社会保障转移支付中的结构失衡和区域差异研究，本文主要内容关键词为：社会保障论文,转移支付论文,差异论文,区域论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7文献标志码：A文章编号：1001-5744(2007)02-0137-04
社会保障转移支付是指为公平地区间社会保障能力和调节收入分配，中央政府对地方财政以及地方财政对下级财政纵向或者地方财政之间横向的社会保障补助支出以及政府对个人的社会保障支出，是公共财政实现资源均等化分配职能的一项重要政策工具。然而，现阶段我国的社会保障转移支付并没有起到调节收入分配差距和均衡区域财政社会保障能力的功能，主要原因有二：一是财政社会救助支出比例过低，即财政社会保障转移支付结构失衡；二是区域财政社会保障负担苦乐不均。
一 财政社会保障转移支付中的结构失衡
社会保障制度主要包括社会福利、社会保险和社会救助三大项目，其中社会救助处于社会保障制度的最低层次，起的是一种保底作用。哪一种项目在社会保障制度中处于主要地位，应根据一国不同发展阶段的需要而定。在一个国家经济的起飞阶段，社会救助所扮演的角色似乎比社会保险来得更为重要，无论是老的“欧美模式”，还是新崛起的“东亚模式”的发展历程都提供了这方面的论据；在一个国家经济发展成熟以后，贫困率降低和贫困人口数量较少，国家就可以投入较多财力来发展高水平的社会保险项目，以提高公民普遍的福利水平。如现在的“欧美模式”，社会保险在其社会保障体系中占主要地位[1]。
从国际经验来看，发达国家用于社会救助的开支状况有三种类型。第一类是救助比例很高的如澳大利亚和新西兰，救助经费分别占其社会保障开支的90.3％和100％。这类国家基本上以社会救助作为社会保障内容，把财政资金集中用于解决社会贫困阶层的问题。第二类是有较高比例的国家如美国，此比例为39.8％。美国虽然是一个特别崇尚个人奋斗的国家，但由于政府放纵市场自发力量的作用，第一次收入分配导致居民贫富差距过大。因此，对无劳动能力和低收入者给予救助是维护社会稳定的需要，也体现了社会对弱势群体的人道主义关怀。第三，在发达国家中，瑞典和瑞士的社会救助开支比例相对较低，其救助经费只占到社会保障开支的6.7％和5.3％(见表1)。然而，这些国家由于实行了高水平的普遍福利制度，国家启动的全面福利机制已经部分替代了社会救助的功能[2]。
通常地，政府干预较深的国家，初次分配不平均情况较少，且福利水平较高，陷于贫困人口较少，救助的对象及支出较少，反之则相反；中国目前的情况是绝对贫困和相对贫困并存，贫困率较高，初次分配不平均问题严重，且保障制度不完善，理应有更多的救助支出。但从表1看，2004年中国的社会救助经费占GDP的比例仅为0.29％，远低于1995年发达国家水平。
中国社会保障支出结构的现状是社会救助支出只占其中一小部分，如表1所示，2004年社会救助支出占社会保障开支的11.8％。由于要解决历史欠账、转轨成本等原因，财政向社会保险尤其养老保险的大量投入是必需的。但比较而言，财政对社会救助的相应投入却没有引起重视，以至于社会救助支出占GDP和社会保障总支出比例明显较低。
从实际情况来看，中国当前正处于体制转轨和社会转型过程中，加上发展中国家普遍存在的“寻租”现象，第一次收入分配下的居民收入差距悬殊。另外，由于现阶段经济发展水平较低，中国不可能实行较高水平的社会福利来替代社会救助功能，因此，提高财政社会救助支出有助于缓解收入差距过大现象，切实保障低收入阶层的基本生存权利。然而，长期以来政府对社会弱势群体的救助支出只占公共财政支出包括社会保障支出很微小的一部分，例如农村贫困人口从中央财政所得主要是每年200亿元的扶贫开发和用于五保户、救灾救济和农村最低生活补助的资金。进入20世纪90年代以来，全国社会救助经费的绝对值也有所增加，但其所占的国民经济收入比重却降到0.23％，比70年代末减少了将近3/5。2003年，虽然社会救助经费达到中央财政支出的10％左右，但比照发达国家和我国社会需要，仍然处于偏低状态。
从我国当前的社会需要来看，低收入人群的社会救助需要远远没有被满足。改革开放以来，中国政府在反贫困方面取得了显著成就，贫困率也有了大幅度下降。但在进入20世纪90年代中期以来，贫困率一直在3％～4％之间徘徊，而且贫困的绝对数量不容忽视。根据民政部2005年的统计资料显示，按照官方确定的贫困线标准，农村贫困人口达6432万，城市约有3000万。从表2可以看出，2005年中国城市与农村贫困人口总计达9432万人，被最低生活保障制度覆盖的人数仅为2909.3万人，城乡平均低保率为30.85％，而且平均每月补助标准较低，城市为每月每人155元，农村为每人每月76元，这种保障水平基本上只能保障贫困人群最基本的生存需要。
二 区域财政社保支出负担的苦乐不均
本文采用分地区的社会保障补助支出和财政社会保障支出分别占财政支出的比重这两项指标来反映区域财政社保支出负担状况。
“社会保障补助支出”是指财政部门所支付的对社会保障的补助支出，包括对社会保险基金补贴支出、社会保险经办机构经费、城镇就业补助费、国有企业下岗职工基本生活保障补助、补充全国社会保障基金支出、国有企业关闭破产补助支出、其他社会保障补助支出。“财政社会保障支出”是指财政部门所支付的全部社会保障支出，除以上社会保障补助支出外，再加上抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费两大项。
表3表明，从社会保障补助支出的比重来看，2005年全国的平均水平为6.28％，各区域水平在1.72％～16.62％的范围内，区域间的差距很大。负担最重的吉林省(16.62％)是负担最轻的广东省(1.72％)的9.66倍，其中吉林、辽宁、黑龙江、陕西、甘肃、湖南、湖北和重庆负担很重。而2003年负担最高值辽宁省(16.27％)是负担最低值北京(1.74％)的9.6倍，区域财政社保补助支出负担不均态势有所拉大。
从财政社会保障支出的比重来看，2005年全国的平均水平为11.7％，各区域水平在6％～34％的范围内，区域间的差距悬殊。负担最重的吉林省(34％)是负担最轻的浙江(6％)和西藏(6％)的5.67倍，其中吉林、黑龙江、辽宁、安徽、甘肃、湖南、陕西和重庆负担排名前列。而2003年负担最高值辽宁省(25.10％)是负担最低值上海(5.03％)的5倍，区域间财政社保支出负担苦乐不均状况进一步严重化。
这两项指标的分析表明，目前我国各区域地方政府之间的社会保障财政负担存在很大差距。在各区域现有财政收入一定的情况下，各区域社会保障的财政负担轻重不一，势必会影响负担重的区域政府的其他财政支出，从长远来说，有可能进一步扩大各区域之间的经济发展水平和社会福利差距。
三 我国社会保障转移支付制度的建设
改革开放以来，我国政府对政府、政府对个人的社会保障转移支付事实上已经存在。财政部2000年制定的政府收支预算科目中的19类、5款、9项属政府转移支付。社会保障补助支出在财政支出中占有相当的数额及比重[3]。但这些支出并没有构成统一、规范、公平合理的社会保障转移支付，从而也没有真正形成规范的社会保障转移支付制度。
(一)改革公共支出结构，加大对社会救助支出的比例
美国人本主义心理学家亚伯拉罕·马斯洛指出，人的需要是分层次的并由低往高发展，其中衣、食、住等是人类最基本的生存需要。生存权是最基本的人权，因此，中国当前的公共财政应该优先考虑民生问题，其次才是考虑发展问题。
随着国民经济的快速发展，我国财政收入增长较快。2000年全国财政收入仅1.3万亿元，2004年就已达到2.6万亿元，2006年财政收入超过3.5万亿元。不过在一段时期内，财政收入增长并未带来国家对社会发展投入的相应增加，就中国现在公共投入的优先顺序而言，呈现出一种明显颠倒的状况，许多本应由市场提供的商品和由社会负担的支出仍由财政负担，而教育、卫生、社会保障等本应由政府承担的社会公共事务没有完全担负起来。虽然近年来财政对社会保障投入的绝对数有所增加，但相对于社会保障需求和国际平均水平还是显得太少。目前，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，我国只有10％左右。
中国是世界上最大的发展中国家，正处于经济转型和体制转换过程中，由改革引起的贫困现象不容乐观。专家普遍认为，随着财政收入的快速增长，从财政增量中拿出一小部分就足以建设好社会保障制度尤其是社会救助制度。因此，一方面国家应改“重经济、轻社会”的公共支出结构，在顺序上把社会保障这些民生问题放在优先位置；另一方面在民生问题内部，国家要切实加大对社会救助的财政投入，构筑一个以最低生活保障制度为核心的社会救助体系，使每个公民因为各种主观或客观原因而生活困难时不至于陷入无助的境地，使弱势群体也能享受到经济增长的成果。这也是维护社会稳定的最基本的措施之一。
(二)实行公式化的社会保障转移支付体系，减少社会保障区域差异
在许多国家，中央向地方的财政转移支付是解决地区间由于财政能力差异而导致的公共服务能力差异的最重要的手段，但中国的财政转移支付基本上没有起到减少地区差异的作用，主要原因在于1994年以来实行的分税制改革的不完善造成的。1996年中央对地方转移支付资金的分配采取“过渡期转移支付方案”，转移支付主要有税收返还、体制补助、结算补助和专项拨款方式。税收返还和体制补助的数额由“基数法”来确定。专项拨款也有不少变成了用“基数法”分配，形成一种“受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制[4]。随着经济的长期不平衡发展，这种转移支付造成事实上的区域财政差异越来越大。同时，不规范的转移支付方法使得地方政府往往将工作重点放在同中央政府的讨价还价上，形成跑“部”“钱”进现象。只有建立公式化的财政转移支付方法，尽量采用客观、可量化、易于全国统一的因素作为转移支付指标，既能有效公平分配财政资源缩小地区差异，同时又能促使地方政府把主要精力放在发展地方经济、优化财政支出结构上来。
作为财政转移支付一部分的社会保障转移支付，同样也需要采用规范化、公式化的转移支付方式。在目前社会保障省级统筹的基础上，计算社会保障转移支付额的公式为：
社会保障转移支付额=标准社会保障支出需求-标准社会保障收入能力(1)
1.标准社会保障收入能力
是指按照执行标准收入征收政策，各地区在同等征收努力下，所应该取得的社会保障收入。公式为：
方法是以各地社会保障的费基分别乘以其相应的标准征收率，得到各项社会保障应得收入，然后进行加总，就是该地区的标准社会保障收入能力。再计算地区社会保障收入能力时，一定要用标准征收费率，而不是地区实际(有效)费率。如果计算社会保障收入能力时使用了各地区的实际征收率，按公式(2)一个地区增加了征收努力，便会增加其收入能力，从而减少其所得的转移支付，会导致出现“鞭打快牛”现象。
2.标准社会保障支出需求
标准社会保障支出需求是指为实现社会公共服务均等化目标而不受地方政府财力影响的人均社会保障支出需求。在计算时，先将地方政府的支出划分为不同种类，对每一类需求作一估算，然后将各类需求加总，算出总的支出需求。某一类支出需求公式为：
N=测量单位×标准单位成本×调整系数(3)
测量单位指接受地方政府社会保障服务的收益者数量，例如应该接受养老保险的人数等；标准单位成本是全国该类支出与全国测量单位数之商如养老保险标准单位成本为全国养老总支出除以全国享受该保险水平的老年人总数；调整系数应该综合多种因素，反映某地区单位服务成本与全国平均服务成本之比率。均等化转移支付的数量即为标准社会保障支出需求与标准社会保障收入能力之差额。不过，均等化的程度究竟以多大为宜，则要充分考虑国家当时的经济社会发展战略、国家财政收入状况、社会保障积累率和社会文化心理因素等。
目前我国正在构建实施的是城乡有别的社会保障制度，城乡居民的社会保障待遇和缴费规定都有所不同。因此，农村社会保障支出需要的计算与城市社会保障支出需要的测定应采取不同的数据指标体系。在社会救助方面，为了保证各地区享有均等的社会救助条件，中央政府可用有条件的配套转移支付缓解社会救助的横向非均衡。例如，为尽快建立覆盖农村的最低生活保障制度，中央可设立农村最低生活保障有条件专项补助金，引导地方政府加大对农村低收入人群的转移支付，对农村困难地区的最低生活保障制度建设予以支持。
(三)改革政府间转移支付制度
自从1994年分税制改革以来，中央政府提高了对中西部的转移支付。1996年开始政府间转移支付采用过渡期财政转移支付方法。但是，并没有起到平衡地区差异的作用。相反，财政收支的地区差异有拉大之势，例如2000年经过财政转移支付后的省人均财政收入为609元，最高的省份为3083元，最低的省份为208元；2003年的省人均财政收入为921元，最高的省份为5179元，最低的省份为300元。政府间转移支付没有达到均等化的目标，其中一个最重要原因是中央政府对地方政府的税收返还是跟地方的增值税和消费税挂钩，经济发展越快的地区，得到的中央转移支付越多。因此，平衡地区间财政收支能力，必须改革政府间这种不公平的转移支付制度，从而确保地方政府有能力加大对社会保障的投入。
(四)加强社会保障基础统计工作
要准确计算各地社会保障支出需求和收入能力，需要有较为齐全的经济统计和社会保障统计等基础性统计资料。如果基础数据不完整、不精确，就会影响到转移支付的公正性、准确性。另外，调整社会保障预算科目体系，目前财政对社会保障的投入项目既多且乱，建议把对社会保险的补贴支出包括社会保险经办机构经费定位为“对社会保险基金补贴支出”，其余城镇就业补助费、国有下岗职工基本生活保障和再就业补助及其他社会保障统一纳入抚恤和社会福利救济费支出，这有利于国家实行专向转移支付和一般转移支付时计算方便。
(五)加快社会保障法制体系的建设，确保转移支付资金的安全性
我国至今没有一部完整的专门法规对社会保障范围、项目、标准和资金的使用管理等作出统一规定。法制滞后导致社会保障统筹强制性弱，统筹层次低，社会保障资金的安全性得不到保障。历年审计表明，转移支付资金被地方政府克扣、挪用甚至流失现象比较严重。由于政府及相关部门对相关的财政支出自由裁量权过大，财政支出的法律刚性约束不够。因此，必须加强社会保障立法，以立法的形式促进社会保障制度得到有效实施。
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