政策性投融资体系优先发展论，本文主要内容关键词为：政策性论文,投融资论文,优先发展论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
政策性投融资是政府为了实现其宏观目标，集中一定的财力物力，并广泛吸收企业和个人投资，用于政府指定项目建设的过程。从范围看，政策性投融资包括政策性融资与政策性投资两部分。政策性融资是以政府金融机构和政府债券为主要方式的融资活动。政策性投资是以社会效益为主、政府决策的投资活动。政策性投资通常集中于基础性项目，这些项目投资规模大、周期长、收益低，难以激起企业投资和个人投资的兴趣，因而要由政府决策，由政府负责融资。政策性融资与政府融资是等同的，都是由政府为主体进行的，以财政作担保。在中央层次上，开发银行负责政策性融资，它依法向商业银行发行金融债券，由商业银行按吸收存款额的一定比例认购，这样就可以把短期的居民储蓄转化为中长期投资，这是开发银行的一个功能。当然，转化途径还有一条，就是由政府向社会发行建设债券，由居民认购。居民进行储蓄行为、债券投资行为，还是消费行为，由利率、投资收益率、社会基准收益率决定。发行债券得到的资金由开发银行统一安排。此外，开发银行还经办预算内财政资金，办理国外政府及国际金融机构贷款或转贷款，向中央银行借款等。在地方层次上，投资公司负责政策性融资，它可以向社会发行一定数量的债券，也可以向银行借款。需要指出的是，政策性投资与政府投资是不同的。政府投资一般投向公益性项目，这类项目没有收入来源，虽然有些也收费，但大多自收自支，必须由政府动用财政资金进行投资。政策性投资以开发银行或投资公司为主体，开发银行或投资公司以参股、控股的形式进行投资。政府在进行政策性投资决策时要征求开发银行或投资公司的意见，开发银行或投资公司具有否决权。
政策性融资与政策性投资是相互联系的。政策性融资只能用于政策性投资，不能挪作它用，即二者具有统一性；政策性融资制约政策性投资，不能形成资金缺口，即二者具有单向制约性。这种制约不仅体现在数量结构上，而且还体现在期限结构上。
把政策性融资与政策性投资结合起来研究，有助于项目的系统经营与管理。按照市场经济的运行规则，投资要先明确责任主体，先有法人后定项目，由法人负责筹划、建设、生产经营、归还债务及利息。故而，法人是政策性投融资体系的微观经济基础。
（二）
建立政策性投融资体系是目前所必需的，这是由我国的基本国情所决定的。
1.基础性项目长期发展滞后。我国长期实行计划经济体制，一切权力都高度集中于中央政府，投资活动也是如此。一方面，严格的计划审批严重窒息着投资领域的生机和活力；另一方面，由于我国幅员辽阔，各地情况差异很大，计划的一致性妨碍了地区差异性和比较优势的发挥，造成投资的区域结构趋同化。在这种投资“大锅饭”体制没有破除和产权缺乏明晰的情况下，其投资效率是十分低下的（由“大锅饭”可知投资不负责任是影响效率的一个因素，由“科斯定理”可知产权不明晰是影响效率的又一个因素）。同时，投资预算无约束现象的普遍化，导致各地争投资、争项目，诱发了旷日持久的“投资饥渴症。”这些情况要求投资体制必须进行改革。投资体制改革的一个方面是分权，即赋予地方和企业必要的投资自主权，使其成为投资主体。另一方面是打破资金无偿供应的“大锅饭”，由财政拨款制经过“拨改贷”、基金制，最终演进成为投资与贷款并用，逐步加重投资的责任。但是，应该看到，在由财政拨款向“拨改贷”改革的过程中，不但没有促进基础性项目的发展，反而加重了这些项目的负担。这是因为，财政拨款类似于注入资本金的行为，政府作为投资者在项目投产后参与形成企业的利润分配，这是符合市场经济要求的。而“拨改贷”既强调政府是投资者，享有利润的收益权；又强调政府是资金供给者，享有利息的收益权，这就把投资行为扭曲为投资与信贷的“混合体。”这种现象，是改革方向不明确与体制落后双重作用的结果，只能降低企业的盈利水平，影响企业发展的后劲。另外，还应该看到，投资体制的改革，虽然调动了地方、企业的积极性，形成了投资领域中央、地方、企业“三国演义”的格局。但是，改革的负效应也是很明显的。比如地方、企业竞相投资，膨胀了投资总量，劣化了投资结构，加之转轨时期宏观调控乏力，使这种情况愈见突出。究其原因，一方面是旧体制的弊端没有彻底消除，比如资金供给“大锅饭”依然存在，地方或企业借助于行政首长的压力可以从银行得到廉价的信贷资金，既然资金来源有保障，使用又不负责任，地方和企业乐于上项目、争投资。另一方面是新体制尚未完全建立，必要的宏观调控手段发育不完善，难以对投资领域存在的问题进行调节和控制。这就表明，我国以往投资体制改革只是一些浅层次的、就事论事的利益调整和责任转移，并未触及到深层的、具有实质性的内核，因而投资领域存在的问题无法彻底解决，基础性项目发展滞后的现状无法扭转。
2.财政收支每况愈下。财政作为投资宏观调控的重要手段，其收支变动对基础性项目投资具有举足轻重的作用。然而，改革开放以后，我国的社会资金分配和使用格局发生了巨大变化，国家财政所占份额明显下降。1978-1988年国家财政收入占国民收入比重按可比口径计算，从37.2%降到19.2%；中央财政收入的比重已降到不足财政收入的50%。财政支出中，用于经济建设性支出的比重，1979年为60%，1987年降到48%；在经济建设支出中，用于基本建设的比重由1979年的40.4%降到1988年的23.2%；1988年与1978年相比在全社会固定资产投资中，国家预算内投资比重由41.2%下降到9.1%。财政实力削弱的直接后果就是，基础性项目得不到财政的资金供应。况且财政资金又规定必须保值增值，不可避免地会使一些财政资金的投资方向发生偏移，基础性项目难以为继。
3.缺乏权威的融资中介。建设银行自成立起一直负责财政拨款的拨付、结算、管理，是财政投资中介。改革开放以后，建设银行逐步健全了融资功能，吸收企事业单位存款和居民储蓄，以此作为国家重点建设项目资金来源。于是，建设银行的资金来源与资金运用就出现了失衡：短期的资金来源与中长期的资金运用构成了矛盾；高成本的资金来源与微利无利的资金运用构成了矛盾。这些矛盾是无法调和的，要么使建设银行卸掉政策性业务的重担，向商业银行转化；要么使建设银行成为完全的政策性银行。改革的实施是采用第一种方案，这样可以使建设银行在已有改革成果基础上加以深化，还可以摆脱储蓄业务的分离。重新组建开发银行，并且授予开发银行发行金融债券的权力，有利于投资的集中安排，形成规模投资效益。
4.市场调节并非万能。市场调节对于资源配置来说可以起到基础性作用，它通过价值规律、竞争规律促使投资主体根据市场信号来决定投资方向，并在竞争中降低投资成本，提高投资效益。但是，市场调节还存在市场失效的部分，还需要政府的宏观调控。就连发达的资本主义国家也从未放弃政府干预的手段。经过1929-1933年的经济危机，资本主义国家陆续动用了财政手段对经济生活进行干预。要干预经济，必须集中一定的财力。美国、英国等国家是采取增加税收来提高财政收入的，日本、韩国是采取组建开发银行来增加政策性投融资的。我国是发展中国家，经济还不发达，要使国民经济以较快的速度发展，依靠短期内大幅度增加税收是不现实的，只有建立政策性投融资体系，才能克服市场调节的局限性。
（三）
政策性投融资体系不仅是不可或缺的，而且还应得到优先发展。这种思路基于以下考虑。
第一，经济发展的演进规律昭示着政策性投融资体系应该优先发展。从经济发达国家的经济发展史可以看出，虽然市场机制可以刺激投资，甚至可以使投资达到空前的程度，但政府如果不积极干预的话，听任投资自由泛滥，就会爆发经济危机。日本正是比较好地处理了政府干预的问题，即建立了政策性投融资体系，从而使政府干预与市场调节互相配合、互相补充，经济才得以协调发展。由此可以得出这样一个结论；政策性投融资体系应该得到优先发展，否则，就要导致经济效率的低下。我国的政策性投融资体系发展滞后，出现了投资混乱直至通货膨胀，不得不进行宏观调控，就是这个结论的最好注释。政策性投融资体系的优先发展，可以少走弯路，缩短摸索和探寻的路径。作为投资体制改革来说，政策性投融资体系的优先发展，是一种成本节俭的改革方式。
第二，固定资产投资优先增长规律要求政策性投融资体系应该优先发展。根据列宁提出的生产资料优先增长规律，生产性固定资产投资要比国民收入增长得更快些。根据思格尔定律，非生产性固定资产投资在一国消费结构中的比重呈上升趋势，这意味着非生产性固定资产投资比社会消费额增长得更快些。增长速度比较快的生产性与非生产性固定资产投资相加以后，全部固定资产投资就比国民收入增长得更快些。这就是固定资产投资优先增长规律。要保证固定资产投资优先增长，就必须使政策性投融资体系优先发展。从项目的分类顺序上，也可以说明这一点。先有公益性项目，再有基础性项目，后有竞争性项目。教育、科学、文化事业的发展，直接影响着经济的发展，是经济的先导。基础产业、基础设施为其他物质生产部门提供原料和服务，是经济的关键。鉴于这些原因，决定了公益性项目和基础性项目对竞争性项目的制约性，所以，政策性投融资应该得到优先发展。
第三，金融体制改革与投资体制改革呼唤政策性投融资体系优先发展。专业银行向商业银行转化是金融体制改革的一个目标。没有政策性银行的组建，专业银行的政策性业务就失去了承载主体，专业银行向商业银行的转化渠道就会遇到梗阻。投资体制改革，需要法人自主融资和投资。我国现阶段要以间接融资为主。其理由是，银行信用是间接融资的主要方式，以间接融资为主，就可以通过银行体系调控全社会资金的分配与再分配，组织和协调全社会的融资活动，把后者置于国家的宏观调控和监督之下。同时，我国中央银行的间接调控机制还不太健全，急于大力发展直接融资，反倒不利于宏观调控。另外，以银行信用为代表的间接融资是直接融资顺利发展的前提。近年来，我国企业间的商业信用有所发展，但仍存在一些问题，比如信誉较低、方向单一、流通范围狭窄、挂帐信用多、票据信用发展迟缓。商业信用需要银行信用的支持，只有商业票据在未到期之前能随时到银行贴现，商业信用才能得到长久发展。对于一些直接融资工具，也需要银行信用的支持。比如，债券或股票需要银行和其他金融机构发行，有些需要银行认购。上述表明，融资方式应以间接为主。基础性项目，倘若没有专职的银行从事融资，将很难从市场上取得资金。
（四）
政策性投融资体系优先发展有以下途径：
一是进一步完善开发银行和地方投资公司的功能。开发银行组建伊始，业务开展少。开发银行应迅速扩大业务量，拓宽业务范围，加大业务发展的力度和广度。首先要处理好同建设银行的关系。开发银行的部分业务要委托给建设银行代办，同时，开发银行向建设银行发行债券。除此之外，开发银行与建设银行各有分工，开发银行负责政策性融资，建设银行负责商业性融资。其次，开发银行不能替代专业投资公司。也就是说，把开发银行的投资业务分离出去，这样，才能保证开发银行依据银行规则办事，也才能保证开发银行专心致志地办理政策性信贷业务。专业投资公司与开发银行签订借款协议，由专业投资公司按照政策要求进行投资，并进行投资管理，包括参与所投资企业的决策及经营事务，以及投资形成财产的保值增值、收益分配等。政策性投资量大，项目多，交给开发银行既管不好，又管不了，由专业投资公司负责投资业务，可以根据其专业特点，采取不同的投资方式。分离以后，开发银行只能是一个融资主体，而并非投资主体。
二是加快政策性投融资法规建设。政策性投融资体系优先发展，需要一定的法制作保障。有法可依，才能促进投融资体系的顺畅发展。比如出台《政策性投融资法》，对政策性投融资作出法律上的规定，范围、义务、职责、处理方法等都有明确的界定，在保护的同时，又能约束政策性投融资行为，防止盲目和随意进行投融资。
三是培育成熟的政策性投资主体。政策性投资决策要符合科学性和民主性的要求，不能以“长官意志”取代科学规律。要对项目进行深度的评估，从多个角度、多种经济状态下予以评价。一些大型或特大型项目，要经过人大代表审议批准。
四是构建具有竞争能力的法人实体。政策性投融资体系的微观基础是法人体，法人实体应熟练掌握筹划、融资、投资、经营、归还贷款和债券本息等“一揽子事务”，具有较高的竞争能力，政策性投资主体与法人实体实行双向选择。
五是建立健全社会中介机构。一是投资咨询公司，负责投资决策咨询、投资项目经济评价、提供研究报告等业务。二是各类事务所。比如设计事务所、会计师事务所、审计师事务所。负责设计、会计核算、审查工程造价等业务。三是监理公司。负责施工监理以及与监理相关的业务。四是担保公司。负责投资的担保事务。
六是进行价格体制改革。基础性项目之所以缺乏竞争力，根源在于基础产品价格偏低。价格体制改革，对基础产品提价，可以使基础性项目保持一定的利润率，借以吸引企业投资者和个人投资者。
七是明晰产权，强化投资主体的利益与风险机制。把投资主体的终极所有权与法人所有权分开，投资主体享有终极所有权以及与此对应的收益权，法人实体享有法人所有权以及与此对应的经营权，二者各有所司，并且投资主体可以通过董事会对法人实体进行制约，使法人实体的经营活动朝投资主体的要求方向靠拢，体现出投资主体与法人实体利益、风险上的一致性。政府、企业、个人作为政策性投融资体系的成员，为了确保其权益不受侵犯，应该以股份的形式对终极所有权进行量化。这些投资主体不能对法人实体的经营活动横加干预，其工作重心应该放在各自终极所有权的行使上。在利润分配方面，各投资主体按照各自的股份进行分配；在参与决策方面，各投资主体也按照各自的股份进行排序。法人实体破产倒闭，各投资主体的终极所有权自行撤销。从这个意义上说，各投资主体总是千方百计使法人实体朝前景广阔的方向发展，而不愿丧失自己的终极所有权，这就形成了风险与决策、利益天然结合的新体制。
八是改进投资税收征管办法。应按照简化征收手续、强化征收管理、明确征收方向的原则，提高税率，充分发挥税收对政策性投融资体系优先发展的促进作用。
九是形成以产业政策为中心的政策体系。今后应积极发挥政策体系的作用，以产业政策为中心，辅之以必要的配套政策，比如技术政策、装备政策，并出台实施细则与阶段目标，供投资主体决策时参考。
十是继续发展直接融资。应在健全证券交易市场的条件下，配合现代企业制度的推行，形成政策性融资间接融资与直接融资“两条腿走路”的局面，进而壮大政策性投融资体系。
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