改革中期的战略思考，本文主要内容关键词为：战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革的三个历史时期。
改革是一个历史过程。研究改革的战略问题，首先要对改革过程有一个总体把握。改革的根本目的是解放和发展生产力。改革初期，以邓小平同志为核心的第二代领导集体，科学地制定了三步走的经济发展战略。现在看来，改革大体上也要经历三个历史时期。
1978～1988年是改革初期。其中，1978～1984年是以农村和农业为重点的局部改革阶段；1985～1988年是以城市和工业为重点的全面改革阶段。此前的1976～1978年为酝酿阶段，其后的1989～1991年为调整阶段。在这个时期，改革的基本理论、基本路线和基本政策逐步确立，改革开放从农村到城市、从沿海到内地逐步展开，以公有制为主体、多种经济形式共同发展的微观经济基础逐步形成，国有企业活力逐步增强，产品市场逐步发育，宏观调控逐步开展。改革初期的基本战略是循序渐进、双轨过渡，从而形成了双重体制并存的基本格局。在改革初期，我国基本上实现了摆脱贫困的发展目标。
1992年为改革中期的发动阶段。从1993年起，历史进入了改革中期。在这个时期，以江泽民同志为核心的第三代领导集体，高举邓小平理论的伟大旗帜，确立了建立社会主义市场经济体制的目标；以公有制为主体的多种经济形式继续健康发展，现代企业制度逐步建立；产品市场继续健康发展，生产要素市场逐步发育；经济结构调整逐步开展；宏观调控体制改革取得重大突破，间接调控体系逐步形成。在这个时期，我国将基本实现建立小康的发展目标。
如果改革中期的战略目标能够顺利实现，那么，从下个世纪初开始，历史将进入改革后期。在这个时期，社会主义市场经济体制将更加完善，社会主义民主与法制建设将取得前所未有的历史性成就。
从总体上讲，改革初期是改革的起步时期，改革中期是其深化时期，改革后期将是其完善时期。在整个改革过程中，改革中期处于承前启后的关键时期。在这个时期，深化改革的创新性质大大超越了我们所积累的全部经验。因此，理论创新至关重要。不但如此，建立社会主义市场经济体制，必然要从根本上触动传统体制和双重体制下的各种既得利益。能否妥善处理好利益矛盾，关系到改革的成败。
小平同志指出，改革是中国的第二次革命。第一次革命之所以成功，一个基本原因是，以毛泽东同志为核心的第一代领导集体，从对中国社会中的各种利益矛盾的科学分析出发，制定了正确的革命战略。要想取得第二次革命的成功，同样需要科学地分析改革过程中的各种利益矛盾，以制定正确的改革战略。
二、利益矛盾与改革战略。
研究改革的战略问题，为什么要从利益分析入手？经济体制的基本功能是调节资源配置和利益分配。衡量一种经济体制的优劣，主要是看它能在多大程度上实现效率与公平。改革的目的就是通过改进资源配置机制和利益分配方式，更好地实现效率与公平。资源配置的行为主体是人，而人类行为的基本动机就是在各种客观条件的约束下最大限度地实现自身的利益。只有搞好利益分配，才能搞好资源配置；只有改进利益分配方式，才能改进资源配置机制。因此，利益问题是改革的基本问题。中国经济改革的一个基本经验，就是从变革利益分配关系入手，调动各个经济主体的积极性、创造性，从而提高资源配置效率。
众所周知，利益分析是马克思主义政治经济学的一个基本方法。西方新古典经济学虽然主要研究资源配置问题，但它的理论基础就是利益最大化假定。其基本方法——成本／收益分析，也是一种利益分析。新古典经济学认为，在生产者与消费者、卖方与买方以及各种生产要素的所有者之间，存在着各种利益矛盾。市场均衡就是在利益矛盾的运动中实现的。随着社会矛盾的激化，西方各国政府先后进行了各种改良运动。在这样的历史背景下，西方现当代经济学（如福利经济学、新制度经济学等等）越来越重视研究利益分配问题以及制度与制度变迁问题。其方法论基础是，利益最大化假定不仅适用于经济行为，而且适用于一切人类行为。这里，利益不仅包括物质利益，而且包括各种非物质利益。
利益问题关系到改革的动力问题。改革必然会引起利益关系的变化。利益关系的变化主要有两种情况：受益或受损。在改革过程中，受益的经济主体会成为改革的动力，而受损的经济主体则会成为改革的阻力。改革是否顺利、能否成功，首先取决于客观的力量对比。毛泽东同志指出，革命的首要问题是分清敌友。类似地，弄清动力与阻力是改革的首要问题。
从根本上讲，改革有利于人民群众的整体利益和长期利益。因此，从全局来看，改革动力必然会大于改革阻力。然而，在改革过程中，还存在着部分利益与整体利益、短期利益与长期利益之间的矛盾，存在着某些经济主体暂时受损的可能性。这些矛盾处理不当，就会阻碍改革进程，甚至危及改革全局。因此，改革是否顺利、能否成功，还要取决于主观的战略指导。
可以将改革战略定义为：从改革全局出发，动员和运用改革力量以达到改革目的的科学与艺术。这里，改革的目的是解放和发展生产力，最大限度地实现效率与公平。改革的力量既包括物的因素，也包括人的因素，而最根本的是人的因素。这就从目的和手段两方面体现了改革的民族性和人民性。要想取得改革的成功，必须调动广大人民群众的积极性和创造性。
什么是改革的全局？如何把握改革全局？全局是由局部有机构成的整体。改革局部就是改革过程中的某个方面、某个阶段，改革全局则是由改革过程中的各个方面、各个阶段有机构成的改革整体。这就从空间上和时间上体现了改革的整体性和长期性。把握改革全局，首先要抓住改革局部之间的配套、衔接。其次，从对全局的影响来说，不同的局部，地位不同、作用不同。把握改革全局，还要抓住具有决定意义的改革局部。总之，改革的整体性、长期性和非均衡性要求改革的战略指导必须认清形势、把握全局，以确定正确的战略目标、战略重点、实施步骤和操作方法。
改革战略不是教条，而是行动的指导。研究改革战略，必须从实际出发，具体问题具体分析。然而，改革战略的实践性并不排除一些基本原理的存在。相反，改革的整体性、长期性不但决定了改革战略基本原理的存在，而且决定了其普遍意义。当然，这样的基本原理，必须是理论与实践相结合的产物。只有这样，它们才具有指导意义。
改革进程取决于力量对比。由此可以得出正反两条原理：最大改革动力原理与最小改革阻力原理。改革动力与改革阻力产生于改革收益与改革成本（风险）。由此可进一步得出正反两条原理：最大改革收益原理与最小改革成本（风险）原理。影响人们对改革的态度的不但有即期改革损益，还有预期改革损益。由此还可得出正反两条原理：最大良性预期原理与最小不良预期原理。需要说明的是，这里的“最大”“最小”，首先是由客观条件所决定的，人们只能在客观条件的约束下去争取最优。从战略上讲，这里的“最优”，只能是全局意义上的最优。
根据改革对利益关系的影响，可以归纳出两种类型的改革状态：帕累托改进型改革与非帕累托改进型改革。帕累托改进型改革是指几乎所有的经济主体都在改革中受益，而没有任何经济主体受到损害。这是一种理想的改革状态。在这种状态下，几乎没有改革阻力。改革越接近这种状态，就越能顺利进行。相对来说，改革初期就更接近这种状态，因而比较顺利。非帕累托改进型改革是指在改革中不但有人受益，而且有人受损，尽管可能只是少数人暂时受损。这是更为现实的改革状态。在这种状态下，既有改革动力，又有改革阻力。相对来说，改革中期就更接近这种状态，因而更为复杂。这就对改革的战略指导提出了更高的要求。
根据改革对利益关系的影响，还可以进一步将改革阻力划分为以下两种类型：利益受损型阻力与预期不良型阻力。预期不良型阻力可能是由于过去或现在所受到的利益损失引起的，也可能是由于未来的不确定性和信息的不充分性所造成的。对于不同的阻力，应采取不同的策略。
说服。政府应当及时向有关的经济主体提供真实、可靠的信息，实事求是地分析将要出台或正在进行的某项改革对其利益和未来的影响，帮助和引导他们克服不良预期，树立良性预期。
示范。对于有关的经济主体来说，已经出台或正在进行的局部改革（自上而下的试点或自下而上的创举）的成功经验具有更强的说服力。政府应及时总结、推广这些经验，充分发挥其对全局的导向、带动作用。
利导。如果某项改革会使部分经济主体暂时受损，政府应对他们进行利益补偿，尽可能地引导他们支持改革。补偿可以是货币性的，也可以是非货币性的；可以是充分的，也可以是不充分的；可以是一次性的，也可以是非一次性的；可以是直接的，也可以是间接的；可以现在进行，也可以将来进行，等等。这些都需要具体分析、量力而行。
强制。在法律范围内的强制是政府所拥有的特殊权力。事实上，任何改革，即使其最初是自下进行的，最终都需要取得合法性，从而具有强制性。只有这样，它的成果才能巩固下去。在这个意义上讲，强制是推行改革的必要手段。从策略上讲，强制是推进改革的最后手段。如果某项改革至关重要而又无法拖延，只用其他手段又难以奏效或者会贻误时机的话，那么，政府就应当为了全局的利益，果断采取强制手段，以打破僵局，推进改革。当然，作为改革策略的最后手段，强制只能不得已而为之。即使采用这个手段，也应辅之以其他手段。
三、从总量扩张下的增量改革到总量紧缩下的存量改革。
从改革初期到改革中期的演化过程，就是从总量扩张下的增量改革到总量紧缩下的存量改革的演化过程。研究改革中期的战略问题，要对这个演化过程有个总体的把握，进而抓住改革中期的特点。
传统发展战略的基本特征是集中计划下的重型工业化。与此相配套，其微观经济基础是单一的国家所有制，其宏观政策背景是低利率、低工资、低物价、高就业、高福利等等。这样的经济体制具有很强的资源动员能力和利益调节能力，有利于在建国初期“一穷二白”的历史条件下迅速实现工业化和平等化的经济、社会发展目标。然而，由于偏离了资源比较优势，抑制了市场竞争机制的作用，传统的发展战略与经济体制造成了低下的资源配置和利用效率，形成了重工业过重、轻工业过轻、农业和服务业严重落后的经济结构以及普遍短缺的经济状态。
从这样的背景条件出发，改革初期采取了总量扩张下的增量改革战略，即在总量扩张的宏观政策背景下，优先发展农业、轻工业以及服务业，并通过对国有经济放权让利（体制内的增量改革），发展非国有经济（体制外的增量改革），实行对外开放，引进利益激励机制和市场竞争机制。这就最大限度地挖掘了改革开放前所累积的增长潜力，并释放了被传统体制所压抑的发展动力，从而实现了国民经济的高速增长。
在改革初期百废待兴的历史条件下，总量扩张下的增量改革进行得比较顺利，也比较成功。主要原因是：首先，在短缺状态、重型结构以及初级的发展水平下，改革开放所带来的农业以及农村经济的超常规增长，城乡居民以耐用品为代表的轻工业产品消费浪潮，国有经济强烈的投资冲动，非国有经济的拾遗补缺，外贸出口的高速增长，外资的大量进入以及银行系统积极的贷款支持，推动了经济的高速增长，不但实现了改革开放与经济发展同步，而且实现了经济增长与居民就业、收入增长同步，几乎所有的经济主体都受益其中。其次，体制内的增量改革使国有经济中的经营者、生产者获得了生产经营自主权并分享了改革所带来的新增利益；体制外的增量改革使非国有经济中的生产者、经营者和所有者获得了身份自由和财产权利并分享了改革所带来的新增利益，从而初步建立了对微观经济主体的利益激励机制，改进了资源配置与利用效率。第三，体制存量暂时相对稳定保证了国有部门中的生产者、经营者和管理者的既得利益（终身就业权利、福利保障权利、行政管理权力等等）暂时不受损害，甚至得到改进，从而降低了改革的成本和风险，化解了改革阻力，为改革与发展创造了相对稳定的社会、政治环境。
随着经济的发展与环境的变化，总量扩张下的增量改革就要为总量紧缩下的存量改革所取代。主要原因是：首先，在双重体制并存的体制背景下，总量扩张型的宏观经济政策必然会造成需求拉动型的通货膨胀。越来越高的通货膨胀率不但恶化了改革的宏观经济环境，而且恶化了改革的社会、政治环境。其次，放权让利式的体制内增量改革虽然初步建立了对国有经济的利益激励机制，但并没有建立起相应的风险约束机制。这一点突出表现在国有企业负盈不负亏。这就造成了企业行为的短期化和产业结构的轻型化，阻碍了生产要素的流动和经济结构的调整，并增加了国家财政赤字和银行不良资产。第三，存量改革滞后造成了现代企业制度、社会保障制度和宏观调控体系的缺位，阻碍了社会主义市场经济体制的建立。
从这样的背景条件出发，改革中期首先采取了总量紧缩下的存量改革战略，即在总量紧缩的宏观政策背景下，优先发展基础设施、基础产业和支柱产业，并通过国有部门（国有企业、国有银行、政府机构、社会机构）的制度创新（存量改革），建立生产要素市场和间接调控体系，从而进一步改进资源配置和利用效率。这样的战略，有利于充分发挥市场经济体制在全社会资源配置中的基础作用，促进国民经济的可持续发展。
四、从总量紧缩下的存量改革到总量平衡下的存量改革。
从改革的宏观政策环境、战略重点、实施步骤等来看，1993～1997年是改革中期的第一阶段，即总量紧缩下的存量改革阶段。从1998年起，历史进入了改革中期的第二阶段，即总量平衡下的存量改革阶段。
1993年是我国改革与发展历史上的又一个转折点。在发展方面，围绕着实现国民经济持续、快速、健康发展的目标，针对改革初期，特别是1992年以来的经济过热、泡沫经济、通货膨胀以及重复建设等经济运行中的突出问题，制定了适度从紧的宏观经济政策以及更为均衡的产业政策和区域发展政策，并以整顿金融秩序、化解和防范金融风险为重点，治理了宏观经济环境，于1997年成功地实现了软着陆。在改革方面，制定了深化改革的总体方案，拉开了改革中期的序幕。
1994～1997年，以建立社会主义市场经济体制为目标，按照整体推进、重点突破的方针，全面推进了财税、金融、外汇、投资、国有企业和社会保障体制等方面的存量改革，并在财税、外汇和国有企业体制改革等方面取得了重大突破。在财税体制改革方面，成功地实行了分税制并进行了税制改革。在外汇体制改革方面，成功地实行了汇率并轨，建立了单一的、以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率体系，银行结汇、售汇的外汇管理制度以及银行间的外汇交易市场，并实现了经常项目下人民币的可兑换性。国有企业改革以建立现代企业制度为目标，按照“抓大放小”方针和鼓励兼并、规范破产、减员增效、实施再就业工程等政策继续深化，初步建立了有限责任制度、法人财产制度、法人治理结构以及优胜劣汰机制，国有企业的资本结构和国有经济的整体布局都有所改进。
投融资体制改革也取得了一定进展，但相对滞后。在投资体制改革方面，进一步强化了企业的投资主体地位，更多地引进了市场竞争机制，初步实现了资金来源多元化和筹资渠道多样化；同时，初步建立了投资风险约束机制，主要是资本金制度、项目法人制度和招投标制度。主要问题是，仍保留了行政审批管理等计划经济体制下的直接调控手段，政策性贷款范围偏宽，在项目选择上银行又缺乏必要的自主权。在金融体制改革方面，进一步强化了中央银行在独立执行货币政策方面的地位和作用；明确规定财政不再向中央银行透支；相继建立了三家政策性银行；国有商业银行进一步加强了内部控制和风险管理，并引进了资产负债比例管理。主要问题是，中央银行的组织机构尚未调整，其独立性未获保证；仍保留了计划经济体制下的信贷额度管理、利率管理等直接调控手段；国有商业银行经营的商业化、企业化进展缓慢。投融资体制改革相对滞后，制约着现代企业制度和间接调控体系的建立以及金融市场的发展。
从总体上讲，社会保障制度改革起步最晚、进展最慢并最为滞后。按照合理划分政府、单位和个人的责权利关系，社会统筹与个人账户相结合，变单位负担制为社会负担制、变受益基准制为贡献基准制、变现收现付制为基金预筹制的方针，养老保险、社会救济等方面的体制改革逐渐进入设计、实施阶段。主要问题是，社会保障制度改革进展缓慢且不均衡；初步建立起来的社会保障体系覆盖面小；特别是由于历史欠账过多，加上国有企业经营困难、国家财政收支紧绌，再加上近年来国有企业下岗、失业人员和退休人员剧增，社会保障体系入不敷出、寅吃卯粮。这项改革严重滞后，不但提高了改革的社会成本与风险，从而制约着国有企业改革、改组以及政府、社会机构改革的进一步深化，而且恶化了社会预期，从而抑制了居民的消费需求，阻碍了国民经济的快速增长，并影响到社会的稳定。
1998年是改革中期的转折点。在成功实现软着陆的基础上，宏观经济政策完成了从总量紧缩到总量平衡的转变，并首先采取了更加积极的财政政策以及相应的货币政策，增加对基础设施领域的投入，以扩大国内需求，首先是投资需求，从而刺激经济增长，缓解就业压力。在改革方面，国务院机构改革和金融体制改革取得了重大突破，投资体制改革取得重大突破的时机进一步成熟。金融体制改革的主要成果是，取消了信贷额度管理，实行资产负债比例管理和风险管理，从而促进了国有商业银行经营的商业化、企业化和间接调控体系的完善。
在改革初期历史性成就的基础上，改革中期适时确定了建立社会主义市场经济体制的目标，并根据这个总的要求，针对经济生活中的突出问题，采取了总量紧缩或平衡下的存量改革战略，是完全正确的。首先，在建立社会主义市场经济体制的过程中，总量紧缩或平衡的宏观经济政策能够有效地抑制需求拉动型的通货膨胀，防范和化解金融风险，从而为改革开放和经济发展创造了宽松的宏观经济环境，并促进了买方市场的形成。其次，存量改革全面推进并取得重大突破，促进了社会主义市场经济体制的建立。国有企业的公司化改革和战略性改组，国有商业银行经营的商业化、企业化，为市场经济体制的建立奠定了微观经济基础；财税、金融、外汇、投资、政府机构等方面的体制改革为市场经济体制的建立创造了间接调控体系。在这样的条件下，生产要素市场全面发展，市场竞争机制在全社会资源配置中的基础作用得到发挥。第三，存量改革在国有经济中初步建立了风险约束机制，促进了国民经济的健康发展。资本金制度、项目法人制度和招投标制度初步建立了对国有企业的投资风险约束机制；资产负债比例管理和风险管理等初步建立了对国有商业银行的贷款风险约束机制；鼓励兼并、规范破产、减员增效等政策初步建立了对国有企业经营者和生产者的运营风险约束机制。与此同时，中央政府综合运用财政、金融等手段，提高了国有企业和国有商业银行的资本充足率，增强了其发展后劲和抗御风险的能力。
由于国内外市场环境的变化和一些重要环节的滞后，随着改革的深化，经济运行中出现了一些新的情况与问题，从而使改革中期面临着新的挑战与选择。
五、实现可持续发展的战略选择。
通过深化改革推动技术进步、创新和结构优化、升级，实现国民经济的可持续发展，是改革中期所面临的根本任务。在改革中期第二阶段，应当针对经济运行中的主要问题，巩固和扩大第一阶段的改革成果，并重点抓住制约改革、发展与稳定全局的薄弱环节，争取新的突破。
经过20年的改革开放，短缺经济在大多数领域已基本结束，买方市场已初步形成，甚至出现了相对生产过剩。瓶颈制约和通货膨胀不再是经济运行中的主要问题。相反，随着改革的深化、政策的调整、市场的变化以及改革的不同步，经济增长趋缓、失业急剧上升成为经济运行中的主要问题。对于形成这些问题的原因和解决问题的办法，国内外经济学界存在着不同的看法。一种观点认为，形成这些问题的原因主要是有效需求不足，因此，解决的办法是采取更加积极的甚至扩张型的总量政策，扩大投资需求并拉动消费需求。另一种观点认为，应当双管齐下，既要坚定不移地扩大投资需求，还要采取更为积极的措施扩大消费需求。还有一种观点认为，目前的生产过剩属于相对过剩，即过剩中有短缺，因此，应当针对短缺创造供给，进而启动消费；并且，相对过剩中既有“显性过剩”，又有“隐性过剩”，因此，还应当针对后者开拓市场，搞活流通。还有一种观点认为，经济不够景气的根本原因是技术进步、创新不活跃，高新技术产业不发达，因此，治本的办法是加快实施科教兴国战略，促进技术进步、创新，发展高新技术产业。
经济增长趋缓、失业急剧上升，既有总量、需求方面的原因，又有结构、供给方面的原因，还有体制、历史方面的原因。例如，投资需求不旺，首先是由于在目前的经济结构下，相对于市场需求来说，生产能力严重过剩。其次，随着改革的深化，投资、融资和运营风险约束机制的初步建立，地方政府、企业和银行的投资、贷款行为更加合理。最后，过去的重复建设对现在的投资需求也有相当大的负面影响。再如，消费需求低迷，首先是由于社会预期不稳；社会预期不稳，主要是由于随着经济结构的调整、存量改革的深入以及就业人口老化，国有部门的下岗、失业人员和退休人员急剧增加，社会保障体制改革严重滞后，改革的社会成本和风险大大提高，这就造成了城市居民过高的储蓄倾向。这个问题得不到解决，扩大投资需求只能暂时提高居民就业和收入，刺激经济增长，并不能从根本上提高居民，特别是城市居民的消费倾向。其次，结构矛盾与体制障碍不容忽视。这方面最典型的例子是住房。最后，在高新技术领域，结构、供给和体制方面的制约更为突出。
在上述制约因素中，存在着层次的不同、作用期限的不同。从总体上讲，总量、需求制约属于浅层次的短期因素，结构、供给、体制、历史制约则属于深层次的长期因素。从总需求上讲，投资需求制约属于浅层次的短期因素，消费需求制约则属于深层次的长期因素。因此，在战略选择上，必须分清轻重缓急，采取综合措施，对症下药，标本兼治。
基于以上分析，在改革中期第二阶段，应当在坚持总量平衡的宏观经济政策的前提下，第一步可采取更加积极的宏观经济政策，扩大投资需求，解决浅层次的问题。这项措施时间短、见效快。第二步应重点加快社会保障制度改革，启动社会预期，扩大消费需求，解决较深层次的问题。这项措施时间较长、见效较慢，但影响较大。第三步应重点加快实施科教兴国战略，改善供给结构，促进技术进步、创新，发展高新技术产业。这项措施时间最长、见效最慢，但影响最大。这样的三步走战略，将有利于实现国民经济的可持续发展。
1998年，中央采取了更加积极的财政政策以及相应的货币政策，重点增加对基础设施领域的投资。这项措施，有利于扩大投资需求并拉动消费需求，从而刺激经济增长，缓解就业压力。值得注意的是，在整个改革过程中，政府的财政资源是有限的，而支出压力是巨大的。基础设施投资，社会保障制度改革，发展科技、教育事业等等，在在需要财政投入。因此，制定和实施财政政策，必须充分考虑到预算约束和机会成本。一定要从综合、动态平衡的观点出发安排财政支出，量力而行，确保重点，瞻前顾后，留有余地。在基础设施项目的选择、实施过程中，应当处理好以下几个问题：第一，充分发挥地方、企业、银行和资本市场的作用，争取实现资金来源多元化、筹资渠道多样化和资源配置市场化。第二，项目的投资、建设、经营要与深化投资体制改革、建立现代企业制度结合起来，提高经济效益。第三，集中力量，确保重点。从总体上看，基础设施领域的瓶颈制约已基本缓解，但在某些方面（如水利、环保、电网、管网、特别是乡村基础设施）仍存在薄弱环节。应当以这些薄弱环节为重点，加快基础设施建设。第四，大力发展乡村公路、电网、管网，促进农村城镇化和农业产业化。第五，尽可能采取劳动密集的方式开展基础设施建设，最大限度地增加就业机会，提高居民收入，拉动消费需求。
从1999年起，应当集中力量，加快社会保障制度改革，并争取新的突破。
加快社会保障制度改革，政府、企业和个人都要增加投入。在全社会可供投入的资源极为有限的条件下，社会保障制度改革必须有重点、有步骤地进行。现阶段的改革重心是国有部门的存量改革。在传统体制和双重体制下，国有部门的干部、职工都已享有各种社会福利。此外，国有部门就业年龄老化、历史包袱沉重。相比之下，新兴的非国有部门具有更强的灵活反应能力、风险承受能力和回旋余地。拥有长期集体土地承包权的农民更是如此。因此，现阶段社会保障制度改革的重点是城市国有部门。
社会保障制度改革的当务之急是进一步推广和完善城市居民最低生活保障制度，以强化对国有部门下岗分流人员、城市失业人员和贫困家庭的社会救济。在这个方面，当前的主要问题是入不敷出。国有企业集中的老工业基地和中西部地区更为严重。为此，应当加大财政投入和转移支付的力度，保证社会救济的需要。
进一步完善国有部门的养老保险制度是社会保障制度改革的重中之重。在这个过程中，首先要处理好对老职工的历史欠账。否则，现收现付体制下的隔代转移支付就会延续下去。其结果，不但退休职工的个人账户成为空账，在职职工退休时的养老金来源又会成为问题。在现收现付体制下，老职工的养老金积累已经部分或全部转化为国有资本和国家财政收入。因此，应当通过增加财政投入等方式，尽快解决老职工养老金的来源问题。
中国经济的根本出路在于大力发展高新技术产业。从世界各国的实践来看，高新技术产业具有以下特点：第一，知识密集，技术密集；第二，资金密集，风险性大；第三，产品更新快，竞争激烈；第四，高度创新。由于高新技术产业兼具高效益与高风险，它的发展就离不开成熟、发达的风险投资基金和风险投资市场。相比之下，我国高新技术产业的投资模式仍以传统的财政拨款、银行贷款和企业自筹为主，风险投资比例很小，非常不适应高新技术产业发展的需要。因此，大力发展高新技术产业，关键在于建立完善的风险投资机制。
风险投资行业本身就是一种专业性很强的知识密集型行业。在我国，发展风险投资行业所面临的根本制约是专业性知识和人才的短缺。在风险投资行业的发展初期，有必要扩大开放，建立中外合资、合作企业，以充分利用发达国家的专业性知识和人才，特别是我国在海外的人力资源，尽快缩短与发达国家在这个领域的差距。