发达国家反垄断政策指向的调整及其启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,启示论文,反垄断论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发达国家反垄断情况
（一）注重国家战略利益
在开放经济条件下，主要发达国家反垄断政策的目标已由原来的维护国内公平竞争为主，转向在国际竞争中注重国家战略利益。这是现实经济活动的变化在政策上的反映。经济全球化把企业间的竞争由国内市场扩展到国际市场，企业的主要竞争对手由过去的本国同行转为具有更大威胁的外国企业，企业之间的兼并活动由在本国企业之间进行扩展到在不同国家的企业之间进行。这种现实经济活动的变化也迫使政府干预经济的理念发生了变化。主要发达国家的经济政策由过去的主要弥补国内市场缺陷、维护公平竞争转向在全球范围内运用宏观调控政策干预经济，突出国家战略利益的重要性。体现在反垄断方面就是，反垄断政策的目标不仅是要处理好国内市场上垄断与竞争的关系，更重要的是在全球范围内寻求资源的合理配置，在国际竞争中展示本国优势。政策目标的重心是谋求国家战略利益，让本国企业在世界市场上获得更大的份额，而不再是着重保护本国消费者和其他生产者的利益。同时，政府运用反垄断政策的措施更加灵活。尽管反垄断政策的具体措施仍没有超出行政、经济、法律手段，但重要的变化在于政府遵循以国家整体利益为重的原则，并以此为出发点，灵活地运用这些政策措施。许多国家不仅放松了对垄断的规制，甚至由政府直接进行积极的干预，促进企业规模的扩大和企业的整合，以便增强本国企业的竞争力，抢占国际市场的至高点。例如美国在20世纪90年代以后，政府放松对企业兼并的规制。日本政府早在20世纪50年代之后就开始推动企业规模的扩大，并实施了一系列鼓励企业兼并的政策。
（二）强调维护经济效益
发达国家的反垄断政策指向由以往的强调维护公正公平转向维护经济效益。过去人们认为，反垄断法通过国家权力监督企业行为，禁止企业滥用垄断力量，以实现国民经济的综合平衡和有序发展。它既是对自由竞争的保护，也是对竞争所体现的公平、正义、效率这些重要社会价值的肯定。因此，反垄断法所强调的重点是抑制经济强权的产生和超经济的掠夺现象，进而维护社会的公平正义准则。然而20世纪70年代以后，芝加哥学派对以上观点提出了挑战。他们认为，反垄断法的目的是为了实现经济效率，即社会福利的最大化；政府政策的目标应该是保护竞争，而不是单纯保护竞争者、维持竞争者的数量；在市场竞争中，优势企业的规模不断扩大，低效率的企业被淘汰是正常的。判断企业是否有不正当的市场行为，不能以是否损害了其他竞争者的利益或排斥竞争对手为标准，而在于它是否损害了经济效率。有的经济学家认为，在市场竞争中，总会有一部分企业通过自己的努力获得某种程度的垄断地位，这本身就是自由竞争的结果。如果政府出面拆分一家公司，将会产生消极的经济后果。企业会在达到一定的规模之后，懈怠产品和技术的创新。这些观点已经在美国法律界和学术界得到了广泛的认可，并使政府的反垄断指向发生了变化。如美国在20世纪70年代之后对企业兼并持较为宽松的态度，反垄断的指向主要是垄断行为而不是垄断状态。垄断行为是指经济主体为获取垄断利润，运用种种手段构筑市场壁垒，排斥、限制和妨碍竞争的行为。垄断状态也称垄断结构，这种市场状态或结构可以呈现独占、寡头垄断、垄断竞争等多种不同的结构类型。一般来讲拥有垄断地位、具有较大市场份额的企业更有条件实施垄断行为，但在强有力的外在约束下（如反垄断法）并不必然实施垄断行为。近些年来，市场经济国家反垄断的理论和实践都倾向于反垄断行为，而不再着眼于企业规模的大小和市场集中度的高低。
（三）在反垄断策略上兼顾市场、技术和法律
在工业经济时代，企业主要靠巨大的企业规模、雄厚的资本或较高的市场份额构筑市场壁垒，形成垄断优势。而在知识经济时代，企业垄断地位的确立和维护更多地依靠技术。尤其是在高科技领域，企业在竞争中获胜的关键要素是知识、技术、信息等人力资本，物质资本已退居其次。而人力资本可以随着人员流动而流动，它不像物质资本固定在企业，无法随着人员流动而流动。因此，人力资本构成的进入障碍比物质资本低得多。知识经济时代的到来使政府实施反垄断政策的难度加大，因而在策略上不得不兼顾市场、法律和技术。同时，在国际市场竞争中，发达国家由于拥有和垄断了先进的科学技术，因而能够在世界经济中维持其统治和支配地位。为更好地维持这种地位，发达国家以保护知识产权为理由，把知识产权与世界贸易体制连接起来，纳入世界贸易体制之中，迫使世界贸易组织中所有发展中国家都要承担其在世界范围内对发达国家跨国公司垄断的技术进行保护的国际义务，以便谋求对发展中国家进口市场的垄断和对发展中国家经济的支配，掠夺其自然资源和财富。实际上，对技术的垄断是发达国家放弃强权殖民主义政策之后，维护其在世界经济中支配地位的主要手段。传统经济学认为，垄断者通过制定垄断价格获取垄断利润，不利于技术创新，这也是政府反垄断的动因之一。然而，新的创新理论认为，垄断竞争的市场结构最有利于技术创新。因为，企业在技术创新后可以在一段时间内持久地保持优势地位，企业为了长期保持垄断地位也要继续技术创新，最终推动技术进步。所有这些使发达国家的政府在反垄断的策略上，既要考虑到维护市场的公平竞争，又要考虑到有利于促进技术进步，同时还要维持自己在国际市场中的垄断地位。
（四）不断增强限制国际垄断的力度
国际贸易组织在推动经济全球化的过程中，也促使以往的影响国际公平交易的传统障碍和壁垒，如关税、配额、市场准入等逐渐降低或瓦解。但随着国际经济自由化的深入发展，国际上限制竞争的垄断行为也越来越突出。跨国企业在巨大的利益驱动下实施反竞争的行为，出口卡特尔、跨国企业兼并、滥用国际市场优势地位等垄断行为日益普遍。这些行为损害了公平的国际竞争秩序和相关国家的经济利益。如何有力地规制国际垄断行为，在世界范围内维护公平的竞争秩序，已是世界各国特别是国际贸易组织所面临的重大课题。为了更好地协调国际竞争关系，近些年来，发达国家广泛开展了反垄断双边和多边合作。美国于1976年与德国、1982年与澳大利亚、1984年与加拿大签订双边条约，进行反托拉斯法适用的国际合作。1983年澳大利亚与新西兰签订的紧密经济关系协定，以及《北美自由贸易协定》也规定了反垄断法适用的合作事宜。1991年欧共体与美国订立的《反垄断法执行的合作协定》，详细规定了反垄断中的通告、信息交流、反垄断程序中的合作与协商、积极礼让和避免反垄断法程序的冲突等事项。这样，一国根据与他国订立的双边或多边条约可以赋予本国反垄断法在他国的效力，通过国内反垄断法规制国际垄断行为。
二、几点启示及我国反垄断政策的调整措施
入世之后中国的垄断现象更加突出、复杂和普遍。中国在存在行政垄断、自然垄断的同时，来自于市场的经济性垄断也日益普遍。政府在面临建立统一、开放的国内大市场的任务的同时，又必须参与和协调国际市场的竞争。企业在面临国内各种市场的和非市场的障碍的同时，还面临国际市场强势企业的竞争压力以及国际垄断因素的影响。因而我国建立国内统一大市场、反垄断、参与国际竞争等的任务更加艰巨和复杂。我们认为，作为发展中国家，而且是市场经济体制尚不完善却又必须参与国际经济活动的国家，必须采取有效措施，以维护国家经济利益和社会利益。
（一）积极参与国际市场竞争
1.积极参与国际市场竞争规则的制定。在经济全球化过程中和国际市场竞争中，发达国家往往处于优势。它们在国际市场竞争中既是运动员，又是裁判员。游戏规则往往是由发达国家或在发达国家的操纵下制定的。这种在游戏规则制定上的优势和垄断性就更使发达国家及其企业在竞争中具有垄断性。这就要求发展中国家在对待这些国际游戏规则时，不能仅仅是被动地接受、融入和适应，而应该有更长远的谋划，既要有信心去改造那些不公正的“游戏规则”，也要积极承担建设和制定新的国际游戏规则的任务。按照国际经济发展的趋势和要求，WTO今后会加强对反竞争行为的控制，并协调各成员国针对外来竞争的立法，将会制定多边竞争统一规则的国际最低标准，让各成员国以国内法的形式存在和执行。在当前世界贸易保护主义盛行，发达国家对我国反倾销案件逐年增多的情况下，作为WTO的具有重大影响的成员国，我们坚持建立公平竞争的国际市场秩序的原则，反对各种垄断行为。为此我国应积极参与和推进地区竞争政策合作，对WTO中有关竞争法问题予以关注，通过适当的途径反映我国的利益，代表发展中国家的立场，参与国际反垄断统一规则的制定。对于国外不合理的反倾销、保障措施调查等，中国政府应积极出面交涉，采取必要的报复措施。
2.限制外国企业在我国的垄断行为。加入WTO后，中国越来越深地受到国际垄断行为的冲击。中国市场的开放，使国际巨型企业更有条件利用其经济优势垄断中国的某一行业或地区，大型、超大型跨国公司滥用市场支配地位、国际上的出口卡特尔行为等，都会严重损害中国的经济利益。因此我国要制定和颁布的反垄断法在内容上不能仅体现对国内企业垄断行为的禁止和限制，而应有明确的对国际垄断行为的禁止措施。要用国家立法的形式规范跨国公司在中国的投资范围及方向，限制跨国公司任意的外部扩张。应规定我国反垄断执法和司法机构可以根据我国与外国订立的条约或加入的国际条约，在域外适用我国的反垄断法。各国反垄断实践表明，反垄断法中关于对市场支配地位的滥用监督尤其适用于大的跨国公司，对它们的市场行为可起到规范和约束的作用。
3.鼓励国内企业参与国际竞争。参与国际市场竞争，需要有优势、有竞争能力的大企业或企业集团。近些年来，我国越来越多的企业在参与国际竞争的过程中，不断积累经验，壮大势力，显示出我国在国际市场上的影响力。今后，应进一步鼓励在国内市场上具有较大市场份额的企业到国际市场上去参与竞争，并培养其自我保护意识和应对反倾销诉讼的能力，从而维护我国的经济利益，并促进国际市场公平竞争秩序的形成。当然，这种优势企业的产生应该是在国内市场竞争中靠技术、产品、内部管理等优势在优胜劣汰过程中逐步胜出，而不是靠行政手段捏合“人造巨人”。
（二）建立开放的、公平竞争的国内市场秩序
1.抓紧制订适应经济发展要求的反垄断法。中国存在的垄断现象已严重破坏了市场竞争机制，扰乱了市场竞争秩序，并损害中小企业和消费者利益。仅有反不正当竞争法，已不能适应社会经济活动的需要，因此必须加快反垄断立法的进程。通过反垄断法禁止经济生活中的垄断现象，维持公平竞争的市场秩序，促进国内统一大市场的建设，使优势企业能够在市场竞争中脱颖而出，并参与国际竞争。
2.放松政府规制，监督和规范规制者。政府规制的实质是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业中，政府通过制定和实施一定的法律、政策并借助社会监督力量建立一种类似于竞争机制的激励机制，以取得较好的社会经济效益。但在我国，由于缺乏对规制者本身的约束机制，使政府在微观规制方面存在种种问题。如在应该实行进入规制的领域没有运用有效的措施以保证其经济效率；在本应放松进入壁垒，引入竞争的领域依然保持进入限制；在竞争领域依然实行过多的干预等等。因而必须以经济效率为目标采取有效的措施纠正这种状况。
首先是要放松进入规制，培育产权多元化市场，引入多元化竞争主体。20世纪70年代以后，美国、日本、英国等主要西方国家，对电信、运输等许多产业以及公共服务产业都放松进入规制，引进竞争机制，取得了良好的经济效果。与放松规制前相比，这些产业提高了企业效率与活力，提高了技术革新的积极性，进而使收费降低、服务质量提高。目前，在我国经济运行过程中，比较统一开放的全国性市场体系并没有真正形成，而是被部门或各级行政部门“条条”与“块块”不同程度分割。市场准入仍受到行业主管部门的严格限制。为了消除垄断行业的非效率，可以采取允许国内民间投资主体进入这些产业的竞争性环节，或是能够参与垄断环节的特许权竞争等民营化形式，培育多元化的市场竞争主体。这既有利于经济效率的提高，也能扩大这些产业的供给。
其次要矫正政府失灵，对规制者进行规制。政府规制的目的是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机制的“拾遗补缺”，而不是去代替市场。要防止政府规制失灵，要使规制者以谋取社会福利最大化为目标，就必须要对政府的权力加以约束，使政府能够严格地以法律和宪法的规则行政。应根据市场经济体制的要求，对政府行为的范围、层次、方式、程序等制定明确的法律、法规或政策规定，使政府依法行政，依法干预经济运行；对于原有的行政法要按照实际需要进行相应的调整；规范各行政机构的立法资格；建立各种利益集团为代表正式参与的公开透明的听证制度；调整各级政府机关审批权限；对于行政不当、滥用行政权力等问题，要严格追究法律责任。
再次是应加快行政性垄断企业的政企分开改造。只有实行政企分离，企业才能形成作为市场主体所必需的经营机制，才能提高经济效率。20世纪90年代以来，政企不分的框架有了较大改变。但国际经验表明，有效的政企分离不仅要把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为自然垄断产业的政策制定和调控者与作为这些产业中国有企业所有者代表享有所有权职能的分离。现行的政府部门既制定政策又执行和运用所定的政策，使政府作为所有者代表的作用不明确。成立独立的机构并实现企业的商业化运营已经成为自然垄断行业进—步改革的重要思路。
3.培育和发展民间协会、中介组织等社会团体组织。对政府和市场而言，民间协会等社会团体组织是一种中介，既是市场和政府之间传递信息的途径，也是市场关系的维护者。在我国，由于行政力量无处不在和过于强大，中国民间性质的经济组织几乎没有基本的生存空间和像样的发展，社会民众及团体的监督影响能力甚微。充分培育和发展社会团体组织，必能增强消费者的知情权，进而提高整个社会对政府和垄断行业的监督能力。
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