财政激励、政府主导与经济风险，本文主要内容关键词为：主导论文,财政论文,风险论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：F812.0 文献标识码：A 文章编号：1003—5656(2014)06—0014—11 中国经济社会发展失衡已经成为一种共识，并被认为经济社会可持续发展的一个重要威胁。造成中国经济社会失衡发展的原因有很多，但最关键的就是政府主导。尤其近年来不断扩大的地方政府负债、不断激化的群体性事件以及不断僵化的增长动力结构，更是引发社会对政府主导双面效应的关注。如何让政府退出经济增长主导地位，实现经济自主增长，更好发挥政府作用，成为中国深化改革亟待研究的问题。从中国改革开放以来的发展经验看，让政府主动退出经济增长主导地位并非易事，在政府主导的激励结构没有根本性重构之前，政府退出主导地位的微观基础和制度条件还不具备，所以任何让政府退出主导地位的尝试都不可能成功，反而可能会形成新的扭曲。根据大量已有文献，在中国，政府主导经济社会发展，一个很重要的激励就是财政，财政不仅为政府主导提供了激励，而且提供了制度便利。那么，中国财政体制和财政制度，在既定政治框架内，是如何激励政府，尤其是地方政府全面主导经济社会发展的，政府主导在既定财政体制和制度下为何形成经济风险，助推政府退出主导地位，中国财政需要如何改革重构激励。 针对这一现实问题，本文在中国政治体制框架内，从财政角度探究政府主导经济增长的内在逻辑，通过分析财政体制变迁和政府主导互动关系，认识公司型政府特征的产生机制及其经济风险。本文贡献体现在如下三个方面：一是揭示中国政府，尤其是地方政府在现行财政体制下难以退出政府主导模式的根本原因；二是分析财政体制变迁驱动经济增长模式形成机制，揭示财政体制改革对政府主导的重要作用；三是提出财政体制改革是推动政府转型的关键条件，分析在现行体制机制下，中国财政体制助推政府退出增长主导地位的改革原则和路径选择。 二、两种财政体制与两种财政格局 改革开放以来，中国财政体制改革经历了两个阶段，虽然整体上都表现出明显分权化倾向，但形成了两种不同类型财政体制模式。以1994年为分水岭，1994年之前财政体制模式主要为行政性分权的财政包干制，也可称为分成制；1994年至今财政体制模式主要为分税制。财政包干制从事后看来存在严重缺陷，尤其和当时条块分割按照行政隶属关系管理企业的体制结合在一起，造成了地区分割、重复建设等问题，但在当时却有其存在必然性和阶段合理性。财政包干制通过各种包干方式赋予地方政府完全剩余索取权，虽然在包干制期间，中国地方政府财税立法权没有实质性变化，但财政收入筹集机制却赋予地方政府在央地博弈中较大优势。首先，在行政性分权体制下，包干制调动了地方政府主观能动性。为在完成上解任务后获得更多财政剩余，地方政府动员了辖区内可用资源。在这一过程中为提高辖区内要素产出效率，地方政府也在辖区内实施了一系列有助于解放生产力的制度创新。Blanchard和Schleifer，Jin H.，Y.Qian和B.Weingast等研究认为，地方政府对财政利益的追求产生了一个意想不到的后果，就是推动和维护了市场机制形成和发挥，使中国不完全财政分权体制具有了维护市场的财政联邦主义特征[1][2]。其次，在由地方政府控制的财政资金筹集方式下，包干制放大了地方政府信息优势，为降低中央资金抽取对本辖区造成影响，地方政府有激励降低企业税收任务，这无形中为企业扩大再生产和更新改造提供了宽松资金环境，从而提高了地方企业相对竞争力①。渠敬东、周飞舟和应星认为，自上而下的包干制很大程度上解释了曾经在中国经济发展过程中做出重要贡献的乡镇企业兴起和繁荣[3]。再次在包死基数的包干制下，中央政府只能观察到最终经济总量和财政收入，无法控制分成收入真实增长水平。为降低承包压力，地方政府有激励推动经济通货膨胀，因为通胀可以提高地方政府财政上解能力。 包干制诱发的地方政府行为变化在国家财政能力和中央地方财政关系上产生了重要影响。统计数据显示，从1979年到1993年，中国财政收入占GDP比重呈持续下降之势，到1993年这一比重只有12.6%，而同期的美国和德国分别为32.8%和46.5%，在金砖国家中也处于较低水平，同期的印度、巴西、俄罗斯和南非则分别为20.7%、41.8%、35.6%和27.9%②。财政能力下降虽然导致了政府缺乏足够财力回应老百姓公共品诉求，但也减少了政府对经济干预。这为这一时期非公经济发展创造了很好机会。财政能力下降不仅表现在整个国家层面，也表现在中央政府层面。在包干制实施期间，中央财政收入占整个国家财政收入比重下降了16个百分点，1993年达到最低为22%。这无论和同期发达的美德等国相比，还是在金砖国家中，都处于极低水平。同期美国为57.3%，德国为65.9%，巴西、印度、南非和俄罗斯则分别为72.4%、69.5%、87.7%和58.6%③。中央财政占比下降直接导致中央财政困难，从1987年到1992年，中央财政不得不靠向地方财政借钱维持财政平衡。在这样一个财政收入格局下，中央政府无奈推出了“能源交通基金”和“预算调节基金”，以补充中央财政不足。中央财政能力下降弱化了中央政府宏观调控能力，不仅如此，财政能力弱化也使得中央地方博弈双方相对优势明显倾向于后者，中央政府对地方政府掌控能力只能在政治集权体制下得以维系。根据王绍光和胡鞍钢说法，包干制使中央政府成为事实上的“弱中央”[4]。为了弥补预算内财政能力不足，在包干制实施期间，中国无论是中央政府还是地方政府，纷纷通过各种手段出台收费项目，通过预算外方式弥补预算内财力不足④。1985-1992年期间，中国政府预算外收入急剧膨胀，几乎和预算内收入不相上下，1992年甚至为预算内收入的1.16倍。与预算内收入在中央地方分配不同的是，在预算外收入中，虽然地方政府仍占大头，但相对优势不明显。1985年之前，中央地方预算外收入分成比例约为3︰7，包干制期间上升为4.2︰5.8，1993年之后这一比例急剧下降为0.5︰9.5⑤。但尽管如此，中央财政相对劣势和困难局面并没有改变。 如果按照国内诸多学者对财政分权的定义⑥，包干制期间中国可以说是世界上少有的分权国家。高度分权产生了多方面影响，包括地区差异扩大，中央调控效力下降，诸侯经济等⑦。包干制弊端以及形成的央地财政格局随1994年分税制实施而渐趋消失。分税制和包干制最大不同主要有三点：一是硬化了地方政府向上预算约束，由分成制转向分税制；二是削弱了地方政府税收筹集自由裁量权，实行分税分征机制；三是形成了央地协同财政收入融资激励，实行税收共享和增长分率。体制模式上的三点差异尽管对地方政府形成的财政激励并没有产生实质性影响，只是在新的激励结构下，地方政府公共治理方式发生了改变，但却使央地财政关系发生了巨大变化，在央地之间形成了另一种财政格局。从1995年开始，中国政府财政能力快速上升，财政收入增长率由1986-1992年年均8.2%跳跃性升至1994-2002年年均17.8%，财政收入占GDP比重也由1993年12.6%上升到2002年的15.7%，并在其后继续以年均20%速度增长，到2012年全国财政收入占GDP比重超过了22%。伴随财政收入快速增长，在新的央地财政关系下，中央财政能力也发生了突变，从1993年22%一下升至1994年55.7%，中央本级财政入不敷出现象发生了逆转，从1994年开始，中央本级财政开始出现盈余，向地方政府支出补助也大规模增加，财政关系由原来中央依赖地方变为地方依赖中央。图1描述了分税制下新的财政格局。
图1 分税制后央地财政收入格局⑧ 分税制产生的协同激励，不仅构筑了经济增长的体制激励，而且提高了中央政府宏观调控能力，Ramey等和Hnatkovska等认为，后者又为经济增长提供了条件[5][6]。和包干制期间相比，分税制实施至今中国经济虽经历了两次危机冲击，但GDP年均增长依然高出2个百分点，达10.08%。不仅如此，经济增长也较包干制期间更加稳定，包干制期间经济增长波动标准差为3.88，而1995年至今经济增长波动标准差仅为1.68。经济增长更加稳定从一个方面说明，中央政府宏观调控能力明显增强。国家财政能力和中央财政能力提高除了对经济增长有重要作用，也对区域间经济协调发展和财政能力均衡产生了积极影响。包干制实施期间，地区间经济增长差异变异系数年均为0.59，分税制实施期间则下降为年均0.21。地区间差异缩小也表现在财政能力上，1986-1993年，地区间人均财政能力差异变异系数年均为1.18，1994年至今则下降为1.02。中央财政能力增强也提高了中央财政推进地区间公共服务均等化和统筹城乡发展的能力。图2利用线性自回归方法预测了教育医疗两类公共品和城乡发展差距。如果按照包干制期间变化趋势1994-1998年变动轨迹，可以看出至少分税制实施之初，这些方面都较包干制期间有更均衡表现⑨。
图2a 城乡差距
图2b 适龄儿童入学率
图2c 小学升学率
图2d 每万人病床数
说明：中国数据根据1998年《全国地市县财政统计资料》和1999年《中国财政年鉴》数据计算得到，其他数据根据2001年国际货币基金组织编纂的GFS数据计算得到。地级市财政依存度为地级市本级财政，中国的县财政支出依存度涵盖了县乡两级财政。其中财政支出依存度定义为上级政府补助/本级政府财政支出。 根据20世纪90年代初期中国经济社会面临的现实问题，1994年中国分税制改革有其必要性和合理性，分税制实施使中国经济社会发展进入了一个全新阶段。但从分权角度看，和包干制相比，周飞舟、李永友和沈玉平等研究认为，中国分税制改革具有明显集权倾向[7][8]。表1计算了中国1998年省、市和县三级财政支出对上级补助依存度，并计算了同期美、德两国和其他金砖国家这一指标。可以看出，分税制下，中国央地财政关系的集权度远高于大部分国家。由于中国在分税制中没有规定省以下政府间财政关系，所以尽管在中国，各地区省以下政府间财政关系有很大差异，但基本上模仿了中央与省财政关系，只是由于中国1994年分税制后税种数量非常少，所以各地省以下政府间财政关系实质上还是分成制。不过和包干制期间不同，由于主要税种收归中央直属国税局，所以硬化了地方政府向上预算约束，这导致在经历了收入层层包干后，政府层级越低，财政能力就越低，而低层级政府又是公共品主要提供者。这就导致在新的财政格局下，低层级政府不得不想出策略性应对办法。 三、两种财政格局与经济增长政府主导 在中国，集权政治体制赋予了政府，尤其是中央政府应对经济社会风险的能力。但在这种体制下，也激发了地方各级政府主导辖区内经济社会发展积极性，不过这种积极性释放程度和释放方式则取决于地方政府自主决策空间大小和面临的激励结构。尽管包干制和分税制在激励方式上存在较大差异，但分权策略却是相同的，即都是赋予地方政府支出决策权和部分融资裁量权。这种分权策略在两种财政体制下激发了地方政府相同治理行为，即主导辖区内经济社会发展，成为本辖区经济增长推动者。那么两种财政体制形成的两种财政格局，为何会有相同的政府主导方式？财政分权策略是一个方面，财政体制法制化缺失则是另一个方面⑩。 首先，尽管在两种财政格局下，央地关系表现出两种截然不同特征，但两种格局都是在中央政府主导下形成的，中央政府始终是央地财政关系主导者。但受限于整个改革方向约束，中央政府在确定央地财政关系时不得不考虑地方利益，力争满足激励相容和分权基本要求。所以纵观中国央地财政关系改革进程，一个关键策略就是增量改革，即在增量上做文章，并通过增量调整存量。在这种改革策略下，央地财政格局变化主要发生于预算之外。例如包干制期间，中央地方在确定了分成方案后，主要通过预算外途径改变各自财政状况，从而导致包干制下预算外资金膨胀和普遍乱收费现象。分税制期间，中央通过改变游戏规则，地方则通过关系改变各自财政境况，发生于2002年所得税分享以及正在发生的增值税扩围就是例证，而一直难以杜绝的跑关系争专项也是一个佐证。中央、地方上述财政行为源于中国政府间财政关系不够硬化，而这又源于央地财政关系法制化缺失。 其次，尽管中国央地财政关系经历了两种模式，但两种模式却呈现出相同不平衡特征。无论是包干制还是分税制，各级政府包的是收入，分的是税收。在两种体制模式下，改革都未曾就政府间事权分配做出约束性规定。不平衡改革导致了一个必然结果，就是各级政府公共治理责任感缺失。从包干制过渡到分税制，一个重要特征是，央地财政收入格局变化与财政支出格局变化不是同向的，中央财权集中财力上移并没有伴随事权上移支出责任上升。包干制期间，央地财政支出格局平均为0.33︰0.67，分税制后这一格局不断朝着有利于中央方向变化，到2012年已变为0.15︰0.85。央地财政支出相对占比远低于美、德等国和其他金砖国家，同期美国和德国，中央财政支出占比为40.7%和32.8%，而金砖国家中南非、俄罗斯、印度则更高，分别为59.8%、52.2%和53.4%，巴西虽较低，但也达36.7%(11)。中央在收入集中的同时未能承担起必要支出责任，使得在缺乏规范省以下财政体制情况下，省以下政府也表现出层层模仿行为，导致财政能力最薄弱县乡财政承担了公共品主要提供责任。由于缺乏足够财力支持，再加上支出责任没有硬性制度约束，所以在2002年之前出现县乡公共品供给严重短缺，甚至一度出现县乡财政普遍拖欠教师工资现象(12)。 再次，两种财政模式下，政府间财政关系确定主要是收入方面，这种体制改革策略强化了地方政府对财政资源的争夺意识，并在不平衡财政收支格局下，促成了地方政府通过各种办法提高财政能力。由于两种体制没有对政府权力运用边界做出硬性约束，所以无论是中央政府还是地方政府，预算约束都是软的。也就是说各级政府可以利用自己所掌握资源扩充财力。然而在政治集权体制下，垂直政府间可控资源分配是不相等的。中央政府凭借其货币发行和晋升机会垄断权，以及大中型国企控制权扩充财力(13)，相比较，地方政府，尤其是县乡政府，扩充财力手段就相对较少。充分利用一切资源扩充财力成了各级政府，尤其是底层政府最重要工作，发生在上世纪90年代出售小型国有企业，2003年以来城市土地拍卖，以及近年来纷纷出现的各种融资平台等等，都是这种改革策略和财政格局的后果。然而，对县乡政府而言，可控资源毕竟是有限的，所以对于中国最底层级政府，借债成为了一个必然而普遍现象(14)。上述现象说明各级政府向下预算约束是软的。同时对地方政府而言，尽管分税制较包干制硬化了地方政府向上预算约束，但硬化并不彻底，最典型表现就是专项转移支付。在分税体制下，专项转移支付一直占中央补助地方支出约50%，尽管这一比例还不及一些发达国家(15)，但中国既不透明又缺乏制度约束的专项补助为地方政府向上预算软化提供了可能。 两种财政格局下发生的政府间博弈关系和行动策略，都不是扩充自有财力的根本措施，因为各级政府意识到，上述这些手段总会受到限制，尤其对地方政府而言，行政权力的运用会不时受到中央政府调控所影响(16)。所以无论在包干制下还是在分税制下，各级政府都清醒地认识到，发展经济才是扩充财力最根本措施。所以主导经济发展成为各级政府共同选择，尤其在分税制下，各级政府在主导经济发展上实现了更高程度协同。为了发展经济，在既定央地财政格局下，地方政府不得不动员辖区内一切可用资源，通过增加资源投入和改善资源配置方式，提高辖区内资源使用收益，以便形成更强大财政基础。然而资源总是有限的，不仅如此，既定质量资源，其边际产出也是递减的。这种约束意味着，地方政府需要保证本辖区持续不断的资源投入，同时通过资源行政配置克服边际产出递减约束。为实现这一目标，辖区间政府产生了横向竞争。竞争本来可以提高资源配置效率，但在中国，由于财政体制硬化不足，辖区间政府竞争表现出一种无序状态，竞争手段也比较单一和粗放。 辖区间政府在为财政而展开的资本竞争中，目的就是为了扩充自有财力。为此辖区政府在竞争中选择了最能壮实财政基础的策略。这种策略在外资进入相对受限的包干制期间，主要是控制辖区内资源流出，限制辖区外产品进入，增加利税产出较高的生产投入。这种竞争策略导致一个结果，即保护了地方利益，却牺牲了资源流动产生的配置效率。另一方面，这种竞争策略也产生了地区间重复建设，并导致严重产能过剩。而在分税制下，制造业是最主要税收来源，占地方财政预算收入近40%，所以大力发展制造业，尤其是税收贡献大行业成为政府主导必然选择(17)。尽管两种体制模式下，政府竞争策略有所不同，但无论是包干制下高利税产品生产投入，还是分税制下制造业发展，都表现为要素大量投入，说明这一现象的一个重要证据就是，从1986年至今，中国全社会固定资产投资率一直保持在35%以上。除了提高物质资本投入，地方政府在提高资本利润率同时，也采取了降低资本生产成本策略。后者实现机制就是增加环境资源投入，即通过放松环境管制吸引资本。李刚、马岩和姚磊磊，李胜文、李新春和杨雪儒等研究证实，中国环境管制效率和管制强度都非常低[10][11]。 经济增长理论明确指出，实现经济长期增长，既可选择粗放要素投入方式，也可选择集约全要素生产率进步方式，后者包括创新、技术进步和要素质量提升。为什么在中国，地方政府都热衷于前一种增长方式。这应该说与中国政府官员任期制有关，图3是1998-2009年中国省级官员任职年限，可以看出大部分都集中于3年左右，有相当部分仅有2年时间。为了增长和尽快打开局面，新任官员总是会做出一些超乎寻常动作，中国“新官上任三把火”可以说是这种现象最好写照。对于地方各级政府而言，增加投入、扩大产出是GDP增长最直接最奏效方法，所以利用一切可控资源增加投入始终是其占优策略。
图3 官员任职年限和人数(18)
图4 初次分配企业和居民部门占比(19) 然而，无论在包干制下还是分税制下，可供地方政府发挥能力的财政资源总是有限的，尤其在分税制形成的财政格局下，地方政府自有财力更是有限，对最底层县乡政府更是如此。所以推动增长，政府需要利用非常手段主导辖区内资源使用，而无论是包干制还是分税制，财政体制法制化缺失为地方政府非常手段提供了通道。这些手段主要包括两种：一种是实施有偏财政支持，二是增强政府社会动员能力，强化政府主导。多年来，中国固定资本形成一直占GDP近40%，2011年甚至达到48%，这些投资90%以上是由企业完成的。为了增加企业投资，地方政府一方面实施资本和劳动区别对待，和资本形成联盟抑制劳动者报酬增长，另一方面实施不同类型企业区别对待，更青睐大型企业、外资企业和股份制企业。前者在图4中得到直观说明，后者在中国企业家调查系统提供的数据中获得支持。该系统提供的数据表明，企业规模越小，贷款支付更高利率和额外费用的企业比例就越高，这与企业规模与税收贡献关系正好一致。根据《中国税务年鉴》数据，小型非国有企业虽然数量众多，但税收贡献仅为13.9%，远小于大型企业(37.5%)、外资企业(20.5%)，更小于股份制企业(38.3%)。地方政府上述偏好直接导致国民收入在资本和劳动之间分配差距扩大，以及不同规模企业融资环境差异。 四、政府主导的风险机制 世界银行，青木昌彦、金滢基和藤野正宽等研究认为，政府主导是东亚国家经济增长奇迹的一个重要特征[12][13]，中国经济增长也是在政府主导下实现的，发展型政府成为中国各级政府的显著特征。然而根据现代经济增长理论，政府主导并不是经济增长动力，所以政府主导经济增长是不可能持续的，因为政府主导不仅会以牺牲经济长期可持续增长为代价，而且会因政府主观意志和有偏策略诱发经济增长潜在风险。在中国缺乏法制化的财政体制和财政格局下，地方政府主导经济增长的风险更容易生成。正如前文所述，为了争夺资源和竞争优势，地方政府间形成了激烈竞争关系，不仅如此，垂直政府间也形成了新的博弈关系。无论是吸引资本还是青睐企业，地方政府都需要增加成本，成本主要表现在两个方面，一个是减少税收和土地收益，另一个增加支出。地方政府收入和支出相对变化使原本脆弱的地方财政更加困难。所以为了可持续竞争需要，地方政府不得不策略性使用财政工具，其最重要表现就是财政支出结构扭曲，这得到了乔宝云、范剑勇和冯兴元，傅勇和张宴，尹恒和朱虹等研究支持[14][15][16]。财政服务于企业支出占财政支出比重过大，而服务于公共品支出比重过小，中国财政支出硬化程度从表2可以直观看出。地方政府财政支出结构扭曲源于中国财政体制对地方政府事权规定的缺失，也源于中国财政格局下央地事权分配模糊和支出责任分工不当，所以地方政府财政支出结构扭曲就无法在财政体制框架内得到矫正。财政支出结构扭曲也说明中国政府公共职能缺位。由于财政用于经济发展支出过高，挤占了用于人发展支出，导致人力资本和社会资本发展严重滞后于经济增长，出现经济增长而老百姓幸福感却下降的社会现象。同时也形成了一个不利于经济增长动力结构适时转换的环境。由于社会资本和人力资本发展滞后，导致社会技术创新和技术吸收能力不足，进而使物质资本产出效率下降。社会资本和人力资本增长与物质资本增长的相对变化，强化了经济增长对物质资本的依赖。所以政府主导下的支出结构硬化阻碍了经济增长动力结构转换。图5描述了这种风险形成机制。
图5 财政支出硬化导致经济增长动力结构转换风险形成机制 地方政府财政支出硬化引致的公共品供给短缺，直接威胁到老百姓对政府主导经济社会事务的信任，所以在现行财政格局下，中央政府不得不通过转移支付对地方政府行为予以矫正。但中国财政体制并不能为中央政府这一意图提供支持，反而在法制化缺失的转移支付机制下，诱发了地方政府对中央政府转移支付的依赖，并诱发垂直政府间道德风险。不仅如此，垂直政府间道德风险又反馈到央地财政关系中，诱发严重财政体制风险。图6描述了垂直政府间道德风险与财政体制风险互动机制，从中看出，中央政府通过增加转移支付矫正地方政府支出行为，使中国央地财政关系演变陷入一个恶性循环状态，最后结果就是形成集权风险(20)。当然，财政体制风险还不仅止于集权风险，由于中央政府是通过调整财政分配关系增强本级财力，这一方面强化了垂直政府间竞争关系和地方政府“权钱”意识，另一方面导致了制度约束力软化和财政体制形式化，后者从中国财政预算执行随意化现象可见一斑。根据《中国财政年鉴》数据，如果按照财政预决算差异率(21)10%为标准，2010年有50%的地方政府没有达到这一标准，最严重的重庆，决算数仅为预算数的78.1%(22)。这种情况在部门预算中更为普遍和严重。
图6 政府主导下的财政体制风险形成机制 尽管地方政府通过策略性使用财政资金为经济增长提供支持，中央政府通过大规模转移支付分担地方政府公共品提供成本，但还是无法满足地方“又快又好”增长对资金的需要。尤其在现有财政格局下，单纯依靠财政预算资金根本不可能应付上级政府行政考核和提高相对竞争优势。为此充分利用政府掌握的其它资源弥补体制内财力不足，成为地方政府主导辖区内经济社会事务的一个普遍做法。由于财政体制中既没有明确地方政府财权事权边界，又没有明晰政府权力运用边界，所以尽管预算法规定地方政府不得出现赤字，但由于仅局限于财政预算内收支，对地方政府实际收支结果没有约束力。财政体制约束力缺失与地方政府财政欲望结合在一起，产生了两个必然结果：一是地方政府利用政府影响力借债发展经济；二是转让国有资产增加政府收入。根据张晶和袁华涛估算，2011年全国政府性债务高达13.2万亿，2012年升至15.3万亿[17]。无论是按照两位作者估算，还是按照李扬等估算结果[18]，中国债务率都超过了Cecchetti et al.提出的85%阀值水平[19]。试想一下，如果财政体制中不能对各级政府财事权做出法制化约束，即使现在有办法消除地方政府土地财政现象，出于对财力渴望，地方政府在现行财政体制下也会想出其他办法，所以政府债务问题不可能避免。不仅如此，由于中国预算法没有赋予地方政府发债权，所以政府债务必然表现为非规范性和不透明性，地方政府各种融资平台就是这一体制结果(23)。由于缺乏财政行为的届际硬约束，政府非常融资风险还具有届际传递和累积效应。为了避免政府债务风险，无论是中央政府还是地方政府，都有了一种潜在的扩张冲动和政策偏向，造成中国经济增长速度的向下刚性。 地方政府大规模不规范融资行为除了累积债务风险，还扰乱市场秩序，挤出私人部门正常融资需求，导致更大范围资源错配(24)。此外，地方政府对收入渴望还会产生严重社会风险和宏观调控风险。一方面地方政府为了自身收入需要，可能会错误使用行政权或打着公共利益幌子，与民争利；另一方面地方政府为了降低中央宏观调控对本地经济和政府收入影响，可能会利用自身信息优势抵抗宏观调控，造成中央政府宏观调控效果的错觉。在中国现行财政体制和财政格局下，图7刻画了现行体制下政府主导经济风险传导机制。
图7 政府主导经济风险传导机制 五、消解经济风险的财政改革策略 造成中国政府主导经济社会发展的原因有很多，但有一点非常关键，就是中国财政体制改革的一贯策略及其形成的政府间财政格局。所以在现存政治集权框架内，推动政府转型，从经济增长主导地位中退出，中国需要重构财政激励，建立政府自主转型的微观基础。然而，中国长期以来的财政改革虽从短期看有其积极意义，但都具有明显头痛医头脚痛医脚特征。这种改革不仅掩盖了财政反向激励的真正问题，而且进一步扭曲了政府行为，模糊了问题的关键。解决政府主导问题，中国财政体制和制度改革需要跳出一贯沿袭的策略和进路。中国财政体制一贯改革策略和进路是从收入入手，纠结于收入如何在政府间划分。显然这种改革策略和进路与经济伦理相悖。按照经济伦理，责任总是先于权利，责任是权利实现的前提，也是权利实现的目的。违背这种伦理秩序，只会造成行为主体的权欲过度和责任感缺失。所以中国财政体制在建立政府间财政关系上，也应以责任划分为先导，确定权利划分依据。 为此，中国深化财政改革应从如下三个层面展开。首先，在市场经济总体目标取向下，框定政府责任大小，并以效率为依据在层级政府间进行分工。各级政府责任范围确定与责任受益范围相一致，受益范围越大，其责任履行政府层级就应该越高。在此基础上，责任分配还应考虑公民权利的层次特征。其次，确定各级政府事权和财权。在安排政府间事权和财权时，需要区分委托主体和受托主体。如果某级政府责任委托主体是本级政府管辖区域的公众，并通过人代会确定，那么受托主体享有的事权和财权仅包括如何执行责任的权利以及为执行责任如何融资的权利。即政府在充分维护委托人利益前提下只能在怎么做上拥有决策权。政府在为谁做做什么上不应被赋予任何自由裁量权和决断权。这种财权和事权的安排目的在于保障财政体制的强制力，确保财政体制的法制化。再次，确定课税权实现方式或者说财力保障机制。财政体制改革虽说责任划分是基础，但如果课税权设计不合理，责任很难有效执行。所以财政体制改革在约定了责任后，就需要设计政府间课税权配置。如果委托的责任是辖区完全自治，则辖区政府就享有了和中央政府一样的课税权，课税权大小关键取决于本辖区公民委托的责任。然而考虑到效率和公平问题。课税权配置在实践中也会有所调整，一般根据税基流动程度选择课税权享有主体，税基流动程度越高，课税权享有政府层级应越高。课税权配置在一定程度上约定了政府融资方式，并假定政府融资完全对应公众赋予的责任。由于课税权确定不易经常变动，在这种情况下，如果某级政府课税权难以满足公众委托责任之需，辖区政府在经本级人大授权后采取其他融资方式，包括债券融资等。同时根据责任和收入能力关系建立科学的政府间转移支付机制。 当然，财政改革是一个系统工程，不仅要将其纳入整个改革之中，而且在内容上需要整体设计，并在策略上选择改革震动最小的进路。为降低改革阻力，可以先从增量改革入手，通过增量调整改变存量格局，逐步化解存量格局的潜在风险。当然，中国目前财政体制和财政制度风险，不可能通过增量改革得到彻底解决。但只要改革能够助推政府退出，建立经济自主增长机制，用增量办法调整存量潜在风险的方法就有空间，而存量的潜在风险也会在持续增量改革中得到释放。同时只要改革能够矫正政府行为，并促使其回归公共利益轨道，深化财政改革就有社会氛围和公众舆论基础。两方面相互作用即可消解风险又可实现经济可持续增长。 ①这种体制下，不同辖区间企业竞争一定程度上参合了政府间竞争，由于企业是政府财政收入的主要提供者，所以扶植企业、扩大企业生产经营自主权、为企业生产经营提供政策支持成为这个时期的一个重要特征。 ②数据根据世界银行WDI数据库和国际货币基金组织GFS(2001)数据计算得到。 ③根据国际货币基金组织GFS(2001)国别数据计算得到。 ④这一时期也是中国政府繁杂收费最盛行时期，政府收入破碎化和不规范现象最为严重。 ⑤数据根据《中国财政年鉴》和《中国统计年鉴》计算得到。 ⑥徐永胜和乔宝云(2012)曾对财政分权度量做过详细分析和比较，根据他们的研究，无论是以收入度量还是支出度量，包干制期间中国的财政分权度都是最高的。参见徐永胜和乔宝云：财政分权度的衡量：理论及中国1985-2007年的经验分析，《经济研究》2012，(10). ⑦邹恒甫(2013)曾撰文提出过度分权可能产生的危害，参见邹恒甫：财政分权争议持续不断，中国需警惕过度财政分权，环球时报，2013年5月7日。 ⑧中央初始财政能力定义为中央本级收入为本级支出的比重，实际财政能力为中央财政补助地方支出后净额为中央本级支出比重。数据根据《中国财政年鉴》计算得到。 ⑨所有数据均根据中国经济信息网提供的数据整理分析得到。 ⑩贾康和阎坤(2005)等一系列研究认为，中国财政体制改革需要遵循法制化原则，楼继伟(2013)也强调中国财政体制改革法制化严重滞后。参见贾康、阎坤，完善省以下财政体制改革的中长期思考，《管理世界》2005年第8期；楼继伟，《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社，2013年版。 (11)数据根据国际货币基金组织GFS(2002)数据计算得到。中国政府间财政支出责任缺乏明确分工也是导致实践中垂直政府间出现责任推诿现象的根源。 (12)据陈至立在《在2001年度教育工作会议上的讲话》披露，截至2000年，全国共有26个省、直辖市和自治区共拖欠教师工资135.65亿元。除了拖欠，在实践中发生于20世纪90年末期社会事业领域的市场化改革也可以说是支出责任软化的必然结果。 (13)垄断国企改革进程严重滞后以及垂直政府间财政竞争就是这种情况在实践中的主要表现。 (14)根据财政部办公厅《关于化解地方政府债务有关情况的调研报告》，“县乡两级债务负担最为沉重，增长速度快，逾期债务所占比重大”，“福建省2004年县乡两级政府占全省债务规模的58.2%”，其中逾期债务占总额的84.1%。 (15)中国的转移支付结构一直备受诟病，多数学者认为中国转移支付结构不合理，专项比重过高，这种认识甚至成为近些年人大代表讨论的一个重要议题。但根据世界银行Daniel Bergvall et al.的研究，一些发达国家比中国还要高，在欧盟国家，专项拨款占比平均约54%。显然，专项比重的高低并不是问题的关键，关键是专项补助的透明和规范化程度[9]。 (16)在中国一个非常重要的现象就是地方政府吃透中央政府出台的政策，吃透在一定程度上不是为了更好执行，而是更好利用政策为自己所用，“打擦边球”可以说是一个例证。对于私人部门而言，吃透政府政策也是如此目的。同时在中国曾一度流行的“一放就乱，一收就死”，可以说也是财政体制下地方政府财政激励的一个结果。 (17)政府之间开展的同质化横向竞争一个直接证据就是地区间生产结构雷同。 (18)资料来源：陈刚和李树，官员交流、任期与反腐败，《世界经济》2012年第2期。 (19)资料来源：白重恩和钱震杰，谁在挤占居民的收入—中国国民收入分配格局分析，《中国社会科学》2009年第5期。 (20)中央通过集权影响地方政府行为并不都表现在财政收入分配关系上，有时通过垂直管理，即通过“条条”替代“块块”影响地方事务。在地方层级政府间，上级政府集权收入的余地比较少，所以经常采用行政区划调整方法扩充财力。典型表现就是划县为区做法。 (21)财政与决算差异率定义为决算数与预算数的百分比。在美国，“The Local Government Budget and Fiscal Control Act.”中明确规定预算调整不应超过预算数的5%。 (22)数据根据2011年《中国财政年鉴》计算得到。 (23)根据中国人民银行发布的《2010年中国区域金融运行报告》，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上，其中，县级政府平台约占70%。 (24)在中国曾一度被学者提出的“国进民退”，从根源上看，是各级政府对资源控制力的欲望所致，后者又源于财政体制的约束力较低和不合理的财政格局。
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