维护教师权益：《教师法》修订的重点，本文主要内容关键词为：教师法论文,权益论文,重点论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、明晰教师的法律身份
新中国成立以来，我国建立了与计划经济体制相适应的、高度集中统一的教育行政体制，将教师定位为国家干部，在任用、晋升、工资福利、退休、奖惩等方面适用国家干部的有关政策法规。教师的权益由国家保障，并接受国家的指导和监督，与国家构成了隶属性的内部行政关系。1993年颁布的《教师法》将教师明确规定为专业人员，通过聘任合同与学校构成平等的法律关系。《教师法》的出台，使教师与国家之间的内部行政关系转变为教师与学校之间通过合同确立的聘任关系。教师聘任制度的建立，打破了与计划经济体制相适应的教师管理制度，在事业单位改革过程中引发了关于公立学校教师法律身份的热烈讨论。
在讨论过程中，大致形成了以下三种观点：第一，公立学校教师是国家工作人员。持这种观点的研究者以1997年修订的《刑法》第九十三条为依据，认为教师不是国家公务员，但应为国家工作人员。[1]第二，公立中小学教师是公务员或者教育公务员。持此种观点的研究者认为，教师的教育教学职责，其相当一部分内容都是由国家通过法律、政策予以规定，而不是在学校和教师的合意性基础上协议产生的。因此，教师所实施的教育教学活动是一种具有公务性质的活动，具有典型的国家性(强制性和公益性)、连续性和稳定性等性质。把教师纳入公务员之中进行管理，明确教师的权利、义务及其教育教学职责的公务性质，有利于强化政府对教师的管理，达到稳定教师队伍的目的。此外，把教师定位为公务员还有利于提高其社会经济地位，吸引优秀人才从教(本观点来自北京师范大学教育政策与法律研究所《关于公立中小学教师公务员身份的论证报告》，2008年，未公开发表)。第三，公立学校教师是劳动者。在2005年至2006年《劳动合同法》制订期间，部分劳动法学家认为，所有建立劳动合同关系的劳动者都应纳入《劳动合同法》的调整范围。虽然《劳动合同法》最终未将事业单位工作人员聘用合同(聘任合同)纳入其调整范围内，但有的研究者预测，随着劳动合同(聘用合同)制度在国家机关、事业单位、社会团体中适用范围的扩大，会有更多的劳动者适用《劳动法》。[2]
从世界各国的相关法律看，对于公立学校教师法律地位的规定大致有以下三种类型：一是公务员或者教育公务员。德国、法国、日本等大陆法系国家，一般都把公立学校教师定位为公务员或者教育公务员，教师由政府任用，享有公务员法规定的各项权利，非因法定事由不得免职或惩罚，同时教师应履行与公务员身份相应的义务。二是公务雇员。英国、美国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家一般都把公立学校教师定位为公务雇员，教师由地方教育当局任用，并与之签订聘任合同。教师一方面基于公务员身份，享有公务员法律规定的各项权利，履行相应的各项义务；另一方面基于雇员身份，又具有雇佣合同中所规定的权利和义务。三是雇员。新西兰等少数国家把公立学校教师定位为雇员。教师由校长聘任，但由政府支付工资。学校在其权限内可以决定教师的雇用和解雇、向教师布置任务、监督和评价教师的工作。总体说来，大陆法系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英美法系国家的教师与政府构成的法律关系则具有某种程度的雇佣法律关系性质。
确定教师的法律身份，有利于明确教师的权利和义务，教师与政府、学校的法律关系，以及解决聘任争议的法律依据。当前，我国对于教师法律身份的讨论尚未有定论，在《教师法》修订过程中，还需要进行广泛的调研和讨论，尤其是要区分不同教育阶段教师的法律身份。
二、规范教师聘任合同的期限
教师队伍需要稳定，这是世界各国的共识。在制度设计上，德国、法国、日本等国家将教师定位为公务员，美国、英国等国家则实行教师长聘制度。我国为适应市场经济体制而实施的教师聘任制，打破了教师原有的铁饭碗和国家干部身份，促进了教师在不同学校之间的流动。但是，现行的《教师法》未对教师聘任合同期限作出规定。在实践中，教师聘任合同以定期合同为主，期限为一至三年不等。由于合同期限比较短，一方面使得教师缺乏工作安全感和积极性，另一方面也导致教师队伍不稳定。因此，在修订《教师法》时需要合理地设计教师聘任合同的期限，这是保护教师权益和维护教师队伍稳定的重要保障。
当前，我国教师的法律身份尚无定论，在设计教师聘任合同期限这一问题上，可以借鉴美国的教师长聘制度。美国于1883年颁布《彭德尔顿法令》(Pendleton Act)，确立了美国公务员制度，但是，将公立学校教师排除在其适用范围之外。随后，全国上下在广泛讨论公务员权利和义务时，也要求为公立学校教师提供类似于公务员的待遇。1885年，国家教育联合会提议以长聘的方式为教师提供类似于公务员的权益保障方式。1886年，全国教师联合会提出建立长聘制度并进行相关立法，引起了国家立法机构对教师聘任保护的讨论。支持长聘制度的人认为，一方面，长聘制度有利于吸引更多高素质的教师，提高学区的运作效率；另一方面，通过提供更多的政治和经济保护使教师职业具有吸引力，消除聘任和解聘过程中的政治偏向。[3]随着支持长聘制度立法的人数逐渐增多，1909年，新泽西州率先通过了教师长聘法。在20世纪30年代的经济大萧条中，由于经济发展低迷导致随意解聘教师的事件增加，学区委员会解雇教师而代之以亲戚、朋友和支持者的做法随处可见。在这种情况下，教师应当受到长聘保护的观点获得了进一步的支持。在伊利诺伊州，针对学区随意解聘教师的情况，隶属于全国教育联合会的伊利诺伊州教育联合会开始了立法工作，1941年通过了教师长聘法，即建立和保持自由学校系统法令(Act of Establish and Maintain a System of Free School)。法令规定在同一学区完成两年教学工作的全职教师，能够与学区签订长聘合同。长聘并非铁饭碗，而是要确保教师获得公平对待，保护教师不会因为参与某些活动，而遭到校方解雇作为报复，可以让教师敢于发表自己的意见，减少学校随意解聘教师的情况。但另一方面，对于不胜任的教师，却必须明列解聘事由以将其逐出。[4]
有的研究者提出，直接借鉴美国的做法，在我国设立教师长聘制度，规定除非法定理由，学校不能随意解聘教师。这对于保护教师，特别是那些工作时间较长、业绩特别突出的优秀教师的权利，具有积极的意义。[5]在聘任合同期限的具体设计上，有的研究者认为，教师聘任合同可以且应当采用定期聘任合同和无定期聘任合同相结合的方式，调节不同类型教师(试用期教师，非十分优秀且在某校工作年限不足10年的教师，非常优秀的教师或在某校工作年限超过10年的教师)与学校之间的法律关系。[6]有的研究者接受教育部委托，制定了《高等学校教师聘任暂行办法》(草稿)，将教师聘任合同分为终生聘任合同、定期聘任合同和短期(含部分工时)聘任合同。[7]
不论对聘任合同期限进行何种设计，都要兼顾教师队伍的稳定性和教师的流动性，使聘任合同期限符合我国教师聘任制度的实际情况和未来的发展趋势。
三、完善教师权益的救济途径
有权利即有救济。当教师与学校发生聘任争议的时候，可以通过何种途径使受损的权利获得救济，这是《教师法》修订过程中必须要回答的重要问题。对教师权利的救济途径进行规定，需要从两个方面着手：
(一)确立权利救济的基本途径
《教师法》颁布时，只规定了申诉这一种途径，并未规定申诉之后的后续途径。随着事业单位改革进程的推进，教师等事业单位工作人员与工作单位发生聘用(聘任)争议时，可以通过人事争议仲裁或者诉讼途径维护自己的利益。1997年，人事部发布了《人事争议处理暂行规定》，规定事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用或者聘任合同发生争议，可以申请人事争议仲裁。2003年，教育部、人事部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》规定教职工与学校在履行聘用(聘任)合同时发生争议，当事人可以向当地人事争议仲裁委员会申请仲裁。2003年，最高人民法院发布《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，规定事业单位工作人员对人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，可以向人民法院提起诉讼。这一司法解释确定了人事争议仲裁制度与司法制度的衔接，保障人事争议能够得到更加公正合理的解决。
人事争议仲裁和诉讼两种途径，在教师权利救济体系中占有相当重要的地位，尤其是诉讼，是维护教师权益的最终保障途径，具有终局性。在美国，各级学校之所以能够恪守法律，并非因为学校不愿意违反法律，而是因为教师勇于诉讼，积极寻求司法救济，使得学校害怕违反法律。因此，在《教师法》修订之时，应将这两种权利救济途径写入其中。
(二)加强各种救济途径之间的衔接
教师能否不经过人事争议仲裁环节直接提起诉讼，教师申诉与人事争议仲裁之间是否存在先后关系，这是探讨教师权利救济途径衔接时必须考虑的两个问题。
如何解决这两个问题，有的研究者已经作出初步尝试。杨燕绥、杨建顺等人制定的《高等学校教师聘任暂行办法》(草稿)第三十二条规定：“因订立、履行、变更、解除、终止和续定聘任合同发生争议，可以通过协商、仲裁和诉讼的途径解决。教师对校方及有关教育机构侵犯其合法权益的，对校方和有关机构作出的处理决定不服的，可以依《教师法》规定的程序进行申诉。对申诉处理不服或者申诉未果的，可以向当地人事仲裁部门申请仲裁和依法律程序向人民法院提起诉讼。”[8]西南大学课题组起草的《学校法》(草稿)第一百六十条提出：“对教育主管部门的申诉处理决定不服的，教师可以在接到申诉决定之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。教师申诉机构不予受理或者逾期未作出决定的，教师可以在申诉机构作出处理决定届满之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。”(本观点来自西南大学课题组研究成果《学校法》(草案)，2007年，未公开发表)这两个研究都认为，教师寻求权利救济必须遵循申诉——仲裁——诉讼的程序。
但是，如果严格遵循这一程序，将会使得教师权利救济的过程繁琐，耗时较长，不利于保护教师的合法权益。为避免这一情况，应当允许教师跳过申诉程序，直接提起人事争议仲裁，对仲裁结果不服的，再行提起民事诉讼。这一设计，不是将申诉视为人事争议仲裁的前置程序，而是视为教师所特有的救济途径，比其他劳动者多了一层保障。
结合已有的研究，加强各种救济途径之间的衔接，要考虑以下三点：第一，教师提起申诉和仲裁后，申诉裁决和仲裁裁决都不能影响教师提起诉讼的权利。第二，在诉讼之前设置前置程序。尽管诉讼对于教师权利救济具有终局性，相对于其他救济途径具有优越性，但诉讼也存在诸多问题，例如，诉讼量增大导致案件积压和延迟，诉讼费用较高，诉讼程序较为复杂，诉讼必须公开审判等等，致使部分教师放弃诉讼。事实上，诉讼也不可能解决所有的教师聘任争议，人民法院只解决社会中通过其他手段都解决不了的，而经立法认可由法院解决的矛盾。如果诉讼无限制地扩大，超过一定限度，将导致诉讼活动的无序化，丧失诉讼活动应有的功能，司法权威也因此受到损害。[9]因此，在教师权利救济途径设计上，应对诉讼设置前置程序,尽量通过非诉讼途径维护教师的合法权益。第三，教师不服申诉处理决定，可以提起行政复议或者行政诉讼。当教师不服教育行政部门的申诉裁决时，除了向仲裁机构提起仲裁申请之外，教师还可以根据两种情况分别寻求救济：一是以教育行政部门为对象，向上一级教育行政部门提起行政复议，对复议结果不服的，再行提起行政诉讼；二是以教育行政部门为对象，不提起行政复议，直接提起行政诉讼。通过这两种方式，有利于促使教育行政部门履行应尽的义务，及时解决教师聘任争议。
总的来说，可以采取两种方案：第一，先提起申诉，如果对申诉结果不服，可以再行提起人事争议仲裁，对仲裁裁决不服，还可以提起民事诉讼。其中，对申诉结果不服，教师可以以教育行政部门为被告提起行政复议和行政诉讼。第二，提起人事争议仲裁，如果不服仲裁裁决，再提起民事诉讼。
四、增加相关的程序性规定
程序性规定是法律的重要组成部分，是对权利救济的顺序、方式和步骤所作出的规定。程序性规定对于公平地保护相关主体的合法权益，具有十分重要的意义，正如罗尔斯在其《正义论》中所认为的那样，“在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果”[10]。然而，我国现行《教师法》中的程序性规定缺失。例如，《教师法》及其《关于〈教师法〉若干问题的实施意见》只是对教师申诉案件的管辖、受理条件、处理程序、受理期限等作了简单的规定，没有具体规定申诉受理机构作出各类决定的期限，也没有规定申诉是否可以延期以及延期的必要手续等。解聘、续聘教师应遵从何种程序，《教师法》也没有作出相关的规定。程序性规定缺失的现象，在我国其他法律法规中也较为普遍，这与我国长期以来重实体法、轻程序法的法律传统有关。在《教师法》修订过程中，必须适当地增加程序性规定，使实体正义与程序正义相结合。
其中，正当程序尤为重要。正当程序是一种为了限制恣意，通过角色分派与交涉而进行的、具有高度专业自治的理性选择的过程，[11]是英美法律中程序的最高原则。英国早在1215年《大宪章》中就出现了正当程序原则，美国则于1692年在马塞诸塞州法律中出现“正当法律程序”一词，并发展成为“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”这一宪法规定。正当程序要求在作出对公民的权利、义务产生影响的决定之前，必须给予当事人知情和申辩的权利，给予当事人听证的权利，使当事人能够充分表达自己的意见。
当学校或者教育行政部门作出对教师具有重要影响的决定，尤其是解聘教师时，必须遵循严格的正当程序。但是，我国现行的《教师法》并未涉及正当程序，例如，在教师申诉的相关条款中，没有告知、说明理由、回避以及听证等程序。与我国不同的是，英国、美国等发达国家的教育法律法规对正当程序的规定较为完善。例如，英国《教师法》第219条规定：“一个在直接拨款学校工作的教师，若没有机会亲自(如他要求的话则可由一位朋友陪同)面见校方主管团体成员之前，是不能被解雇的。”第220条规定：“政府的条款以及郡立学校、公立学校和民办学校的管理条例里，一般都要对教师由于行为不检或其他紧急情况下的停职作出规定，并按规定解决其停职期间(停职转为解雇或复职情况也包括在内)的薪水问题。”[12]完善的正当程序规定，能够在一定程度上防止教育行政部门和学校滥用管理权力，使教师的合法权益免于恣意伤害。在修订《教师法》的过程中，我国可以借鉴英美等发达国家关于正当程序的规定，以期更好地解决聘任争议，保护聘任制度下教师的合法权益。