经济社会发展与公民公共政策参与机制的创新——以浙江公民政策参与为例，本文主要内容关键词为：公民论文,公共政策论文,为例论文,浙江论文,经济社会发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1002-6320(2010)03-0103-07
公民公共政策参与是政治民主的一种重要形式，它依赖一定的社会物质和政治条件，并随着经济社会的进步而不断发展变化。“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随。而且，社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与以更高的价值。”[1](P176)近年来，政治学界的许多学者，把公共政策的民主化、科学化视为经济现代化（工业化、城市化、国民收入和教育水平的提高等）的产物，其中，GNP被认为是一个国家或地区的民主政治发展的“关键的变量”之一。
改革开放以来，浙江经济社会发展在我国现代化建设进程中，其发展速度和发展水平，均处于较为前列的位置。2008年，浙江人均生产总值已达42214元，按年平均汇率折算约6078美元，全省城镇居民人均可支配收入22727元，农村居民人均纯收入9258元[2]；从世界银行的划分看，浙江经济已接近上中等收入国家水平。2005年国家统计局发布了全国百强县结果，县域经济10强中，浙江占据7席；百强县中占据了30席，相当于浙江62个县市（包括近年来撤市撤县设区的4个区）的近一半，有268个小城镇进入全国“千强镇”。民营经济总产值、销售总额、社会消费品零售总额和出口创汇额等4项指标，连续10多年居全国第一。在全国民营企业国际竞争力50强中，浙江占25席；在全国民营企业综合竞争力50强中，浙江占22席，均居全国首位[3]。工业化、城市化以及法治建设等稳步推进，公民社会逐步发育成长。经济社会的巨大进步为公民公共政策参与的发展奠定了良好的制度、渠道和政治文化保障，进而引发了浙江各种形式的民主政治实践探索。浙江公民参与公共政策的模式发生了哪些转变？这些转变的内在动力是什么？围绕政策参与政府与公民的互动还需要做哪些改进？对这些现实问题的研究和探索，不仅关系浙江经济社会的科学发展，而且对整个中国未来的公共事务管理创新、基层民主政治建设、公民社会的培育等，都具有重要的理论和实践意义。
一、经济社会发展进程中公民公共政策参与演进的基本趋向
改革开放以来，浙江公民公共政策参与发生了一系列重大转变，公共政策过程逐步实行听证、咨询、公示、监督制度，公众拥有较为充分的知情权，各级政府通过各种渠道倾听人民群众的意见，让广大群众充分参与公共政策，努力使政策决策更合理、执行更迅捷。
（一）公共政策从个体参与到组织化参与
公共政策参与主体呈现出一种从个体参与向群体参与，再向组织化方向发展的趋势。改革开放初期的公众政策参与，由于社会组织化程度不高，多是采用个人介入。包括参加竞选、向政府部门申诉、写信给政府官员、向新闻媒体反映、怠工、法庭诉讼等。其中，绝大多数方式是利用各种人际关系保护自己利益。从政策参与个体身份看，主要集中在村民、居民，私营企业主、自由职业者、小区业主等，他们一般多具有一定经济实力。
随着浙江社会自组织化程度的提高，特别是NGO在社会生活的几乎所有领域的出现，公民越来越趋向有组织地介入公共政策过程。以温州为例，截至2002年8月21日，全市有各类民间商会和行业协会321家，拥有会员企业42624家[4]，其中的绝大多数都是有一定规模和档次的民营企业。这些民营企业主通过民间商会这种准制度化和组织化渠道[5]，向政府表达利益诉求，规范市场行为，防范企业间不正当竞争。有些地区，在政府退出的领域，民间组织甚至享有完全自主性的治理权。义乌市是中国小商品交易中心，1995年“义乌市个体劳动者协会”就组织“义乌市保护名牌产品联合会”，积极参与制定相关政策和规定，承担起治理假冒伪劣商品的责任，使义乌假冒伪劣产品得到有效抑制[6](P39-45)公民自组织化地参与公共政策，积极汇聚表达成员共同利益，实现与政府政策过程的良性互动。
（二）从个别环节的参与到公共政策的全程参与
公共政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监督、政策调整、政策反馈等相互联系的各个环节。因此，政策参与不是一个单一的行为过程，而是一个由许多环节所组成的综合过程。改革开放以来，浙江公民政策参与由原来主要局限于投票选举、政策执行，逐步发展到对政策决策、监督、评价等各个环节的参与，实现政策参与从个别环节向“全程参与”的发展。1999年温岭“民主恳谈”开启了公民参与政府决策和公共预算的典范；2000年7月29日，浙江省人大常委会举行“浙江省实施《消费者权益保护法》办法（草案）”立法听证会；2005年1月，义乌成立市总工会职工法律维权中心，外来务工人员得以参与义乌市地方人大选举。2009年宁海县力洋镇、大佳何镇实施“实事工程”代表票决制，把“实事工程”项目决定权交给人大代表。两镇通过向群众征集信息，先由政府整理成“菜单”，再由镇人大代表进行票决。近年来，浙江还探索实施了公民参与政府绩效评估。2005年杭州市委、市政府确立了社会评价、目标考核和领导考评“三位一体”的综合考评机制。其中社会评价的分值占50%，参与评价的人员由1.5万来自随机抽取的市民、企业代表、市党代表、市人大代表、市政协委员、专家学者等9个层面人员投票，评价项目包括“服务态度和工作效率，办事公正和廉洁自律，工作实效和社会影响”等。考评对象为市直各部、委、办、局及市直有关单位[7]。2007年，综合考评委员会办公室向社会公布了当年度《杭州市直单位综合考评社会评价意见报告》。
（三）从部分领域的政策参与到公共政策的广泛参与
公民政策参与的核心在于公民通过广泛的利益表达，实现政府对社会利益需求动向的理性把握。公民政策参与范围的广泛性是保证公民政策参与有效实现的关键，它可以使公共政策能够比较全面地吸纳民意，协调各种利益和冲突，从而获得民众的广泛支持和理解。
由于工作重心转移到经济建设上来，改革开放后的相当长时期，人们的政策参与主要落在经济体制的改革方面。随着经济社会的全面进步，浙江省政府先后实施“八八战略”、建设“平安浙江”、“文化大省”和“法治浙江”等战略发展规划，与此同时，公共政策参与权及相关信息的知情权作为公民的基本民主权利，也受到了各级政府的高度重视。适合浙江实际的各种地方性公共政策、规章不断完备，公民广泛地参与环境保护、公共预算、城市规划、公共卫生、公共事业管理等的积极性得到了有力维护。公民的公共政策参与逐步扩大到政治政策、社会政策、科技政策、文教政策和经济政策的各个领域。
在公共预算与公共财政方面，广泛吸纳公民参与。2005年温岭市率先在乡镇进行了公共预算改革，将以前封闭进行的政府预算过程改变为镇人大代表直接参与。2009年12月编制2010年度财政预算时，进一步扩大了公众的参与面，规定凡新河镇的公民均可自愿报名参加，对政府预算编制提出自己的意见、建议。
在公共工程建设方面，增强决策过程的透明度。公共工程的公民参与的重要途径有听证评估、介入投资与收益分配等。2008年6月17日，永康市举行《旧城改造房屋拆迁补偿安置实施细则》听证会；杭州湾的跨海大桥118亿元投资，民间直接参与的投资占50.26%；2002年中国最大杭州图书城，全部是由民间投资。
在环境治理方面，推行环保政策全程参与。2009年5月19日下午，嘉兴南湖区物价局召开听证会，就南湖区城镇居民生活污水处理费定价方案进行公开听证。2009年5月杭州市政府第43次常务会议上就《杭州市公共场所控制吸烟条例（草案）》，举行了听证会。在涉及公众直接利益的企业改制、农村土地征用、城镇拆迁安置、社会保障、工资福利、山林权属等方面，浙江公民也采取了多种途径和方式，有序地参与相关政策的制定和执行。
（四）从传统参与方式到多元参与模式的创新
公民政策参与形式与政府制度供给相关，也与公民参与能力相关，既与政治文化紧密相连，也与科技发展水平相连。浙江经济社会的进步，推动了公民政策参与多元模式的探索。在传统治理情境中，公民一般是通过选举、信访制度、加入政党和政治团体等方式参与公共政策过程。近些年来，为推进决策的科学化、民主化和规范化，浙江在公民公共政策参与的形式上进行了许多新的探索，除定期参加基层选举、参与社区活动等之外，还有旁听各种会议，利用计算机、手机、数字电视等网络信息反映更多人的呼声，公民政策参与的形式与渠道越来越趋向多样化。如行政首长热线、专家咨询、社会调查（政府在决策前对公民随机进行电话询问或入户问卷调查，征询他们对有关公共政策问题的看法）、旁听地方人大会议（2003年浙江省在全国率先建立公民旁听省人大常委会会议制度）、听证会制度（立法听证和行政听证）、新媒体参与（2004年浙江省人大常委会首次通过网络征集立法建议，省十届人大常委会第二十六次会议全程网络视频直播，专题点击率达105万次，收看者22万人次[8]；2006年底浙江在全国率先开通用于群众与政府直接交流的“浙江政务通”和“阳光政务信息服务热线”）。
二、经济社会发展视域下公民公共政策参与的深层问题
浙江公民政策参与的四个转变，显示了公民主体性的不断丰富、公民权利意识的不断增强，也反映了改革开放以来浙江政策环境在不断优化。然而，由于经济社会的发展和转型不断向政策过程提出更多新要求，扩大公民有序政策参与，实现政府与公民的良性互动，还存在着许多困难与阻力。
（一）公民政策参与的低制度化风险亟待化解
党的十五大就提出：“要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制度和责任制度。”但从公民政策参与的整体情况看，制度建设还有很大空间，主要表现在三方面。
公民政策参与的体制不完善。政策参与的体制缺陷，往往导致政府利益整合困难，造成群体事件突发。2005年4月，浙江省东阳市画水镇的竹溪化工园区，因环境问题，数千名干群冲突，100多名干部和部分群众受伤。2005年7月，嵊州市数百名村民冲击邻县一家污染严重的制药企业，并与警察发生严重冲突[9]。另外，城市拆迁赔偿问题、农村土地征用、政府与民间商会、行业协会的职能界定问题等，都需要政府通过健全公民政策参与的体制，来整合社会的各种力量，协调社会各利益群体间的矛盾和冲突。
公民政策参与的制度不健全。在具体的法律和制度层面，公民参与的规范化程度低、配套性差。公民参与的途径和方式多种多样，如听证会、协调会、网上调查、网上征求意见、党委政府负责人热线电话、信箱、上访、问卷调查、走访、座谈、投票表决、公民选举、蹲点了解情况等。在这些形式中，有的已得到法律保障，形成严格的法律程序，如公民选举、听证会、信访等，对于公民的合理合法意见和建议，政府有责任采用，否则要追究其法律责任。但也有些政策参与形式，如民意调查、公共对话、网上交流、电子信箱反映问题等，在法律制度上还没有明确规定，是非法律强制的政策参与形式。因此，决策机构选择这些形式，公民参与的程序是不定的，对于公民的合理合法意见和建议，政府听取亦可，不听取也可，而且这些形式多是决策者主动要求公民参与的，意图仅是听取民声，了解民意。
政策参与有效主体的发展不平衡。我国宪法规定，人民通过代表大会制度表达自己的意志，实现当家作主。同时规定，人民民主权利不受地域的限制。但即使是政策参与最基本途径的选举，“外来人员参加现在居住地人大选举”的法律，在1983年制定以后，也是长期没有得到有效实施。浙江义乌市大陈镇，2001年12月12日，来自外省以及本省其他市县的7名代表，首次当选为大陈镇第十三届人民代表大会代表。虽然在全国开创了一个民主权利普适化的典范，但消除地域界线的公民政策参与，还是没有一个能够保障其推广和普及的制度体系，全省大量的非本地户籍的外来务工人员，作为合法的政策参与主体，却很少能够真正有效地参与当地政府的公共政策过程。
（二）公共政策参与群体的自组织化发展不协调
政策参与群体结构的协调发展是保证政策参与的代表性和公平性的前提。由于经济结构和利益结构的变革，社会已从原有的工人阶级、农民阶级和知识分子的稳定结构发展为多阶层的结构模式，出现了多种新的社会阶层。经济、社会、政治和文化地位的悬殊，各阶层的自组织化程度很不均衡，它们对公共政策的影响力存在巨大差异。
民营企业家协会、行业协会等拥有较强的组织行动和资源动员能力。无论是在省内还是外省市，其组织、管理和运作都相对合乎现行规制和程序，发展实力相当雄厚，发展空间也十分宽泛。如植根于市场经济的温州民间协会（商会），就是近年来十分活跃的一种自律型组织。温州行业商会能够有效地反映会员呼声，开展对行业基础资料的调查、收集和整理，参与制订行业发展规划，向政府提出有关本行业发展政策等方面建议。如电气、合成革、鞋机等行业的50多家会员企业参与制订并实施的国家标准、行业标准以及地方标准达50多项，在促进行业集聚、推动行业整合方面发挥了重要作用。近年来，浙江各地的商会、专业协会以及农业合作组织等，都得到了长足的发展。
比较起来，企业劳动者、农民以及农民工阶层的自组织化程度薄弱。由于收入低，接受公民文化教育少，农民群体相对处于社会弱势地位。“十五期间浙江人均生产总值年均增长11.7%，但农民收入实际增长率仅为7.4%”，一些地区还有相对数量的农民存在各种生活问题。“苍南县藻溪镇盛陶村近几年人均收入情况，2004年：1854元；2005年：2018元；2006年：2251元；2007年：2595元；2008年：2810元。虽然人均收入逐年增长，但截至2008年，盛陶村人均收入在2500元以下的仍有152户，占村总户数37.8%；藻溪镇农民人均收入在2500元以下的贫困人口有6592人。”[10]其次，农民工的自组织化问题也比较明显。在经济发达的乡镇，外来农民工数与本地户口人数，甚至超过1：1的比例。“2006年绍兴市流动人口务工人员占全社会从业人员总数的50%。”[11](P176)“义乌市本地人口只68万，而外来人口74万。”[12]外来农民工为所在地的经济发展做出了重要贡献，但他们的基本权利，包括工资待遇和最起码的生活条件等，往往缺乏应有的机制保障。“据2006年调查显示，浙江进城务工人员平均每天工作8小时及以下的仅占37.62%，而有62.38%每天工作在8小时以上，假如以国家规定的每周工作40小时计，农民工每月实际工资不足800元。”[13]
农民工政策参与要求、利益诉求和阶级代表性问题，由于种种制度原因很难在现居住地得以实现。即使是少数农民工试图自力维权，在现有的制度框架内，因缺少法理依据常难以有效实施。温州瑞安市塘下镇陈宅旺村，1450多位外来打工者曾于2002年4月成立了“外来人口协会”，希望借助组织力量，在法律范围内协商处理劳资纠纷，以实现外来打工者的利益诉求。这个自治组织曾得到了地方民政部门的同意，却没有得到更高层的官方的认可。打工者自治组织最后自行解散[14]。义乌市苏溪镇2000年时，仅来自安徽定远县的民工就达9000人，由于工作和生活中一些纠纷，他们曾自发地选出一位“民工头”来帮助他们解决“麻烦”。9000名定远人每人每月缴纳10元钱，作为处理这些“麻烦”的开支和报酬。浙江衢州开化县也有2.3万人在义乌务工，老乡抱成团，有“麻烦”往往请老乡中的“名流”出面解决[12]。农民工自组织愿望迫切而合法有序的实施，却因具体制度的缺失困难重重。农民、农民工、蓝领产业工人等，依然“是一种潜在的、非组织化利益集团”[13]。如何正确处理农民工的自组织化问题，维护他们合法的政策参与权，保障他们行使基本的民主权利，浙江面临的任务也比其他地区更为迫切。
（三）公共政策过程的民主化、科学化程度需要不断提高
公共政策有赖于政府机构、立法机构、政党、司法机构等政策主体和利益团体、非政府组织、新闻传媒、公众等政策参与主体的共同努力。但目前在一些地方政府部门，公共政策过程的“封闭性”、“内向性”特征仍比较明显，“黑箱”操作的现象大量存在。“政府凭借法律授权在政策过程中处于一种超然的权威地位，成为政策资源配置的主角，并形成对政策的垄断和对其他政策主体的挤出效应。”[15]政策制定经常成为少数专家和领导封闭式自我意志的表现，公民难以参与公共政策的决策活动。在有些地方，政府的部分职能部门为了达到体现自己意志的公共政策能够顺利出台这一目的，操纵公民参与，把一些与政府观点相左的公民排斥在外。更有甚者，参与者本人就是公共政策的既得利益者。公共政策制定中相关利益者的话语权缺失，在决策过程处于失语状态。结果，农村因为土地占用、农业生产资料质量问题、环境问题、食品安全问题、虚假广告引发的农民维权事件等时有发生，有的竟引发出冲击政府机关等过激行为。在城市，市政管理、消费者权益、住房拆迁、交通事故处理、业主与物业管理单位的纠纷也不断发生。公共政策过程的民主化、科学化急需加强。
（四）公民参与能力状况制约公共政策的制定、执行与评估
公民参与公共政策过程，不仅需要具有参政议政意识，而且需要具备参政议政的能力。由于多种历史和现实因素的影响，特别是公民教育的水平偏低，与不断上升的参与意识、参与需求相对应的是公众参与能力的不足。公众的不恰当、不适合、不规范的政策参与行为时有发生。许多人不知道公民在政治生活中的具体权利和义务，不知晓政策参与的有效途径和方法，不清楚应该如何运用法律来维护自己的公民权益。一些综合性议题如公共财政预算、工程项目听证、环境污染评估、应对突发紧急事件等，要求公民具备一定的专业知识，才能有效地参与决策。但因公民缺乏足够的科学素养或专业常识，往往使相关的政策参与或者徒具形式意义，或者有可能出现反对专业领域认定的正确的评价标准，从而造成决策质量的降低。当公民政策参与低效或无效，某些具体利益诉求受到压抑和阻滞，就会滋生各种失望和抵触情绪，进而以一定的方式聚集起来，向政府施压。在某种不定因素的刺激下，甚至有可能采取体制外的途径来表达利益诉求。
三、浙江经济社会发展新阶段公民公共政策参与机制的建构与优化
要使公民政策参与的广度、深度和效度取得新的进展，需要认真对待目前公民政策参与所面临的挑战，解决存在的问题，在完善的法规制度保障下，开发更多的政治资源，提供更多的制度供给，培育民众的公民精神与参与技能。
（一）政府坚持公共政策过程的民主化，广泛吸收公民参与公共政策
公共政策过程的民主化是指公共政策过程充分反映民众的根本利益和要求，在政策系统及其运行中形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制、监督机制和评价机制。民主化是现代政策过程的重要的价值取向，它强调政府与公众的共同参与，要求公民通过各种合法途径来影响公共政策的制定、执行与评估。政府要进一步疏导公众政治参与的渠道，让民众知情、知政，广泛参与政府决策。加强与民众的对话和沟通，及时调适、化解各类社会矛盾，稳步推进公民的有序政策参与。
尊重公民的自主性、自立性和创造性。承认公民在公共政策参与的主体地位，明确公民参与公共决策的权利和义务，与政府决策机关互动、协调、协商和对话。
确立与公民之间的信任与合作关系。要建立政府与社会组织和公民等多方利益主体之间的协调和参与网络，实现政府和公民社会的合作与互惠，维持有效的社会规范、共享的信念和价值观。
（二）健全公民政策参与的法制体系，保障公民参与权的有序行使
公众参与必须提高制度化程度，尽快完善相关的法律和规定。亨廷顿认为，社会参与的程度越高，参与的意愿越高，而参与的制度化程度越低，则政治越不稳定。因此，要坚持和完善基本政治制度，尽快制定行政程序法、信息公开法等法律，规定公共政策的制定程序，健全有利于公民有序政治参与的具体制度。
首先，建立多元参与的决策机制。政府要转变封闭的决策模式，建立多元参与的决策机制。为了保证政府决策的科学化，应建立由政府官员、专家学者、公民与社会组织多元参与的决策机制，对专业性、技术性较强的重大事项，开展专家论证、技术咨询、决策评估，从而提高政策的回应度。建立公共政策在人代会及其常委会审议和表决的制度，确保公共政策的制定和修订必须由人大行使决定权。有效调动不同人群的最广泛参与，尤其是平时较少或不便参与和发表意见的诸如企业劳动者、失业人员、农民工、残疾人群、妇女和老人、少数民族等特殊人群的参与，通过广泛的代表性体现社会的多元性。
其次，建立政务公开制度，赋予公民相应的知情权。知情权是实现参政的基本前提，同时也是公民参与公共政策的最基本的权利。因此，有必要参考借鉴国外行政公开立法的经验，结合我国立法的情况和法律体系，制定与浙江实际相结合的政务公开法。对同群众利益密切相关的重大事项，实行公示制度。
再次，完善决策听证制度。扩大公民听证会的政策问题的范围，完善听证会公民代表的遴选制度、听证程序制度和会后反馈制度。在法律上对听证程序做出规定，在不涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的前提下，公布听证会上的相关信息。听证会的过程应该向媒体开放，听证的结果，尤其是听证会后进行修改的条文，要及时予以公开。
最后，强化行政问责制。在环境保护、市场监管、公共安全等领域实行工作责任制，逐步建立政府决策的失误问责制，强化公众导向的绩效评估，增强政府公信力。
（三）发展社会组织，为公民政策参与提供有力的组织支持
公众参与公共政策的正式组织比较健全完备，如工会、职工代表大会，妇女联合会，共青团、青联、学生会，工商联，消费者权益保护协会等，但在现阶段，这些带有浓厚官办色彩的群众组织，在表达自己所代表群体的利益、参与和影响公共政策制定方面，其功能发挥还远远不够，客观上需要非政府组织发挥动员和吸引公众参与政策过程的独特优势。
公民有效的政策参与很大程度上依从非政府组织这个中介。因为公民依靠个人的力量影响政策过程的能力十分有限，只有借助自组织团体的力量才能发挥作用。社团是不同的人群满足或实现其利益追求的一种组织化形式。借助对公共权力和公共事务进行利益表达，最大限度地实现社团所代表的群体的利益，是社团的一个重要功能。公民通过非政府组织参与公共政策，可以表现出整合力量、统一行动的组织化取向，有利于将个体化参与转向整体化参与，并在多层面实现政府与民众的沟通合作。对公民组织化政策参与现象，需要走出一个认识误区，即视组织化的政策参与为险途，担心公民的组织参与失控，影响政治或社会稳定。事实上，公民政策参与的组织化正是有序化的前提，善于动员和组织公众参与公共政策的政府，才可能将公民政策参与纳入有序治理的轨道。
要健全社会组织机制，发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾的作用。要适应城市规模不断扩大的需要，推进社区划分和规模调整，积极稳妥地实施“城中村”改造和撤村建居工作。要确立基层政府及其派出机关在城市社区管理中的主体地位，逐步形成职责明确、政企分开、依法行政、民主参与的基层管理体制，尽快扭转城市社区居民自治制度建设相对滞后状况。农民和农民工是缺少组织和自己代言人的群体，如何表达、传递农民和企业劳动者的声音，反映、征求他们的想法建议，在政府决策中吸纳农民的意见，必要而迫切。应组织农民和农民工同政府官员、利益相关者平等对话，讨论有关的政策问题。
坚持培育发展和监督管理并重，加强和改进对各类社会组织的管理。大力发挥社团、行业组织和中介组织等社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。要发展和规范各类面向经济社会发展的中介机构和行业协会、商会等社会团体，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。
（四）实施公民教育，提高公民公共政策参与的能力与素质
公民参与的素质高低及对政策对话的理解能力是有效参与政策活动的一个重要影响因素。公共政策参与中的公民教育应围绕着激发公民参与意识，提升公民参与的能力而展开。美国政治学家阿尔蒙德和维巴《五国的政治文化》，把政治文化分为村民政治文化、臣民政治文化和参与者政治文化三种主要文化类型[16](P16-19)。在这三种类型的政治文化中，只有参与者政治文化背景下，公民作为参与者对政治系统才能做出积极的取向。参与者文化对公民个体的素质有两个要求：一是社会成员必须具有一定的参与意识，二是社会成员必须具有一定的参与技能和知识。参与者文化对非政府组织的参与能力要求，包括三个方面：信息取得与处理能力，即取得政策参与所需要的信息能力；组织能力，包括成员的组织率、成员间的沟通密度、动员成员采取集体行动的能力；资源取得能力，如财务取得能力。在民主政治和市场经济的共同支撑下，提高浙江公民个体与团体的公共政策参与能力和素质，近期要着力实施三项工作。
开展公民教育。美国的杰斐逊强调，教育要使每个人都懂得他对邻居和国家应尽的责任；了解自己享有的权利，维护秩序和正义；学会按自己的意愿选举自己信任的人进代表机构。总之，公民教育就是要使公民主体认识到自己在国家中的地位与使命，充分履行作为公民所拥有的权利和义务[17]。我们应通过公民教育，向公民传授必要的法律、制度、规则、程序性知识，进行适当的政治技能训练，使公民熟悉政治生活，了解民主规则和程序，提高法制意识、权利意识、参政意识和参政议政能力。
培育公共精神。公共精神是指公民关心公共事务并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建构，以营造适于人类生存与发展的价值取向和伦理规范，它包含公民对公共事务参与、政治平等、协作、信任和宽容等精神。只有社会中普遍具有公共精神，公民才能够积极有效地参与公共政策。公共精神是一种综合品质，需要各种社会条件的催生。
塑造公民文化。拓展公民政策参与，必须通过塑造全新的参与型公民文化，增强公民的主体意识、权利意识、民主意识，使公民对政策体系具有高度的政治认同，形成公共政策的参与意识。在此基础上，引导公民了解政策体系，信赖政策体系，支持政策体系，提高公民政策参与的理性程度。
（五）加强对新媒体的应用和管理，健全现代传媒的民意反馈机制
新媒体是基于计算机信息处理技术的媒体形态，包含数字电视、移动电视、手机、博客、播客等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。近年来，随着新媒体的普及应用，特别是政府专门网站的开通，以及网上论坛的开辟，使政策传播和政策参与的成本都大大降低，公民个体通过新媒体传播信息，反应诉求的情况迅速增多，公民政策参与拥有了新的方式和渠道。
从技术背景看，浙江信息化水平目前在全国处于领先地位，2009年全省信息化发展水平仅次于北京、上海，位居全国第三位。2005年，国务院信息化工作办公室发布年度政府网站效绩评估，“中国浙江”政府门户网站名列省级第三，仅次于北京、上海两个直辖市。目前，新媒体浙江在线已成为公民学习、工作、生活、娱乐的重要平台，发挥着信息传递、政策宣传和权力监督等作用。但新媒体在发挥其正效用的同时，也不可避免地带来了一些负面的影响。因此，在加强信息化建设同时，亟待健全管理体制。
加快电子政务建设。推进公共服务信息化，及时公布政府的政策目标，收集和传达公众的政策意见和建议，公开可供比较和选择的多套政策方案，全程报道公共政策的决策听证、决策者讨论和抉择过程，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。加强政务诚信建设，完善公共服务政策体系，提高公共服务质量。要健全公共政策的宣传、征求意见和开展公众公开讨论的制度。
理顺管理体制和机制。加快新媒体应用管理体制的创新步伐，形成互联网、手机报、网络视频等多种新媒体共同发展的新格局，把新媒体管理如宣传、广电、通信、公安、安全、文化等相关行政资源整合起来，形成政府统一部署、协调各方、共同管理的体制机制，全面打造新媒体政策参与的新途径，满足公民政策参与的空间需求。
收稿日期：2010-02-27
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