国家税务总局法规的规定，企业或个人给予中国红十字会等21家全国性非营利性机构捐赠，在计算缴纳企业所得税和个人所得税时准予全额扣除。财政部、国税局还批准了通过中华社会文化发展基金会对宣传文化事业的捐赠，准予在年度应纳税所得额10%以内的部分予以扣除。由此可知，我国对于企业捐赠在计算应纳税所得额时的扣除数额要看企业向哪些慈善机构进行捐助。
（四）慈善机构缺乏经营理念成为慈善机构募集善款少、救助范围有限的又一重要原因
根据目前我国最大的慈善组织——中华慈善总会的统计数据显示，他们所获捐赠的70%都是来自国外和港台，国内富豪的捐赠仅占15%。上海市慈善基金会的一项调查显示，在上海只有1%的企业家关注慈善活动和慈善捐款，有99%的企业家不知到哪儿捐款。从全国范围内看，在册的工商企业超过1000万家，有捐赠纪录者则不超过10万家，同样有99%的企业从未参与过捐赠[6]。造成这种情况的重要原因是我国的慈善组织还没有树立慈善营销的经营理念。目前我国内地慈善机构在推出公益项目后，缺乏科学的操作程序，不能利用一切宣传渠道对慈善项目进行推广，增加民众和企业对项目的认可，所以尽管我国现在各种慈善机构和募捐的活动确实不少，但公众对多数慈善公益活动的认知程度并不高。这说明慈善机构缺乏积极性和主动性，对慈善项目缺乏经营理念，还习惯于坐等善款上门，甚至采用行政摊派的方式募集善款。在使用善款时也缺乏有针对性的、长期的救助措施，往往是救济款发放完毕救济就告结束，至于善款是如何使用的，是否符合捐款人的意志或者善款的功效，慈善组织并不进行跟踪，所以对善款最终的使用效果没有相应的监督，也影响了慈善组织的作用[7]。
我国的慈善组织缺乏长效的筹资机制，一般是有了突发性灾难后，临时出来号召民众捐赠。并且慈善组织对弱势群体的救助方式单一，一般采用传统的直接济危扶困的捐赠方式，这种方式只是暂时缓解了部分人的困苦达到“治标”的作用。新的慈善捐赠方式是对科研、文教等项目的长期资助，而不仅仅是雪中送炭式的救济。慈善机构应把项目开发和对救济人进行开发性培养结合起来，使其掌握自救的能力，从根本上解决被救助者的生活问题从而达到“治本”的目的。
三、加强和完善慈善组织建设，增强慈善事业在构建和谐社会中的作用
要改变目前我国慈善组织的现状，充分发挥慈善组织在平衡社会分配、缓和社会矛盾方面的功效，必须从以下几个方面入手：
（一）明确慈善机构的独立法人地位，取消现行法规中要求慈善组织必须有业务主管单位的规定，大力培育发展民间慈善组织
综观西方发达国家，凡是社会公益活动搞的好，社会公益平衡社会各阶层的利益关系中起作用大的国家，无不把慈善机构作为民间组织，政府极少插手慈善机构的活动。现代社会的特征是“小政府、大社会”，慈善组织要在构建和谐社会中真正发挥作用，必须实现与政府彻底分离，建立真正意义上的民间慈善团体，因为现代“慈善组织是指那些独立于政府组织之外的，以向公众提供扶贫济困、救灾助孤、发展教育等有利于公众福利为宗旨的非营利性、非政治性的团体和组织”[8]。首先，建立独立的法人慈善机构，实现政府与慈善组织的分离。慈善组织是独立的法人团体，将不需要业务主管机关，采用公益事业登记制度，鼓励富人和企业捐资建立各种社会慈善基金，资助公益性事业或慈善事业这是实现社会收入转移支付的有效途径[9]。其次，降低民间慈善社团的准入条件，积极培育，允许合理发展。降低基金会的门槛，发展民间公益组织，在这一点上，我国慈善事业的发展应该汲取先进国家在这方面的经验，要逐步实现组织化、民间化、自治化、志愿化等取向。
实现政府与慈善组织的分离，并不是要慈善组织完全脱离政府的监管，而是要正确处理政府与慈善组织的关系。“政府的角色就应该是一个支持者、扶持者、监督者，而不是领导者、管理者，应该是伙伴关系，是互利互助的关系。[10]”针对目前取消主管部门后慈善组织会失去约束机制、失去监督会造成慈善组织无序发展的问题，笔者认为解决这个问题应该通过国家法律法规来规范和监督慈善组织的行为，而不是要政府直接去监管慈善组织。国家通过法律法规对慈善组织的成立、募捐行为和善款的管理使用作出明确规定，并对违犯法律规定的行为进行明确以促使慈善机构依法行善。另外成立专门的评估组织，建立慈善组织的评估制度，设定慈善组织的行业标准，规范慈善组织的运营和管理。专门的评估组织对慈善机构各个方面定期进行评估并向社会公开，促使慈善组织遵循公开、公正、透明的原则，以保证慈善组织的规范化。
（二）加强慈善机构的组织建设，推动慈善事业快速发展
健全慈善组织是慈善事业发展的载体和保证。加强慈善组织建设，是慈善工作的首要任务，也是慈善事业发展的前提和基础。
普及慈善机构的组织特别是基层慈善组织，是促进慈善事业发展的基础。我国100多家慈善公益组织从分布上看大多在省、自治区和直辖市，作为基层县一级的慈善组织几乎是空白，这就造成了许多人捐助无门的现象。加强慈善机构的普及，特别是在基层普及，真正建立起社会性、开放性的慈善事业机构，让慈善机构遍及每个角落，以方便有善心的人捐款、捐物和出义工。
建立慈善募捐的长效机制，加大善款使用的透明度，增强慈善机构的公信力是慈善事业发展的生命线。慈善组织应改变过去那种临时性、突击性的募集方式，改变坐等善款上门的被动局面，把募集善款当成一种长效的机制。慈善组织应强化内部规范管理，吸收现代企业的管理理念，建立比较严格的资金管理、项目运作、财务审计、社会监督等各项制度，真正赢得社会认同，最大限度地吸引社会资源。建立强化财务管理和相关信息的对外公开，增强慈善机构处理捐赠问题的透明度，引入社会监督，定期进行审计。严格审核受赠人并公开相关情况，使捐赠企业、个人对慈善机构内部运作情况和捐赠资金流向能够详细的了解，并知晓捐赠的最终效果。
加强慈善机构的人员培训，使慈善机构的人员向专业化发展。首先，慈善机构的人员组成应该由社会上真正有爱心的人自愿加入，而不是政府或机构指派。这些人员加入慈善组织，既符合了慈善事业无私奉献的原则，又给予了他们释放爱心的平台。其次，要对慈善组织工作的人员进行相关培训，使其熟悉业务完成专业化的转变。具体来说由国家和社会力量共同努力，加强社会福利学科建设，并制定培训规划，采取长训与短训相结合的方法，一方面致力提高慈善事业人才的业务素质，另一方面则要着力培养慈善事业机构人才的职业道德。
（三）加强慈善机构与慈善事业的立法，真正做到依法行善
“中国慈善机构欠发达，中国慈善事业发展滞后，根本的原因不在于经济发展的落后和慈善资源的不足，而在于法制的欠完备影响了慈善机构的发育与成长。因此，加快慈善机构与慈善事业的立法，在中国不仅具有必要性与重要性，而且具有紧迫性。[10]”目前我国急需在完善现有公益事业捐赠法的基础上，制定一部专门规范社会募捐方面的法律，详细规定有关募捐发起组织者的主体资格及审查发起募捐的各项条件、规定捐助人和被捐助人的各种权利与义务，其中包括公众对于捐献款项的使用用途、使用过程、使用形式和救助情况的知情权等，这样就能促使慈善机构及社会捐赠者依法行善。而针对一些慈善机构和企业及个人违法、违规行为也能在制裁上做到法有据，完善依法行善的环境。在慈善机构运行经费上允许所有慈善机构按照国际惯例，从捐款资金中提取10%用于行政开支，以保证慈善机构正常的运作。
在社会捐赠免税减税政策上还应该加大力度。对慈善事业的社会捐赠实行免税政策是激励社会力量对公益事业的投入，是实现社会分配公平的有效手段，对于构建和谐社会也有着重要的意义，这是世界各国的普遍做法。在税收方面应该给予更多的慈善机构增加免税额度，同时扩大全额扣除慈善组织的数量，以推进我国慈善事业的发展。党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“发展慈善事业，完善社会捐赠免税减税政策，增强全社会慈善意识”。依此我们可以看出我国距离捐赠免税减税的时间应该不会太远了。
（四）慈善组织要树立慈善事业营销的理念以从社会获取最大的捐赠，在构建和谐社会、实现社会公平正义方面起更大的作用
慈善组织应加大对慈善事业的宣传，增强公众对慈善公益活动的认知度，加大公众对公益活动的信任感，提高慈善组织在社会活动中的形象。基金会募集资金、运作资金的能力是保证其生存和发展的关键所在。基金会只有募集大量的资金，才能最大限度地实现其章程所要追求的公益目的，所以慈善组织应像企业打造产品品牌一样打造慈善项目的品牌，经常开展有影响的公益活动，把慈善项目作成自己机构的名牌。在对慈善项目的宣传上加大力度，让民众对项目设立的目的、项目运作的方式、项目的社会效果及在构建和谐社会中的作用有比较详细的了解，以增加民众捐赠的积极性。
慈善组织要积极主动地与企业联系，加大对慈善项目的宣传力度，使企业充分了解慈善捐助对社会和自身发展的意义。慈善组织应该加强与一些有实力的企业进行沟通，及时向他们推荐好的慈善项目，甚至可以专门为他们量身打造慈善项目，并对企业参与慈善项目的社会回报做出适当的、恰如其分的分析，帮助其树立慈善意识，提高企业参与社会公益的积极性。
总之，目前我国慈善组织的发展还处在初级阶段，要使慈善组织适应我国经济的发展，需要我国政府尽快制定出能够促进慈善事业加快发展的专门的法律制度，需要慈善组织加强行业自律和内部管理，吸收现代经营理念，扩大慈善组织吸纳善款的能力。2007年两会期间，民政部透露《慈善事业促进法》已经全国人大及常委会批准开始起草，我们相信慈善事业快速发展的春天马上就会到来。
［收稿日期］2007-09-01