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中图分类号：C829.22 文献标识码：A
目前，各级政府部门注重发挥统计工作的作用，不仅为国家经济建设提供了大量的统计信息和咨询建议，但也出现了“注水数据”、“交叉重复”等问题。统计数据失真问题愈演愈烈，对宏观调控已造成一定负面影响，并引起了政府高层和越来越多专家学者的关注。本文对近年来专家学者的相关研究成果进行综述，供研究者参考。
一、对统计管理体制的研究
（一）关于现行统计管理体制弊端
统计管理体制滞后，是人所共知的事实，尤其是近年来，强化干部考核，行政干预加剧，“数字出官，官出数字”现象愈演愈烈。尽管官员追求政绩的根源是制度安排的缺陷造成的，但统计管理体制的滞后却被官员们低成本地利用了。
80年代初中期，我国生产关系发生较大变化，为适应当时的形势变化，统计体制和调查制度方法进行了积极改革，较好地解决了统计数据的质量问题。至90年代初中期，统计管理体制仅被列为影响数据质量的次要因素之一，甚至有学者认为把管理体制作为改革的突破口是认识上的误区。1995年底国家提出今后5年工作思路重点是统计制度方法改革，认为通过制度方法的改革，加之数据评估和统计执法，可以达到遏制统计数据上虚报浮夸、弄虚作假现象的蔓延。但是形势的发展却出乎预料，国家与地方经济总量数据的差距呈快速扩大趋势。如1996年全国GDP为67560亿元，而各省的合计数为68484亿元，仅多出924亿元，相差1.4%；而到1999年全国为80579亿元，各省为87554亿元，多出6974亿元，已相差8.7%。原国家统计局发言人叶震说得坦白：“数字存在一些差异是难免的。但差距如此之大则难以完全用技术上的原因作解释。”在20世纪90年代后期国民经济的改革与发展过程中，一种病态的现象不断滋生和蔓延，这就是颇具“中国特色”的地方保护主义。“当前，这种极其恶劣的经济现象已经从最初的市场侵害与区域封锁发展为公然保护‘假冒伪劣’。表现在统计上，则是干扰统计数据，弄虚作假”（梁亚明，2002）。
较早把统计管理体制滞后看作统计数据失真重要原因的是朱震葆，他(1997)提出现行的“统一领导、分级负责”的管理体制，即统计业务、编制、经费由国家统计局统一领导，统计机构、人员归同级地方政府负责。这种管理体制是计划经济的产物，根据《统计法》，各级地方统计机构要对同级政府实行统计监督，这种违反管理原则的监督，是我国现行管理体制的产物，也是造成统计数字长期失真的重要原因。现行统计体制最大的薄弱环节和弊病在于政府统计机构缺乏超脱性，使得统计工作很难适应市场经济的需要。“政府统计的管理体制仍是以行政区划的体系设置，地方政府统计机构的超脱性、权威性和独立性严重弱化，统计抗干扰能力差，统计协调能力不足”（政府统计数据质量问题及对策建议，1999）。
顾海兵(2004)认为，造成统计数据失真的原因是多方面的。首先与我们目前整个的行政体制和统计体制有关。由于统计机构不独立，所以统计出的数据也很难是客观准确的数据。目前统计管理体制的特点是业务领导与行政管理相分离。“这种管理体制既非集中型，也非分散型，并且与其他一些国家的集中分散型也不一样。初看起来，这种管理体制具有双重领导，双重保障功效，但实际上却是统一不到位，责任不清楚”（李金昌，2004）。
贺铿认为领导干部盲目追求政绩是GDP数据失真的主要原因。长期以来，由于认识上的不统一，尽管改革开放以来我国在统计管理体制方面进行了多次改革的努力与探讨，但从大的框架上来说，“现行统计管理体制与计划经济时期的管理体制相比尚没有根本性的转变”（王克臣，2003）。
全国农调、城调和企调三支队是国家为满足国家宏观调控需要而设置的，但由于实行了国家统计局和各级地方统计局双重管理的体制，干部任用基本由地方决定，导致一些全国性抽样数据失真。“使国家唯一的直接调查渠道很大程度上搀杂了水分，实在令人惋惜。”（权贤佐，2001），在这里我们引用一位县调查队同志的自白：“本人长期从事基层统计工作，从来不相信统计数字是真实的，比如农民人均纯收入，表面上看是由农民记账得来，直接上报到省，其实，在上报的时候已经经过了加工，按领导的口味或者兴趣，把数字控制在自己的想象范围内。”
对于统计管理体制改革，赵彦云(2004)认为目前已经到了认真研究统计体制改革的时候了。要通过统计体制的改革，解决及时准确、统计数字抗干扰能力和提高统计工作效率等一些深层次的问题，真正做到与国际接轨。
（二）改革现行统计管理体制的模式与途径
目前，官方和学者们对数据质量失真的认识基本趋于一致，围绕体制改革提出了许多建议和意见。党的十六届三中全会文件首次提出“完善统计体制改革，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平”，标志着改革的实际已趋于成熟。在管理体制改革上，可谓是仁者见仁，智者见智。以下从管理体制目标模式和组织结构目标模式两个方面，对学者们的研究成果归纳分述如下。
1.统计管理体制模式
主要包括两种模式：一种是分散型，中央和地方统计部门分设，相互独立；另一种是集中型，也就是常说的“一垂三统”体制，统计系统独立于地方政府。
(1)建立国家独立的统计系统，国家与地方统计机构脱钩，各自按需要进行统计调查，实行分层管理。
“对国家的三支调查队系统管理体制进行改革，由国家对人财物和业务上实行垂直管理，与地方统计局脱钩，以确保调查队系统独立进行统计调查，保障调查数据的真实、可靠。”（权贤佐，2001）中央统计系统实行垂直管理，提供国家宏观决策所需要的信息；地方统计系统由各地根据经济发展水平、产业结构特征和工作实际需要自行设置，主要负责为地方经济发展服务。这种体制有二大好处：一是可以保证中央统计系统集中精力收集国家宏观管理所需要的基础数据，对中央决策落实情况开展跟踪调查，比如民意测验、网络调查、科学规范的抽样调查等；二是可以有效摆脱地方对国家数据的干预，中央统计系统不承担地方社会经济工作绩效考核（吴益生，2004）。
(2)实行垂直领导体制，切断地方对统计部门的干扰。
姜玉山等(2004)提出建立统一领导下的两级垂直管理体制。即：国家、省、市地级的统计机构垂直领导，由国家统计局实行人、财、物的全方位管理；同时，根据抽样调查的需要，在不同的县市设立垂直管理的抽样调查队伍，可以有效地保证国家、省、市地一级宏观决策所需要的信息质量。但县级及以下统计机构划归地方管理，乡镇（街道）统计作为县级统计机构的派出机构，从而建立起地方统计的垂直管理体制。县级统计的中心工作是服务于地方经济和社会发展，除规定县域基本情况无偿上报外，其他由国家实行有偿委托制，如大型普查应实行经费上上报，因为普查结果对地方作用很小，属于国情国力调查。笔者认为今后随着政府职能的转变，政府主导型的经济发展模式将逐步淡化，县域经济更多地强调发挥比较优势基础上形成的特色经济，因此，县级统计部门仍由县级政府管理，要更多地着眼于地域性，服从于地方建设。
李金昌(2004)提出业务与行政都由上级统计局完全垂直领导的、集中统一的统计管理体制，即业务上实行垂直领导，人员、编制、经费实行统一管理，称之为“一垂三统”体制。这种体制的特点是国家统计局受中央政府的委托而承担整个国家的统计工作。地方统计局是国家统计局的派出机构或延伸机构，向上级统计局负责；下级统计局的业务、编制、经费和人员（包括干扰选任）都由上级统计局领导和管理，不受地方政府的干预与制约。这样统计系统与气象局一样，完全独立于地方各级政府，但可以接受地方的委托调查。
罗建章(2002)参考国际经验，提出采用集中与分散相结合的混合型政府统计体制，或称“集中—分散—集中”的统计体制。统计系统由国家统计委员会系统、国家综合统计局系统和国家部委统计系统三个部分组成，国家统计委员会系统下设国家综合统计局系统和国家部委统计系统。国家统计委员会系统作为国家统计工作的各级统一集中领导管理机构，对国家综合统计局系统、国家部委统计系统的部分高级别主要负责人实行统一任命管理。该系统内部实行“一垂三统”即垂直领导，人员、经费和业务由国家统计委员会统一管理的模式。国家综合统计局系统下属的国家、省市自治区综合统计局主要负责人则由上一级综合统计局任命管理，而在人员编制、经费和业务上则实行国家综合统计局统一管理。
2.统计组织结构管理模式
(1)实行管理、业务分离的组织管理模式
主要是探讨政府综合统计部门内的职能划分，越来越多的学者主张统计部门分为管理和业务两部分，管理主要是全社会统计事业管理、监督；业务主要是成立调查局，专门承担各类普查、调查任务。同时要划分清楚不同统计主体的职能。
杨立勋(2001)提出，统计管理体制改革的目标是实现政府统计活动的市场化管理，将政府统计的纯行政部门和业务部门分开，前者实行行政管理，承担统计管理职能；后者实施市场化管理，具体承担各类调查任务。
邓楚保(2005)认为统计机构管理运行模式可分三大块，即统计管理机构、统计工作机构和统计执法稽查机构。统计管理机构：政府统计机构要加强行政管理的职能作用，要有专门的内设机构像工商、税务部门一样，把境内具有一定规模的法人单位，纳入统计法制管理渠道，通过统计登记产生基本单位名录库，即取得法人单位统计“身份证”。统计工作机构：是统计部门生产数据的“工厂”，由政府统计机构、部门统计和民间统计共同组成。政府统计机构主要承担国民经济核算统计，各项抽样调查，各次普查，主要数据汇集、处理和发布，管理、收集和审核部门统计数据，及暂无主管部门的数据统计的组织工作等任务。统计执法稽查机构：是为统计工作正常运行及确保统计数据真实可靠的执法机构。
胡安荣等(2004)认为统计局是政府职能部门，要发挥好政府统计的行政管理职能。放手发展部门统计和民间统计。姜义山等认为政府综合统计、部门统计、企业统计和民间统计要实现合理分工，建立起四位一体、共同发展的“全社会大统计体系”。正确划分政府综合统计、部门统计、企业统计和民间统计四者之间的统计范围、职能和权限，实现四者之间的合理分工。
(2)依照统计职能进行内部组织结构的重新划分
李金昌(2004)以优化资源配置为原则，提出变目前的“一局三队”结构为“一局”制结构，形成新颖的国家统计组织系统。按照统计设计、统计资料收集与整理、统计资料交换与保存、国民核算、统计分析与咨询、统计监督等环节，相应成立各工作部门。从统计调查的角度，把目前的三支专业调查队与统计局的普查中心进行合并，成立统计调查中心，作为统计局下面的一个部门。同时把统计局中相关专业的统计报表的职能（主要是规模以上企业）也纳入到统计调查中心，形成统一的统计调查机构。胡荣安等认为在统计局内部要整合资源，打破专业分割、自成体系、各自为政、重复向基层布置搜集统计数据的格局，建立集中采集，统一处理的生产模式，实现数据资源共享。赵钟岳(2004)提出以国民经济核算为龙头，一、二、三产业为脉络，进一步分清内部职能，设置相应机构。尽量做到一种职能由一个机构去行使，避免纵横交错，降低效率。
然而张世平(2004)等则提出根据统计业务的特点，按产业设置机构，一个专业面对一个领域的调查对象，而全部专业机构所面对的领域综合，正好等于全社会。对某一领域的统计，无论是全面报表制度、抽样调查、重点调查还是普查，都由相应的专业机构统一负责，做到各专业机构之间“不重不漏”。
此外，还有一些学者提出设立统计数据评价中心或在国家统计局统一领导下成立相对独立的组织系统，如组建统计审计司，对地方和各系统的统计数据进行定期的和专项的审计，通过审计对数据质量做出评价。
二、关于统计制度方法
早在1995年，国家提出统计调查方法体系的改革是“建立一个以必要的周期性普查的基础，以经常性的抽样调查为主体，同时辅之以重点调查、科学推算和全面报表综合运用的统计调查方法体系”。但令人遗憾的是至今未实现。
现行统计制度体系虽为国家的宏观经济决策提供了重要的统计信息，但仍存在以下几个方面的问题：调查设计整体性不强。在统计调查项目制度中，分专业设置，内容交叉重复，既有内容重复的，又有调查对象重复的；普查作用没有得到充分发挥。通过普查获取的大量普查结果，在非普查年份统计制度设计与统计数据的计算收集方面，没有发挥更多的作用，没有真正树立起普查在整个统计调查体系中的基础作用；推行抽样调查与政府分级管理的矛盾比较突出。目前各级政府用行政的直接管理经济的方式在经济工作中仍占有十分重要的地位。分级管理、层层负责、下任务、分指标、订责任书、层层考核是普遍采用的方法。各级政府不仅需要掌握总体数据，而且还要求提供分组的数据，特别是按地区分组的资料。而抽样调查一般只能推断根据抽样设计的总体参数，很难满足多层次数据的需要；国家统计制度与地方统计需求的矛盾。国家统计制度是基于国家对全国社会、经济发展进行宏观管理和调控而确立的，解决了普遍性的问题，无法充分考虑各地经济结构、产业结构和各级地方政府统计需求的特殊性问题；有关标准和规定的制度迟缓。对民营经济、城乡划分、工业化进程、可持续发展等当前经济生活的热点问题，统计标准滞后。
近年来，学术界和统计部门对现行统计制度方法进行了理论探讨和实践，归纳如下：
1.强化综合设计和协调管理，加大整体改革力度。“一是抓源头设计的整体协调，突破专业分割，统筹规划和设计统计制度体系，充分体现统计制度体系的统一性，既要考虑宏观管理和国民经济核算的需要，也要认真考虑基层统计局在人力、财力上的可能性；二是抓统计服务的综合协调，强化对外服务信息的综合管理，提高服务的水平”（张德宽，2003）。坚持需求导向政策，在统计制度改革—服务—再改革这一链条中逐步适应各级党政领导和其他用户的统计需求。
2.进一步理顺普查与全面报表关系，充分发挥普查基础地位的作用。改革普查项目设置，对普查与常规的年报、定报等全面报表作为一个整体进行设计，在专业报表的基础上设计普查项目。采取板块式的设计模式，使普查和常规年报、定报基本一致。利用普查资料改进军、定报统计制度，利用普查资料丰富专业统计分析内容，真正发挥普查的基础性作用。李强(2004)提出以普查数据为基准，瞻前顾后，对历史数据进行修匀和调整。所谓“瞻前”，就是要对历史数据进行修匀和调整；“顾后”就是普查所采用的原则、方法、标准等要应用于以后的年报和定报。这样才能使统计数据前后比较一致，同时也回答了社会对数出多门，多种统计方法得出数据的怀疑。
3.加快抽样调查方法为主体的研究。为适应社会主义市场经济管理体制的需要，要扩大抽样调查的应用领域，逐步确立抽样调查主体地位的过程。但从近几年在二、三产业统计中不太成功的抽样调查试点来看，加快抽样调查方法的既要遵照抽样调查的原则设计调查方法，又要充分考虑我国的国情，大胆地在某些领域开展抽样调查试点。朱震葆(2002)提出一种既能保留全面调查优点，又能绕开“样本框陷阱”和“代表性泥淖”的方法，即“目录—区域—优选”抽样调查法，简称区域调查法。湖南省湘潭市采取相同的方法，自2001年以来，把不同专业的抽样调查综合起来，整体设计，共抽一套样本，试行多目标综合抽样调查制度。
4.改革和完善统计制度和计算方法。首先，要建立完善既能反映市场经济运行情况又与国际接轨的国民经济核算体系。其次，要建立完善与经济社会发展相适应的统计指标体系。要删除已经过时无用的旧指标，尽快充实反映市场经济运行状况，以及反映描述经济结构状况及演变过程的产业结构关联指标体系，反映社会科技发展状况的指标体系，尤其要尽快建立反映五个统筹，树立科学发展观指标体系。
三、关于基层经济主体统计的研究
基层统计既是统计的基础和沾头，也是各类统计活动的承担者，其工作质量直接影响到数据质量的高低。但是目前，一方面，统计基础工作明显减弱。统计工作得不到领导重视，统计部门和统计岗位被撤销或合并，统计人员变动频繁；统计台账和原始记录越来越不健全，填报统计指标随意性加大。许多小型企业和个体私营企业没有统计记载，统计数据质量下降。另一方面，统计人员整体素质偏低。统计工作得到不到应有的重视，人员变动频繁，队伍不稳定，整体素质较差，对环境的适应能力差，创新意识不高，限制了统计的发展，统计手段落后。同时，由于企业统计依然是为上级服务为主，统计人员往往把统计工作看成是对政府提供所需的统计资料，缺乏对市场、对资产经营和企业具体情况进行的统计，不能给企业领导提供有科学依据的建议。
张全德(2004)认为，在制度方法上，应改革对基层的统计调查方法。对于人口、固定资产、畜牧业生产等有关指标的统计应建立原始记录台账，每年只需统计变动情况；对于农民人均收入、粮食产量、餐饮服务业、规模以下工业、个体私营经济的统计应采取简便易行的抽样调查方法，这样，既减少了工作量，避免了重复统计，提高了数据质量。
朱冰心(2004)、王亚芬(2001)提出要积极引导与扶持民间统计的发展，充分发挥民间统计的作用，既可以采用政府统计和民间统计联手组织调查，也可以通过授权委托民间统计机构组织调查。大力发展民间统计，包括各种咨询公司、调查公司、统计师事务所、统计信息咨询中心等，这样，不仅减轻基层统计承受的各种压力和工作负担，还能大大降低调查成本。邓聿文认为民间机构的竞争以及民间机构与官方机构的竞争，也会使官方的统计机构努力提高统计质量。“在‘减员增效’的压力下，大量的中小企业难以做到家家都有人搞统计。湖南省株洲市探索实行企业统计代理制，由基层政府统计部门牵头并指导，组建一支基层统计代理人员队伍，每名统计代理人员可为多家企业承担统计工作任务，被代理的企业则支付一定的服务费用”（马勇等，2002）。
一些专家还提出要切实加强基层统计基础。各行政村、乡村企业、民营企业必须建立健全规范的原始记录、统计台账，切实做到数出有据，真实可靠（张全德，2004）。从某种程度上讲，抽样调查、典型调查、重点调查等方法的实行，对统计基础的要求更高，它们对企业统计要求统计台账更健全。
四、关于统计部门的机构改革
我国的政府统计由两部分构成：一个是政府综合统计部门，另一个是政府各部门统计机构，这两个方面构成了政府统计体系，即国外通常所讲的“官方统计”系统。
普遍认为，政府综合统计与部门统计之间调查项目重复、交叉，加重了企业填报报表的负担，导致统计数据质量下降（权贤佐，2001）；统计缺席上各自为政，造成了统计标准上的不一，出现同一指标统计口径上的不一致；数出多门，导致数据发布和使用上的混乱；部门之间资料交换、信息共享的关系不够顺畅，使得统计资料利用率较低，造成信息资源的浪费（汤以伦，2002）。部门依法统计的意识比较薄弱，不经审批备案，随意制发统计报表（张德宽，2005）；机构改革后，统计力量与任务的矛盾日益尖锐，统计的难度在进一步加大。
张德宽等(2005)认为，首先应确立政府统计总体发展目标。政府统计具有三个基础特征：一是整体性，政府的全部统计活动服从于一个统计体系的整体功能要求；二是互补性，政府综合统计与部门统计体系的整体功能要求；二是互补性，政府综合统计与部门统计信息互为补充，共同服务于经济社会发展；三是协作性，政府各部门具有合理、稳定的分工合作关系，协调调查资源，提高统计效率。逐步推进部门统计向行业、全行业统计拓展，构建政府综合统计与部门统计整体统一适应社会主义市场经济要求，符合中国国情和国际一般规则的政府统计体系。
张应文(1995)认为政府统计对业务部门统计只能实行“统而不包揽，重在管理与协调，进行规划与组织”。权贤佐(2001)提出以满足国民经济核算为核心，通过整体设计，科学分工，各司其职，分类管理，最大限度地实现优势互补和信息共享，提高部门统计的工作效率和服务水平。
张德宽等(2005)则提出进一步划分设想：
——对专业性强的经济部门，应根据国民经济核算和部门管理的需要进一步充实和完善。主要有财政、银行、保险、工商行政管理、税务、质量技术监督、外贸、外汇管理以及海关、铁路、航空、邮政、电信等。
——对社会活动管理部门，应在现有系统统计的基础上，逐步实现行业统计。主要有文化、教育、科技、广播电视、新闻出版、卫生、体育、民政、外事、法院、检察院、司法、公安、交通、劳动与社会保障、人事、环保、气象、国土资源、计划生育等。
——对管理职能交叉的部门，应综合考虑这类部门的职能和需要，统一协调，规范制度，消除重复，资料共享。主要有农业、畜牧、海洋与水产、林业、农机、水利、城建等。
——对部分具有工商领域管理职能的部门，可以在政府综合统计的基础上补充有关指标，形成部门统计制度，同时满足两者需求。主要有电力、烟草、盐业、医药、煤炭等。
江苏省改革服务业统计，规定统计局只负责综合汇总，各行业的服务业统计全部交由各行业主管部门承担，从而推动各部门加强了统计机构和职能，提高了各主管部门对本行业全社会的管理，效果明显（朱震葆，2004）。
要加强对部门统计制度的协调与管理。对于政府综合统计部门已有的调查项目，不再批准有关部门建立此项调查；对于政府综合统计部门与部门统计调查并行的调查项目，本着政府综合统计列最基本的指标，部门统计作为补充的要求协调解决。王立元(2004)提出应充分考虑部门的接受和认可过程，分两步走：第一，实现信息共享；第二，重新整合统计调查资源。实现信息共享后，双方都可以适当减轻负担，丰富资料来源，减少数据冲突。在此基础上进一步实现统计调查资源的整合之后，政府统计整体趋于合理，效率和作用都会大幅度提高。李鸿斌(2005)认为现在政府部门基础上配备计算机，只有稍加整合，进行必要的技术改造，就能搭建起良好工作平台。
此外，也有学者提出对部门统计实施全方位管理。对部门统计机构的设置、人员配备、统计信息化建设等基础工作，政府综合统计也要实施全方位管理，以促使部门领导重视统计工作，改善工作条件，改革统计制度方法，提高部门统计工作整体水平。
五、简要述评
许多学者和实际工作者对统计体制管理改革进行了多角度论述，集中回答了统计管理体制为什么改、如何改的问题，这无疑对今后统计管理体制改革提供了富有价值的建设性意见。但是笔者认为还有一些问题尚待探讨。一是我国属于政府主导型经济，在目前的体制环境及相应的制度安排下，地方政府主导辖区经济增长驱动力强劲，当辖区政府对从上级统计部门获得的数据“不满意”时，是否会再成立类似的调查机构进行调查，从而造成数据“打架”，加大行政运行成本。二是《统计法》是1983年国家处于计划经济时代时制定的，1996年修改后颁布实施。现行的“统一领导、分级负责”的管理体制是由《统计法》所规定的。同时《统计法》还对领导干预统计数据开了口子。《统计法》第7条规定，各级领导发现统计数据有错误，可以责成统计机构核实订正。实践看，目前《统计法》却有修改的必要，但全国人大“十一五”立法修订计划并没有统计法，考虑到管理体制改革的复杂性，国家统计局是否从现在起要纳入议事日程。三是要认识到数据失真的根源是政治体制改革不到位造成的。政绩出官，官出数字，这是机制问题、体制问题、政治腐败问题。目前统计管理体制改革仅属于保持现有体制框架下的“挖潜”而已，仍属于治标之策。
目前，各级政府部门注重发挥统计工作的作用，加强统计基础建设，开展统计方法制度创新，查处统计违法案体，取得一定成效。但是，统计法制意识淡薄，统计基础建设薄弱，统计制度方法滞后等问题仍不同程度存在，统计法本身也存在不完善、执法力度不够的问题；这些都影响了统计数据的准确性，也影响到统计法贯彻实施的效果。
统计制度方法改革的难点在于抽样调查无法满足分级管理的需要，政府主导型经济不改变，政府职能转变不加快，制度方法改革的难度就越大。经济主体统计工作薄弱，是导致数据质量不高的重要原因之一。严格执行统计法，加大统计稽查力度不可少，但最重要的还是转变服务方向，把为主体经营服务放在第一位，通过服务提高统计工作的地位。构建部门统计与综合统计的合作机制，划清职责范围，共同构建信息的共享平台。
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