国土空间规划实施评估：概念框架与指标体系构建
苏世亮1,2，吕再扬1，王 伟3，肖 扬4，虞舟鲁5，赖 云6
（1. 武汉大学 资源与环境科学学院，湖北 武汉 430079；2. 武汉大学 资环-智慧感知与智能计算研究所，湖北 武汉 430079；3. 自然资源部 国土空间规划局，北京 100812；4. 同济大学 建筑与城市规划学院，上海 200092；5. 浙江大学 环境与资源学院，浙江 杭州 310027；6. 湖北省国土资源研究院，湖北 武汉 430000）
【摘要 】开展国土空间规划实施评估工作是国土空间规划修编的重要基础保障。首先提出了国土空间规划实施评估的理论概念框架，进而总结了我国现行的市县国土空间规划实施评估方案的局限与不足，最后以“一致性与效能评价”结合“优化决策”的思路，建立了国土空间规划实施评估的指标体系，以期为各地区国土空间规划实施评估方案的修订提供切实可行的思路。
【关键词 】国土空间规划；规划实施评估；指标体系；评估框架
0 引 言
建立空间规划体系是我国全面深化改革的重要环节，也是我国生态文明建设的有力抓手。在此基础上，编制与实施国土空间规划，是促进资源环境和经济社会全面协调发展、实现资源科学永续利用的重要手段[1]，也是提升我国空间治理能力、落实国家发展战略的重要举措。基于当前建立国土空间规划体系的战略部署，彰显国土空间规划战略指导地位，亟待对其原有的编制、审批、监测、评估、法律等体系进行重构。其中，规划实施评估是确保规划从静态型蓝图式规划向动态型政策式规划转变的重要环节，作为规划动态维护的主要依据，对于保证“规划—监测—评估—优化—规划”的良性循环系统的有效运行具有重要意义。
当前，我国学者与各地城市对于城乡规划体系、土地利用总体规划等空间规划实施评估已有一定的研究和实践。在评估内容的框架构建方面，北京城市总体规划实施评估（2010）主要从实施成效、关键问题、评估结论、趋势判断与实施对策各方面进行了评估。上海城市总体规划实施评估从发展目标、总体布局、发展规模、生态环境发展、产业发展等11个部分分项内容与重大问题思考等专题内容构建了内容框架[2]。武汉城市总体规划实施评估则从城市定位、产业职能、规模分布等9个方面的规划实现度评估，结合空间结构效能评估与重大问题分析构建了内容框架[3]。在评估指标体系构建方面，北京区县规划实施评估以“评价维度-评价准则-评价方面”为框架构建了土地适度利用、经济效益提升等12个方面的指标体系[4]。郑浩等以哈尔滨市为例构建了用地规模指标执行情况、用地结构和布局情况等4个方面15个具体指标的土地利用评估指标体系[5]。在评估分析方法与优化方面，规划评估的实践与研究以基本数理统计分析为主，少数内容以GIS工具、遥感识别工具作为辅助展现空间特征和进行空间分析，最终通过空间与时间序列对比、目标差距对比、层次分析法等定量方法结合问卷调查等定性方法得出评估结论与优化建议[2-7]。
在“多规合一”的背景下，当前的空间规划实施评估无法满足编制、实施与评估国土空间规划的需求，面临着目标的转变与价值的延伸两大挑战。评估主要目标应由对现行规划实施效果的总结转变为对新的国土空间规划编制的服务支撑，评估价值应由用过去评估思维评判与优化现行规划，延伸至按照新理念强化对未来国土空间布局、全域国土空间资源配置与管控等问题的关注，对国土空间规划进行目标、问题、运行导向性优化。为此，本文基于已有研究实践与理论基础，构建国土空间规划评估体系框架。同时，面向当前评估工作的挑战，总结现行市县国土空间规划实施评估指标的创新与不足，进而对其进行优化。
1 国土空间规划实施评估的理论基础与概念框架
1.1 理论基础
国土空间规划实施评估的理论基础包含空间规划理论体系与实施评估理论两个部分。空间规划理论体系包括空间系统论、空间发展理论等，是指导规划实施评估的统领理论。空间规划实施评估理论则以一致性评估与效能评估为代表，是规划实施评估的行动指南。
依据空间系统论，可将国土空间看作是在人类活动参与下空间域沿时间轴发展形成的动态、多维、复杂的人地关系时空系统，时间、空间、人共同构成核心要素[8]。遵循该理论，评估时应将人与国土空间看作是有机整体，注重对人与国土空间在时间的维度下互作机制的探讨与评价。空间发展理论研究空间发展的自然、经济与社会规律，是揭示空间发展规律与内在机理发展形成的科学理论，具体包括承载力理论、产业发展理论、空间结构理论等，是国土空间规划的功能性理论[9]，在国土空间高品质发展、城乡一体化等方面指导国土空间实施评估的内容制定与具体实施。其中，可持续发展理论追求人与自然的和谐发展，从公平性、持续性与共同性的原则进一步阐述了正确的人地关系。结合我国生态文明的理念，为国土空间规划实施评估确定了可持续发展的基本原则与生态文明的目标导向。
国土空间规划实施评估工作是助力国土空间规划编制的基础环节，具有找出当前成绩与问题的双重功能。本文在已有研究与实践的基础上，总结了当前的空间规划实施评估存在的不足，并提出了改进途径。在此前提下，以空间规划理论体系与实施评估理论为指导，以审视当前国土空间现状-找出突出短板-提出有效建议为价值导向，搭建国土空间规划实施评估的体系框架。同时，基于现行的市县国土空间规划实施评估指标，分析其创新点与局限性，从指标自身与指标体系整体两个维度进行优化，最终形成优化方案。希望对于各地的国土空间规划实施评估工作具有一定的借鉴意义。
本区已知共生矿物57种[5](表1)，其中主要有用矿物有钽铌铁矿、锰钽矿、黑钽铀矿、铌钽锡石、锆石等。
1.2 概念框架
我国现行的《市县国土空间规划实施评估指标（新）》遵循我国创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合安全这一国家基本利益，从城市发展、健康生态、宜居宜业等角度制定了实施评估的指标体系，体现了国土空间规划的统领地位，充分彰显了国土空间规划的战略引导作用与刚性管控作用。在此基础上，在指标的准确性、科学性、效能性3个方面还有一定的改进空间。
图1 国土空间规划评估的概念框架
Fig.1 The conceptual framework for national spatial planning
2 国土空间规划实施评估指标体系构建
2.1 现行评估方案的局限与不足
借鉴已有的研究与实践，基于规划评估的理论基础，国土空间规划评估应分为规划一致性实施效果评估、规划效能评估与其他辅助评估3个部分，概念框架如图1所示。规划一致性评估主要适用于评估规划中的控制性内容，包含约束性指标与其他控制性专题两个部分，评估三线管控、开发强度等内容。规划效能评估主要适用于评估规划中的引导性内容，包含预期性指标与其他引导性专题，评估职居平衡、空间格局等内容。其中，约束性指标、预期性指标与其他监测指标共同形成了国土空间规划实施评估的指标体系。辅助评估则主要包括宏观背景、规划机制、重大事件等内容。最终，3个部分共同助力于当前国土空间规划的编制，为国土空间规划的编制提供基础保障。
小儿先心病的临床发生率较高，约占先天性畸形的28%，患儿常出现反复呼吸道感染、生长发育受限和消瘦等症状，严重时可导致缺氧、休克甚至死亡。先心病患儿年龄相对较小，疾病耐受力差，在治疗过程中常出现不配合等情况，一定程度上影响治疗及预后。
基于上述认知，对现行的市县国土空间规划实施评估指标进行优化，主要通过对指标自身的优化与突出指标体系的效能性评估作用两个途径，形成市县国土空间规划评估指标优化方案，见表1。
根据对已有的文献的查阅，发现我国农民专业合作社的资产都不高，资产在20万到50万元之间的大约占28%，资产在50万到100万的大约占29%，从这些数据可以看出来，大部分农民专业合作社的资产都处于100完以下。所以他们的规模较小，从另一方面展现的是农民专业合作社的经营能力是不强的，由于资金的不充足，他们不敢进行更多的业务，而给农民的贷款也更多的是小额贷款，小额贷款很多时候解决不了农民的根本问题。而且农民专业合作社更多的是种植业、养殖业的合作社，也使得覆盖面较小，限制了面向农民的贷款量。
当前，为有效助力国土空间规划的编制，应赋予一致性评估与效能评估新的内涵。规划一致性评估应着重体现国土空间规划的底线管控功能，通过对当前底线管控内容的评价，找出问题，提取国土空间规划的编制重点。规划效能评估的价值应引申为对优化国土空间结构、优化资源要素配置等方面的助力作用，结合城市定位与战略目标，深度剖析当前的国土空间格局、空间运行质量、发展状况等问题，最终提出优化建议。
3）指标的效能性评估作用体现不突出：例如对绿色发展理念部分的评估不够深化，评估指标主要表现为对生态环境质量、空间资源情况等指标的基本统计，不足以诠释绿色的发展理念。在加入人均碳排放、绿色GDP指数、步行绿道覆盖度等指标的基础上，可加入生态网络结构、耕地投入产出效率等综合分析指标，通过用地布局、环境质量等方面对城市整体进行绿色发展理念的效能评估。在历史文化街区面积的基础上，可增加历史文化街区连片空间结构指标，通过时空对比，综合反映历史文化街区保护情况。在每万人拥有咖啡馆、茶舍、书吧等数量指标的基础上，可增加均等化分布指标，从空间分布层面更科学地体现均等化水平，从而深入剖析当前存在的问题与布局优化。同时，当前指标体系缺少对于城市发展空间的发展水平的评估，可加入城市空间多中心格局分析、城市空间利用效率分析、城市空间紧凑度分析等指标，体现对城市发展实际成效的综合评估。
2.2 国土空间规划实施评估指标体系构建
2）指标的科学性需要考量：例如在科技投入产出的评估指标构建中，使用科研用地占比等指标评估科技支撑力存在一定的局限性，可改成知识产权效率指标，利用数据包络模型计算知识产权投入与产出的综合效率，更有效地测度科技投入产出现状。在防灾减灾的评估中，使用人均应急避难场所面积这一约束性指标来体现城市应急避难场所的建设水平是不符合实际的。该指标可改进为人均可达应急避难场所面积，通过计算不同位置一定时间内可到达的应急避难场所面积，用平均指标来评估城市应急避难场所的整体建设水平，同时基于不同位置的可达场所情况，识别城市安全的薄弱区域，加强建设。同时，在现有指标的基础上可加入支撑指标以辅助对相关内容的有效测度。例如，在已有人均公园绿地面积指标的基础上，可增加不同等级公园绿地面积指标与儿童、老人人均公园绿地面积指标，多方面、多角度共同评价公园绿地现状。在已有人均绿道长度指标的基础上，可增加绿化生态网络结构指标，依据“源-廊道-节点”的空间结构模式更完整地审视生态空间。计算轨道交通站点600 m范围覆盖率的同时可增加公交站点600 m范围覆盖率，对交通站点覆盖率进行更加全面地评价。
表1 国土空间规划评估建议改进及优化指标
Tab.1 Index system for evaluation on national spatial planning
3 结束语
一致性和效能是目前运用最广泛的评价规划有效性的衡量标准[10]。一致性评估即对标规划内容、评估实施结果与规划目标的一致性，具有客观、直观、容易操作的特点。我国各地在城乡规划体系、土地利用规划的控制性指标的评估中，广泛运用了一致性评估的理论与方法。但一致性评估存在一定的局限性，在规划实施过程中，往往需要根据实际情况作出相应的调整，对规划落实情况的衡量不能代表对规划最终价值的评价。规划效能评估是对规划行为的实际影响与最终效果的综合反映，是指导与辅助规划决策的有效手段，具有改善决策的重要功能[11]。其不足在于因实践操作的困难性导致难以确定衡量标准[12]，具有一定的主观性。
1）指标计算方式的准确性、动态性有待提高：如入境旅游人数、公园绿地广场步行5 min覆盖度、绿色交通出行比例、等级医院交通30 min村庄覆盖率等指标的计算中，依靠统计公报、统计年鉴等传统数据源的计算方式不够准确，且缺少一定时间内的实时动态数据，无法满足相应指标的衡量要求。在评估指标的构建与评估实施中，可借助公交刷卡信息数据、市政大数据、社交媒体数据、互联网地图交通大数据等新型数据源，改进现有指标计算方式的同时，利用多源数据开展动态过程监测，对宏观层面的评估工作深化、细化，从公共服务、交通等方面分析城市空间发展特征与城市功能布局，为进一步优化城市空间格局奠定基础。
与此同时，由于不同地区的战略定位、战略目标等实际情况存在较大的差异性，各地的国土空间规划实施评估工作应在紧密衔接国土空间规划重点内容的基础上，充分体现地区特色，开展符合地区定位与目标的个性化评估，探索更多的评估模式，更好地发挥出国土空间规划实施评估的作用。
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A Performance Evaluation on National Spatial Planning: the Conceptual Framework and Indicator System
SU Shiliang1,2, LV Zaiyang1, WANG Wei3, XIAO Yang4, YU Zhoulu5, LAI Yun6
(1. School of Resource and Environmental Sciences, Wuhan University, Wuhan 430079, China; 2. Institute of Smart Perception and Intelligent Computing, Wuhan University, Wuhan 430079, China; 3. Land and Space Planning Administration, Ministry of Natural Resources, Beijing 100812, China; 4. College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai 200092, China; 5. School of Environmental and Resource Sciences, Zhejiang University, Hangzhou 310027, China; 6. Hubei Research Institute of Land Resources, Wuhan 430000, China)
Abstract: The performance evaluation on national spatial planning (NSP) is essential for the revisions of NSP. This paper first proposed the conceptual framework for NSP performance evaluation and then summarized the limitations of current guidances for NSP performance evaluation. Last but not least, an index system of performance evaluation on NSP had been established to provide practical references for NSP implementation and revision.
Key words: national spatial planning; planning performance evaluation; index system; evaluation framework
【中图分类号 】TU98
【文献标识码】 A
【文章编号】 1672-1586（2019）04-0020-04
基金项目：
国家自然科学基金项目(41871309)；国家重点研发计划(2018YFF0215006)资助
表2中给出了经多风电场无功优化后各风电场在不同场景下的无功出力及并网点高抗投入组数(无功出力负号表示吸收无功,正号表示发出无功)。
作者简介：
苏世亮（1985-），河北秦皇岛人，男，副教授，博士，主要从事土地利用建模规划应用的研究工作。
犯过之人，多大岁数就打多少杖，看似荒唐，在我看怕亦有道理在焉。比如两个人打架，一个二十岁，一个四十岁，闹到衙门里来，老爷一声令下打随年杖，二十岁的打二十大板，四十岁的打四十大板，这四十岁的怕是要喊冤枉了，要我说还真该，人家少不更事，正是血气方刚，你已人到中年，脾气早该捺捺，多打你二十板子还冤枉你吗？若是各打五十大板，老爷倒反而是糊涂了。老爷随年杖的意思是，一岁年纪一岁人，年齿越增，越知是非，犯错也自然就越不可原谅，正该多打几板子才是，为老不尊是比年少无知更不像话的。
E-mail: shiliangsu@whu.edu.cn
收稿日期： 2019-05-20
引文格式： 苏世亮，吕再扬，王 伟，等. 国土空间规划实施评估：概念框架与指标体系构建[J].地理信息世界,2019,26(4):20-23.
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