试析美国农业保护政策的特点，本文主要内容关键词为：美国论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国是一个较年轻的资本主义国家。在短短的200 多年的历史进程中，美国农业实现了从原始的、自给自足的农业向高产、高效、现代化农业的转变；在美国国民经济中，农业从本世纪初以前的主导产业嬗变为稳固发展的基础产业。分析个中原因，美国政府因时循势，依法制订的农业政策，对于农业的支持和保护起了极其重要的作用。
农产品价格支持和收入政策是美国农业政策最重要、最核心的政策手段，也是长时期以来，美国各利益集团在农业政策上争论的焦点。对农产品价格支持和收入政策的取舍，以1996年4月成为正式法律的《1996年联邦农业完善和改革法》（以下简称1996年FAIR法）的实施为标志，美国农业政策大致可分为前后两个阶段。随着1996年FAIR法的正式实施，美国传统农业政策发生了重大的变革和调整。但综观美国农业政策，作为一系列具体政策组合的政策体系，其对农业的支持和保护功能，以及保持农业稳定、高效发展的基本目的没变。只是实现功能和达到目的的途径或形式发生了替换。
一 美国传统农业保护政策的基本特点
（一）实施价格支持和收入政策
在本世纪初以前，农业一直作为美国的主导产业发挥作用。国民收入主要来源于农业，农产品是主要出口物资。第一次世界大战前，农业政策的重点是促进农业技术进步，改善种田方法。一战后，因战争而膨胀起来的美国农业，突遇海外市场对美农产品需要的紧缩，加之激烈竞争的海外市场，导致了1920年的农业危机。随之而来的1929～1933年经济危机，使几百万农民濒于破产。在此背景下，罗斯福政府颁布了《1933年农业调整法》。该法确定支持农民收入为农业政策的主要目标，即要使农产品的购买力恢复到对农场主比较有利的1909～1914年的水平。在当时的美国决策者看来，农业不景气的症结在于农业生产过剩和居民购买力不足，从而造成供过于求，导致农产品价格大跌。
自30年代“罗斯福新政”以来美国的农业政策几经调整和修改，但直到1996年FAIR法颁布之前，对农业的价格支持政策一直是美国农业政策的最重要政策手段和基本方向。价格支持政策，也就是以纳税人的钱来维护农业生产者的收入。这种政策主要包括以下几方面的内容：
1、限制生产耕地，实施休耕补贴。
限产计划始于1933年（包括播种面积配额和销售限额）。根据1956年农业法制订的土壤银行计划，确立了耕地面积储备和土壤保护储备。前者指允许主要农产品的生产者短期停耕土地的计划；后者指农场把一部分土地长期（不超过10年）退出耕种，用于植树保护土壤的目的，而每年从政府处取得补贴。实施土地银行计划初期，尚未达到削减农产品产量、稳定农产品价格的目的。于是，在60年代又转向一种新的自愿生产控制计划。在1961年的紧急饲料谷物计划中，明确规定农场主在停耕至少20%的耕地且必须将这些耕地用于土壤保护目的的情况下，农场主可从政府处得到停耕土地正常产量50%的现金或实物补偿。如果农场主停耕的土地超过20%，政府可把补偿比例提高到60%。以后，陆续通过的一些农业法对休耕计划作了修订，但宗旨只有一个，即把耕地面积减少的额度和结构同某种或某几种重要农产品的期末库存与消费量之比的高低相联系，以控制农产品供应，保护农产品价格。
2、提供无追索权贷款，制订目标价格，对农产品实施差额补贴。
目标价格由生产成本和生产者利润来决定，其与市场平均价格之差与销售量之积为差额补贴。无追索权贷款是一种抵押性贷款，即农场主以尚未收获的农产品作抵押，从政府的农产品信贷公司取得一笔维持农业正常生产的贷款。当市场价格高于目标价格时，农场主可按市价出售农产品，用现款还本付息。如市场价格低于目标价格，农场主可把农产品交给农产品信贷公司，政府按目标价格与市场之差给予差额补贴。政府如此运作，其目的是对与政府签订休耕计划和销售合同的农场主在合同面积内生产的农产品实行价格支持。其对象主要指占收获面积绝大部分的小麦、玉米、花生、棉花及乳制品等基本商品。1983年，联邦的价格支持以及实物补贴计划和其它农业补贴计划的花费达283亿美元。
3、实施农产品联邦储备和农场主储备计划。
实施农产品储备计划的目的是调节农产品市场供应和稳定农产品价格。联邦储备计划的实施者是农产品信贷公司。1977年4 月建立了农场主自有谷物储备。政府通过提供储存费以及无追索权贷款，鼓励当年参加了农业调整计划、又自愿参加储备计划的农场主，将部分谷物供应量撤离市场，直至达到规定的水平。在这两种储备计划中，起主导作用的是联邦储备。
4、控制外国农产品对本国市场的冲击。
为支持农产品价格，在控制市场供应量方面，限制外国农产品、特别是本国能生产的农产品的进口，保护本国市场就十分必要。其主要措施有：（1）关税和进口配额。本世纪20年代后，农产品进口增加， 出口减少，美国农产品价格低落。1921年，国会通过了紧急关税法，提高了小麦、玉米等的进口税率。1922年又通过了福德尼一麦坎伯法，对许多国外产品保持高关税率。1934年起，美国同其它国家订立贸易协定，实行互惠关税，工业品关税逐步下降，但农产品关税居高不下。1935年的农业调整法修正案授权总统，在认为农产品进口妨碍农业调整计划时，有权对农产品实行进口限额。依此条款，进入80年代后，对花生、食糖、烟草和某些奶制品实行进口限制。（2）非关税和配额措施。 为避免高关税的摩擦，美国相对多地运用卫生检疫、技术标准、商品包装和标签等措施来限制进口。例如美国规定，任何国家或地区输往美国的食品、饮料等都必须符合美国《联邦食品、药品及化妆品法》。如进口货物在食品药物管理局检验时，不符合规定，海关有权扣留和销毁，或按规定期限退回进口国。
（二）扩大农产品的有效需求
美国发展农业有巨大的潜力。优越的自然条件，农业生产的高度机械化和高科技含量使农产品过剩问题十分突出。现在，美国是世界上最大的谷物生产国，主要的棉花生产国，肉类、奶、蛋等畜牧产品的产量也位居世界前列。扩大农产品的有效需求，解决农产品过剩，就成为美国农业政策的核心。
1、拓展海外市场，扩大农产品出口。
1959年以前，美国还是一个农产品进口国，但1997年农业出口额已高达560亿美元。美国扩大农产品出口的具体措施有：（1）根据1954年美国国会通过的农业贸易发展和援助法（通常被称为480号公法， 1966和1968年经过修正之后，还被称为粮食用于和平计划），向发展中国家按“优惠销售”和“馈赠”等方式输出剩余农产品。（2 ）实行出口补贴，以降低农产品出口价格。美国的小麦、玉米、大豆、棉花等出口时都有政府的补贴。1985年“粮食保障法”规定，补贴10亿美元用于增加美国谷物的出口，夺回美国在市场上的份额。（3）采取外币销售和易货贸易，提供出口信贷保证。根据480号公法第一章“以外币销售”的规定，政府有权同“友好国家”商讨和执行以外币销售农产品的协议，也可运送农产品到海外作救援物资或进行易货贸易。根据此方法，1988年美国输送了15亿美元的商品到海外。亚洲金融危机发生后，一些国家外汇紧缺，美农业部决定分别向韩国及泰国等东盟六国各提供10亿美元信贷保证，用于购买美国农产品。（4）扶持建立不同产品的行业团体、协会，开发世界市场。1953年，联邦政府成立了农产品外销局，其最重要的工作就是开发市场。为实现这一目标，农产品外销局极富创造性地与有关行业团体、协会合作，并给予财政援助，以充分调动其自己动手销售农产品的积极性。到1980年，与农产品外销局合作的各类团体、协会已达50个以上。（5）凭借其农业的比较优势，利用双边或多边贸易谈判，签订双边或多边贸易协议，频频向其它国家施压，以期对方降低关税，开放市场。
2、扩大国内市场，大力发展农产品加工等高附加值工业。
为扩大国内需求，美国尝试过许多计划。如食品券计划，妇女、婴儿和儿童的特别补充食品计划，学校的早餐和午餐计划，直接食品分配计划等。1988年，这些计划花费了212亿美元。 因为低收入家庭粮食需求的收入弹性较大，所有这些计划都有助于提高对粮食的需求。
农产品加工业在美国经济中占有重要位置，创造了很多的就业机会。1935年的农业调整法，规定用海关收入的30%来鼓励使用剩余农产品，发展加工工业和促进国内消费和出口。1996年，美国用于食品消费的实际支出超过5000亿美元。其中农业价值仅占24%，加工、贮运、批发和其它服务环节所取得的农产品附加值为76%。美国食品工业产值占其农业产值的160%。
（三）建立农业持续发展的基础和机制
“农业曾经是并将继续是美国经济增长的重要源泉。“（注：〔美〕西奥多·舒尔茨著：《经济增长与农业》中译本，第223页，北京经济学院出版社1991年版。）由于这一共识，美国政府的农业政策中，十分注意建立农业持续发展的基础和机制。
1、建立健全对农业的投入保障机制。
美国农业的投入保障机制主要是通过农场主自有资金投入、政府投入和银行等信贷机构提供的投入来保持农业国家资本的增加和更新的。
政府通过高价格支持和大量补贴支付等手段，以保证农场主有稳定的收入，从而进行资本积累。政府的财政投入则主要是通过财政预算来实施各种农业持续发展计划。如“稳定农场收入”、“农业教育、科研和推广”以及“区域发展”等等。
随着农场集约化程度的提高，农业信贷已成为农业投入的最重要的来源之一。在美国，农业贷款可从农业信贷系统、农家管理署、人寿保险公司、商业银行及个人获得。这些机构直接或间接地接受政府的支持和调控。据统计，在1989年由农场财产担保的未偿还的非不动产贷款中，商业银行占42%，生产信贷协会占14%，农家管理署占17%，商品信贷公司占10%，个人和其它渠道占17%；在未偿还不动产总额中，联邦土地银行占35%，商业银行占21%，人寿保险公司占12%，个人占21%。（注：〔美〕盖尔·克拉默、克拉伦斯·詹森著：《农业经济学和农业企业》中译本，第245页，中国社会科学出版社1994年版。）
2、构建和夯实实现农业现代化所必需的、完整的农业科研、 教育与推广体系。
“研究、教育和新资本形式是农业生产率巨大增进的主要源泉。”（注：〔美〕西奥多·舒尔茨著：《经济增长与农业》中译本，第220页，北京经济学院出版社1991年版。）在一些经济学家和农业专家看来，美国农业现代化，起核心作用的是科研与教育。1862～1917年，美国大体构建了独具匠心的农业科研、教育和推广体系。1887年《海琪法令》通过，各州随之成立农业实验站。1914年通过农业部与各州合作建立农业推广服务体系的法案。1917年又通过在公立学校开展中等农业职业教育的方案。
农业科研坚持基础研究与应用研究并重的方针。农业科研早期以保护农业生产为主要目标，如防治病虫害等。本世纪30年代后， 大约以5%～10%的力量用于保持生产力的研究，大部分用于提高农业生产力方面。农业教育除政府拨赠土地兴办农学院外，还提供资金在贫困地区兴建中小学。在农村中学，开办农业课程。在农学院开办成人教育以及期限不同、内容不一的各种培训班。在农业推广体系中，除农学院外，各州的研究中心、试验站也单独或联合举办以成年农业生产者为主的各式训练班，普及农业科技知识和推广应用农业科研成果。
联邦政府拨款成为农业科研经费的主要来源。国际上衡量国家对农业研究支持强度的主要指标是“农业研究强度”（ARI）， 即国家用于农业科研的公共拨款占农业GDP的百分比。美国的ARI从60年代的1.6 %上升到80年代前期的2.4%。 （注：农业部国外农业调研组编：《国外农业发展研究》第91页，中国农业科技出版社1996年版。）同时，政府对农业科技推广也予以资助。1977年联邦预算中，与州合作的农业推广经费为2.4亿美元。
3、利用与保护相结合，加强对农业资源的保护和保护性利用。
几乎贯穿于美国工业化全过程的开发利用自然资源的开拓垦殖运动——“西进运动”，促进了美国19世纪的经济起飞。但在开发自然资源过程中的滥开滥采，也造成了巨大的浪费和破坏。1934年的干旱和1935年春季席卷美国大部分国土的“尘暴”，促使人们开始注意土壤破坏的灾难性后果，并采取相应措施予以保护。从30年代的土壤资源保护、70年代初开始的治理水资源污染，逐步发展为综合保护农业环境。它包括防止水土流失，保护土壤有机物和耕地的生产能力，积蓄、合理利用天然降水和天然湖泊，保护森林等等。
4、 支持和不断完善农业商品化所必需的交通运输设施建设和信息服务建设。
交通运输条件的改善——公路、水路、铁路和航空运输的相继发展与完善，使得产品能较经济地从田间走向城市，从国内走向海外。交通运输条件的改善也对交通工具提出了新的要求，从而刺激了制造业的发展，随制造业的进步，又为农业大规模机械化奠定了物质基础。作为公共产品，交通运输设施离不开政府的参与和扶持。19世纪50年代，政府开始拨地并提供贷款修路；1916年国会批准了第一个联邦公路法令，并设立援助各州建设公路的基金。至60年代，美国政府还对公路建设予以大量补贴。
实现农业商品化，离不开市场供求信息的指导和服务。美国的大多数农场主都依靠联邦政府为其提供基本市场行情及预测。农业部有一个农作物和市场消息报道的广阔体系，覆盖全国及世界主要集散中心和主要农产品国家和地区。通过传播媒体，农业部定期报告农作物生产、储存、销量及价格等方面的信息，并作短期和中长期预测。1996年FAIR法公布后，考虑其实施对美国农业、农产品贸易格局的可能影响，美国农业部专家小组运用多种类型的经济数量模型，将新法案中的各项变动因素综合代入模型中，发表了1997～2005年美国农业和国际农产品贸易发展的预测报告。
5、扶持农业合作社的发展，使其逐步成为美国农业社会化服务体系中的支柱。
美国农业合作社形式多样。其中包括供销合作社，1995年共有4073个，成员约402万；信贷合作社，为生产和经营提供贷款及咨询； 农村电力、电话合作社，1991年有896个，除此之外， 还有许多更加专业化的合作社。美国4/5的农场主参加了各种形式的农业合作社。这些合作组织为其成员提供资金，组织经营，按成本价格提供劳务和销售货品。农业合作社既是土地和市场联系的纽带，又是一种尽量避免市场风险，保护农民利益的合作经济形式，为促进美国农业经济发展起了巨大的作用。
6、建立并严格遵循依法制订农业政策的机制。
在美国，不存在缺乏法律依据的农业政策。立法必须经过法律提案提出、提案辩论、提案的国会通过和最后签署等几个环节，农业部根据农业法制定相应政策。本世纪30年代以来，美国每隔几年就要通过一部农业法，并标有通过年份的年号，以表明其针对性，着眼于当前或可预见的未来一段时间内所要解决的迫切问题。美国已通过了几十部农业法，其中关于土地和其它农业资源保护的就有20多部。
二 1996年FAIR法对美国传统农业政策的重大变革及对美国农业的影响
1996年FAIR法对自本世纪30年代以来，沿袭近70年的传统农业政策作了重大变革和调整， 其中最核心的内容是通过7 年过渡期（1996 ～2002年），联邦政府将停止对农场主有关价格和收入支持方面的一切补贴，取消农民在播种面积和种植品种上的限制。相应的农产品计划、目标价格、差额补贴、农场主自有储备计划等不复存在。基本保留无追索贷款，但方法有所修正。
1996年FAIR法之所以改变了传统农业政策的基本方向，有其深刻的经济背景。其一，价格支持政策使政府财政包袱沉重。1986～1995年，美政府用于对农场主的直接补贴达1081亿美元之巨。（注：徐更生：《美国农业政策的重大变革》，载《世界经济》1996年第7期。）实施7年过渡期补贴计划，虽然仍将耗资360亿美元，但能节约130亿美元。（注：参阅1997年9月6日《参考消息》。）其二，政府补贴降低了美农业的竞争力。其三，最直接或最重要的原因是与美国倡导和积极参加的GATT乌拉圭回合谈判所达成的限期实现农产品贸易自由化的允诺相衔接。
对实施1996年FAIR法的整体效果评价现为时尚早，但其对美国乃至世界农业的影响却显端兆。（1）种植面积增加，种值什么、 种植多少主要取决于市场，从而为美国农业增添新的活力。（2 ）充分发挥美国农业的比较优势。在国内，促使农业生产和农产品加工业的进一步专业化；在海外，进一步提高其国际竞争力。（3 ）空前提高美国农业生产效率。一方面，处于充分市场竞争中的农场主必将优胜劣汰，实现资源的优势转移；另一方面，激烈的国际国内竞争，必将促进农场主大规模更新设备和吸纳新技术。（4）美国农业巨大潜力的发挥， 必将以进攻海外市场作为首选战略，从而加剧世界范围内的竞争和贸易格局的变化。
农业政策需要适时变化以适应农业生产的周期性和国际农业生产环境。如果说传统农业政策通过价格支持提高农产品的国内价格，降低出口价格，从而保护了本国农业；那么，变革后的农业政策，则是在全球化经济和自由化贸易趋势的背景下，通过提高效率、降低成本，提高农产品附加值，使之更具竞争力，同样实现了保护农业的目的。