政府购买社会组织助残服务的实效研究
——以L市为例*
刘 勇a,孙文静b
(江苏海洋大学 a.工会； b.马克思主义学院，江苏 连云港 222005)
摘 要: 现阶段，助残社会组织采取多种方式参与政府购买服务，最主要的方式是公益创投，且取得了一定的成效，但是在成效背后仍然存在一系列不可忽视的问题。探索政府购买助残社会组织的相关服务，提升助残服务实效性，仍然需要通过不断的调研和更多的创新，探索可能实施的方法和途径。
关键词: 助残社会组织;政府购买服务;L市
在我国，政府在探索提供更好的公共服务和更有效的促进民间助残力量的发挥方面进行了积极的探讨，其中采用较多且效果较好的方式就是向社会组织购买服务。社会组织通过公益创投、招投标、定向承接等方式参与政府的购买服务是本次报告的研究重点，他们以为残疾人提供服务为显著特点，同时在民政局部门进行了注册，成为独立的法人单位。为进一步了解L市政府购买社会组织助残服务取得的经验与存在的问题，探索社会组织参与政府购买助残服务的有效途径，笔者于 2017年 7 月至 2018年3月对市残联、海州区和连云区残联、部分残疾人之家、参与政府购买服务的部分社会组织等机构进行了走访和调研。调查发现，政府购买社会组织的助残服务后其助残工作确实取得了非常显著的成效，残疾人服务效果和覆盖面明显提升和扩大，助残社会组织也得到了扶持和发展，积累了一定的实践经验，但在具体的助残服务购买过程和实践过程、管理环节中还存在一些问题。
一、 L市助残社会组织的发展现状
(一) 助残社会组织注册新增较快，总体数量有限
目前，L市助残社会组织的发展迅速，趋于专业化，助残社会效应明显。L市助残类社会组织大部分是2016年开始注册，截至2017年底，能查询到的以助残为主业的社会组织有2家，兼职做助残服务的社会组织不少于17家，L市残联网站信息显示有主要助残社会组织40家。但是相对于全L市超过1 000家社会组织的现状来看，数量极少。随着L市残联对社会组织的重视程度增加，这必然导致更多残疾人服务空间被激发和释放出来，并会进一步引起相关热心助残的社会组织加入。
(二) 初步建立助残社会组织培育机制，但是明星社会组织匮乏
L市通过公益创投、政府投资、直接购买社会服务等方式吸引民间力量参与扶残、助残的残疾人服务，建立了多种具有民间资本、社会力量参与的社会福利机构。截至2017年底，L市建立培训就业基地、助残组织孵化园、残疾人创业孵化园12个，建成县乡村级“残疾人之家”63个,成立和支持了大量的残疾人教育培训机构、民间社会组织、助残医疗康复机构、社会团体等，基本形成了较为全面的助残社会组织架构。但是，如此数量巨大的机构里面，具有品牌效应的助残社会组织品牌、助残服务品牌几乎没有。包括政府支持和建立的助残机构在内，民间知名度较高的助残社会组织较少，获得社会捐赠的机构几乎没有。
(三) 助残服务专业化和精准化趋势明显，但是规模太小
L市的助残社会组织经过培育和发展，实现了助残服务专业化和精准化、多元化。2017年至今，L市民政局和残联加大了对重度残疾人居家托养、残疾人继续教育培训、残疾人就业创业指导、残疾人康复医疗等方面的助残服务的社会组织的支持，最具代表性的是以连云区四叶草助残中心的“重度残疾人居家托养”“残疾人家庭子女教育”等服务，海州区绿色希望服务中心的“残疾人婚恋交友服务”“残疾人电商就业创业培训服务”以等项目。2018年起，大量的助残社会组织工作人员参加了心理咨询师培训、社会工作师等培训，增强了助残社会组织的服务专业性。但是，目前有心理咨询师、社工师资格的助残志愿者仍只占极小的数量。通过调研15家社会组织发现，有以上证书的机构负责人仅有3人，机构内部成员具有证书的仅有5人。
结合所建立的评价指标体系，运用多目标遗传算法在Matlab环境下编程求解。得到分时发布前、后的定价方案与原定价方案的实施效果评价如图2。
二、助残社会组织发展中面临的困境及原因分析
(一) 面临的困境
1 各级政府购买助残社会组织服务的标准不够统一 L市政府自2016年起开始尝试以公开招标方式选择助残服务提供机构，取得了相应的经验和影响。但是由于不发达的社会组织或不规范的购买实践限制了购买方式，致使L市各地大多采用指定购买的方式，即非竞争性购买方式仍较多。各级政府在购买服务标准及政策方面不统一，比如L市民政局有明确的购买服务标准及评估原则，邀请全国知名专家指导和评估；各县市区却更多的倾向于根据自己的部门要求和经验来实施，而不是考虑服务内容的有效性。2017年，L市海州区和连云区分别实施了公益创投项目招投标，对于助残服务的购买标准表面上一致，但是实际效果却不一样，如海州区更多的倾向于市残联的意见，虽有招投标但是未付诸实施；连云区则是更多的考虑到对本辖区工作的开展便利性方面考虑，招投标时间短，效率高。对于残疾人就业能力培训、残疾人辅具供给适配、残疾人家庭无障碍改造等多个方面基本上以定向采购为主，很少通过竞争性强的招投标方式完成，这就导致了很多的社会组织不知道怎么去参与政府的助残服务购买并付诸实施。
2 各级政府购买助残社会组织服务的指导性原则不透明 一般情况下，政府购买社会组织服务都有明确的时效性和实效性的要求。据调研，目前全市助残服务购买缺乏统一标准，其中服务对象确定、服务标准、财务操作规范、定价机制等都缺少统一的指导性准则，各县区自行制定面向助残社会组织的购买标准，这非常不利于政府购买助残服务的快速发展 ；部分县市区发布的涉残服务购买内容与基层残疾人的实际需求相去甚远，残疾人受益不大；有些部门强势介入到服务承接单位的审核和筛选过程中去。L市个别部门面向社会组织的服务购买时对指导性原则存在两条线方法，即文件使用公开透明的招投标方法，而实际购买则更倾向于数量而不是质量，倾向于熟人而不是项目实施的急迫性原则，倾向于本地机构的扶持而不是项目实施的实效性原则。
1 来自体制的阻力 政府部分职权部门仍存在思维固化、不愿变化，习惯了政府大包大揽的做法，习惯了体制内原有的行事方法，不愿主动引导助残社会组织、扶持助残社会组织发展。为此，很多助残社会组织不得不聘请民政、人社、残联等政府部门退休人员来争取政府项目。部分政府部门直接安排部门人员参与到此类政府购买的助残服务中来，将自己的本职工作与社会组织服务结合起来，将原来属于政府公共财政解决的问题社会化、个体化，成为小团体利益的重要来源。在这样的背景下，政府实行向助残社会组织购买服务，将残疾人公共服务的供给公开化、透明化，就有可能触及部分政府部门及工作人员的利益，可能会引起既得利益部门和个人出现抵触心理，进而阻碍了相关社会组织的生存与发展。
出台相关具体的法律规范与实施办法，一方面可以让基层组织有规章制度可依，形成规范；另一方面可以起到规范政府购买助残社会组织服务的行为，同时预防项目招投标过程中违规违法及腐败行为发生，这样一来也可以有效减少来自体制内的阻力。
法比从神甫手里夺过请柬，读了一遍，愣了，再去读。第一遍他不相信自己的眼睛，第二遍他一个字也读不进去。他把请柬扔在地上，咆哮一声：“活畜生!”江北话此刻是最好的表白语言。法比转向少佐，面孔灰白：“上次就告诉你们了，威尔逊学校的女学生全部给父母领走了!”
2 助残组织的专业化水平不够高 助残组织作为专门服务残疾人的社会工作机构，所提供的服务内容和服务效果应该呈现出社会工作特有的专业性和独特性。但是服务内容的不可替代性和服务效果的专业独特性却因为各种各样的主客观原因无法在短时间内显现出来，如：现有助残组织大都缺乏专业的心理咨询师、社工师、医疗康复师等专业人员，无法保障服务的专业化、精准化、有效化。
6 民办机构与公办机构机会不均等，公办机构功利性现象突出 调研发现，L市对于公办和民办社会组织存在差别对待的现象，在经费支持、政策扶持、项目批复、审核标准等方面民办社会组织无法享受同等对待。以连云区近两年的公益创投为例，大部分项目都是公办机构中标，民办社会组织机构很少获得项目资助，并且公办机构中的负责人几乎全部担任政府管理人员，这就保障了公办机构可以轻松的获得免费的场地和资源支持。另外在实际调研中我们也发现，极个别公办助残社会组织中的管理部门存在对政府批复的资金截留、挪用现象，对部分坚持原则的社会组织负责人甚至采取了阻挠活动开展、工作岗位威胁等现象，需要引起我们的重视。
(二) 原因分析
3 助残社会组织数量少、规模小、专业化程度低 L市助残社会组织发展起步晚，数量少，同时助残服务在技术性和专业性方面又要求很高，使得政府面向助残社会组织购买服务的范围比较窄，服务质量难以把控，并且在现实情况中还存在着助残服务同质化严重的现象。这里面，有很多原因，如政府机构对助残社会组织的培育工作做的不充分，一方面希望社会组织能提供助残服务，一方面对服务机构的能力没有做相应的培训和专门指导、培育，导致助残社会组织普遍存在能力不高、活力不大、持续性不强等缺点，对政府持续性的购买服务造成了困扰。
钢管壁厚的影响分析时试件参数如表3所示。根据试件有限元计算结果，绘制出圆钢管不同壁厚试件的偏心承载力-挠度曲线，如图4所示。
3 残联与助残社会组织的合作有待加强 残联与助残社会组织的合作关系中，残联是服务购买方，助残社会组织是服务提供方，但最后服务的落实是需要社区的支持的。很显然在服务落实的过程中，社区的作用不容小觑。故助残服务的落地并取得实效离不开残联及社区的支持。如同杨洪斌所说,残联在出资购买服务后，并未与助残服务机构建立相对平等稳定的合作关系，而是采取传统的、行政化的管理模式介入到提供服务的助残服务机构，在经费使用、物资调拨、人员配备等方面进行了较多干预，没有帮助助残服务机构完成与所在社区的牵线搭桥，约束了助残服务项目的衍生，不利于助残社会组织服务的开展,也不利于助残社会组织的生存。
5 社会组织待遇低下，自身造血不足，政府投入为主 目前，L市助残社会组织多数是残疾人自己申请创建，目的在于参与政府的各类助残社会服务的采购，自己并无更多的资金来源，力量相对薄弱。有的社会组织在没有获得政府支持的情况下就放弃了助残服务，自身生存能力不强。同时严重缺乏如心理咨询师、社工师、康复医疗师等类型的助残专业人才，而对于那些兼具服务意识、管理能力、专业技能的复合型人才，更是一将难求。同时由于收入和待遇的原因，社会组织难以吸引新鲜血液，这必将危及整个助残服务的后续发展。
4 缺乏对助残社会组织工作上的督导 L市助残社会组织发展还处于起步阶段，政府购买助残服务缺少专门的监督等机构，导致政府部门内部缺少系统的、专业性的督导力量；同时也缺乏系统、科学、规范的助残服务评估体系，不能对承接政府购买服务的助残社会组织进行有效评估，对其项目实施、项目绩效评估验收、财务运转、服务对象改善程度等难以准确把握。调研发现，目前建立的“残疾人之家”标示性意义大于实际服务价值，负责人多由街道残联领导分管，而他们大多缺少实际的社工资格、心理咨询师资格。甚至个别负责人不了解所在区域的助残社会组织数量、残疾人服务内容、残疾人服务质量标准等。
5037 陈 燕，华 山 “沉浸式”对外汉语项目现状和存在问题———以美国路易斯安那州爱丽丝国际语言学校为
三、促进发展的对策与思考
(一) 出台相关具体的法律规范与实施办法，完善顶层设计
4 政府长期与部分固定社会组织合作，不利于购买服务的长期健康发展 调研发现，市政府尤其是市残联、区残联与部分社会助残组织长期合作且投入了大量资金，甚至出现了一个人同时负责或者提供多个项目的政府购买服务内容现象，社会影响较大。另外，负责督导的个别社会组织实际督导能力差，水平低，导致社会组织活动质量不佳，而相对积极性较高的社会组织却得不到重视，这严重的打击了社会组织参与助残服务的积极性，影响了政府购买社会组织助残服务的发展。
基于上述原则，在全面回顾现有大学生综合素质测评的基础上，将综合素质测评划分为德育素质、专业素质、创新能力、实践能力、体育能力、身心素质、综合技能和人文素质。
(二) 加强专业化的培训，提高助残组织服务能力
服务残疾人仅仅有同情心和爱心是不够的，还需要注意服务的专业性和恰当化，保障残疾人服务的延续性。助残社会组织专业化可以紧密结合残疾人的实际生活需求，提供个性化、精准化、延续性强、内容多元的助残服务，进而提升助残社会组织提供的助残服务的质量和实效。与此同时，残联应主动联手民政部门积极引导和扶持社工专业机构来开展助残服务项目，并在公益创投和招投标中更多地关注相关涉残服务项目，在助残社工知识培训和能力提升方面提供更多高质量的帮扶工作。
5 助残社会组织的监督评估机制需完善 公信力是社会组织的生命线，良好的组织内部监管体制是保证公信力的必要前提。L市2016年起与某高校社会组织合作评估项目运营，2018年起携手L市第三方评估机构加强服务监督。但是，这种监督评估要么流于形式，要么过于强求程序化。比如，2017年的监督评估更多的在于项目申请书和结项资料的简单审查，督查仅限于台账检查，现场实地调研几乎没有。在2017年进行的4次大型调研中，也发现大量的助残服务并没有落实，虽然有残疾人的不配合等因素，但有效调研信息中大量数据都显示购买服务没有落实，可相关监督机构却没有发现。
(三) 积极联系驻连高校志愿者，充分发挥社会公益人士的作用
助残社会组织普遍人手不足，活动开展受限严重,可以调动包括大学生在内的社会各阶层公益人士的参与，保障助残活动的顺利开展。L市高校众多，其中有数量众多的热爱公益、充满活力的大学生志愿者队伍，具有强大的服务和组织力量。但是这些志愿者大部分都选择去海州区或者赣榆区等地作为活动区域，对于同样服务需要巨大的连云区和灌南县、灌云县则关注较少，一方面是地理区位的因素，一方面也是当地行政部门和残联对这些志愿队伍的支持力度不足，难以激发学生的积极性，那么就需要在这些地方多培育公益人士积极参与助残活动，提供资金和场地支持，保障他们的积极性。
(四) 加大对助残社会组织的补贴力度
L市多数助残社会组织的主要资金来源还是民政局的公益创投，小部分组织的活动资金有社会公益企业赞助。巧妇难为无米之炊，资金短缺不利于项目的进一步优化，不利于公益活动的效应最大化。我们可以对社会影响较大、公益活动突出的公益组织加大扶持力度，帮助其成长。
(五) 扩大政府购买助残服务项目的内容和范围
尽管L市政府购买了残疾人继续教育培训、残疾人电商创业培训、重度残疾人照料和托养等服务，但只有少部分符合政府设定条件的对象才可获得这些服务，享受服务的残疾人数量占残疾人总数比例不足1/10。因此，要在加大政府投入的前提下，增加政府购买助残服务项目的内容，扩大购买助残服务的享受范围，将购买范围扩大到残疾人托养、康复、教育、文化、职业培训、就业、心理咨询等领域。
(六) 加强助残社会组织购买服务的监督和把控
政府相关部门应不断完善考核评估办法或邀请独立专业的第三方机构对购买助残服务效果进行评价，由第三方机构制定科学合理的评价指标体系；扩大服务对象即各类残疾人及其家属满意度调研。方式可以通过走访、电话调研等方式完成。一方面，通过公开招标对服务提供机构进行事前监管，保证助残社会组织的合法性、助残社会服务的可靠性；另一方面，在助残社会组织提供服务过程中，监管机构可以利用多种方式对其服务进行审核，如查阅服务记录、受助人回访、现场跟踪服务等。
(七) 宣传助残机构形象，打造助残社会组织品牌
对助残社会组织和机构进行调研统计，建立资料库。创建助残社会组织QQ群和微信群，鼓励机构及时发送活动照片、新闻，不仅方便监督，也利于相互交流、扩大影响。对于工作突出、活动影响大、知名度高的残疾人机构重点进行集中宣传，打造属于L市的助残品牌，比如对连云区四叶草助残服务中心就可以实施品牌打造计划，该组织实施的“重度残疾人居家托养”“星梦启航—残疾人子女教育帮扶”在省市各级志愿活动评比中成绩突出，其机构负责人工作积极认真负责，曾获得近百项荣誉，完全可以打造成为L市助残形象代表，最终实现由点到面的“政府主导推动、助残社会组织实施、服务内容多元、助残服务精准有效”的L市助残扶残模式。
四、结语
助残服务供给难一直困扰着中国残疾人事业的发展。通过政府购买服务，扶持助残社会组织发展，不仅有利于助残服务的专业化和精准化，也有利于解决助残服务供给难的现实问题。L市的助残组织社会化虽然起步较晚，但却实实在在的将成果展示了出来，虽然仍然面临许多困境，但扶持基层助残社会组织的趋势不会就此停下脚步，在政府、社会组织、社会机构等多方社会力量的共同参与之下，今后一定会给广大残疾人带来更专业、更全面、更便利、多样化与个性化的服务。
案例2 如图4，OA表示墙，OB表示地面，长为6m的梯子CD从与OA重合的位置滑动到地面上，则CD的中点P在梯子滑动的过程中走过的路程为________m.
参考文献:
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Study on the Effect of Governmen ’s Purchase of Social Organization ’s Disability Service :Taking L City as an Example
LIU Yonga, SUN Wenjingb
(a. Labor Union; b. School of Marxism, Jiangsu Ocean University, Lianyungang 222005, China)
Abstract : At the present stage, disabled social organizations participate in government purchasing services in various ways; the most important way is public welfare venture capital, which has achieved certain results. But behind the problems we find that there are still a series of problems that cannot be ignored. To explore the government’s purchase of relevant services of social organizations for the disabled and improve the effectiveness of services for the disabled, it still needs continuous investigation and more innovation to explore possible ways and means of implementation.
Key words : disabled social organizations; government purchasing services; L city
中图分类号： C916.2
文献标识码： A
文章编号： 2095- 333X( 2019) 12- 0099- 04
DOI: 10.3969/ j.issn.2095- 333X.2019.12.028
*收稿日期： 2019- 10- 10；修订日期： 2019- 11- 22
作者简介: 刘勇(1983-)，男，山东泰安人，江苏海洋大学院工会讲师，硕士，主要从事高校思想理论教育方面的研究。
(责任编辑:徐习军 实习编辑：赵 宁)
标签：助残社会组织论文; 政府购买服务论文; L市论文; 江苏海洋大学a.工会论文; b.马克思主义学院论文;