中国乡村生产组织演进的困境与对策，本文主要内容关键词为：中国论文,困境论文,对策论文,乡村论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡村生产的组织形式在农业领域的表现是家庭承包经营制，在工业和其他产业领域则主要是乡镇企业。一般讲来，组织问题带有根本性。家庭承包经营制改革以土地承包到户、自主经营的形式，一举解决了人民公社体制的吃大锅饭问题，极大地解放了农村的生产力，但其本身也存在一些突出的问题，如存在投入不足和短期化问题。在农民的生存问题基本解决之后，家庭承包制（土地资源不能自由流转）还遇到能否继续支撑农业的长期快速发展并与国家加速城镇化的进程协调的问题。乡镇集体企业也存在激励不足，它的变革方向同国家权力从农业领域中收缩一样，乡村两级组织也在退出对乡镇企业的控制和经营，集体经济发达地区，还面临着乡镇企业改制带来的生产组织重构问题。
改革开放前，国家通过公社体制掌握、控制了乡村全部社会资源，家庭联产承包制改革启动后，资源开始由国家向社会回归，农民的自主性不断增强，乡村开始形成新的组织演进互动格局。农民群体中不断分化出影响逐渐扩大的民间精英分子，目前民间精英分子的社区认同取向明显，他们和普通农民的一致目标是继续谋求自由发展空间。同时，由于实行财政“分灶吃饭”以及政府的不同层级与乡村有不同的资源、利益关系，原来国家一统的行政体制也不再是铁板一块。本文以是否与乡村存在制度外的资源提取关系为标准，把参与乡村社区组织演进的政府层面的主体分为基层（乡镇）政府和国家（县级以上政府）。村干部由于独立成为社区集体资源的发包方，独立利益倾向明显，随着与乡镇政府不同关系、乡村社区实行村民自治的不同进程，目前也开始分化（注：目前乡镇政府和村组织以集资、摊派等形式提取了农民农业剩余的相当部分，而国家（县级以上政府）与农户基本上不存在制度外的资源提取关系（农业税属制度内，数量相对稳定，属县级财政）。））。他们中间的一部分人社区认同取向明显，另有一部分人则认同自己的国家“代理人”身份，还有一些处于中间状态，根据形势需要时左时右。因而改革后参与乡村社区组织演进的行为主体主要有四种：农民（包括民间精英）、村干部、基层政府和国家。由于不同的参与主体都在追求收益最大化，对组织创新有不同的成本收益计算，进而对组织创新就有不同的态度（促进或推迟），因而目前中国乡村生产组织的状况和组织演进是四方互动的产物。
一、劳动激励不足：生产组织困境
无论是家庭承包经营制，还是乡镇企业，都是应运而生，发挥了巨大的历史功用。但由于种种原因，两者仍存在激励不足，仍需在原有的基础上进行制度创新。
（一）家庭承包经营制的激励问题
作为农业生产组织形式的公社体制不能克服生产的外部性，该制度内“政府的意识形态绩效偏好也与农户的客观经济绩效偏好存在冲突”[1]，因而是一种低效率的生产组织形式（尽管其在获取农业剩余资源方面是高效的，但对农民占有和享有农业剩余则极为不利），乡村必须进行生产组织创新。家庭联产承包责任制的出现是农户、村干部、基层政府和国家围绕农业剩余博弈的结果。这就是为什么其首先在生存危机严重、国家和基层干部控制力薄弱的地区破土而出，然后由贫困地区向高收入地区推进的原因。越是贫困的地区，村干部的社区认同取向越明显，越是容易同村民一道同旧有的体制展开博弈，从而成为突破人民公社体制的动力之一。
虽然家庭承包责任制首先是以诱致性制度变迁形式出现的，但其制度设计一开始必然在农业剩余份额分配方面照顾国家和集体，所谓“缴够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”就是这样。这决定了其以“包”的面目出现带有必然性，无论是包产到组、包产到户，还是大包干。然而正因为其建立在“包”的基础上，要克服生产的外部性，仍需解决激励不足问题（正如乡镇集体企业实行承包不能充分解决激励问题，因而90年代开始改制一样）。作为一项制度安排，家庭承包制有其固有的缺陷：一是农户对承包的土地长期预期不足，影响农业投入。二在于土地资源不能自由流转、优化配置。三是乡、村两级组织据此过度地从农户中抽取农业剩余资源，而这些资源又不能合理、有效地利用。然而家庭经营的内核——充分的激励和无需监督则有其合理性，因而家庭承包经营制仍是今后农业生产组织创新的基础。
家庭承包经营制的推行改变了原来的国家、基层政府、村组织和农户之间的关系，在获取农业剩余方面，基层政府和村组织由主动变为被动。国家（县级以上政府）由于与农户不存在制度外的资源提取关系，在乡村资源的提取上相对超脱，容易与农户联合成为推动乡村组织创新的力量。资源回归农户后，基层政府和村组织丧失了对资源的直接控制权，在集体经济不发达的地方，它们的运转都依赖对农户的资源提取，结果造成基层政府和村组织与农户之间的交易成本大大提高。它们之所以对家庭承包责任制以后的农地制度变迁予以较强烈的关注，其基本动因，一方面是由于原有的制度安排的绩效已不能令人满意；另一方面，面对分散的农户，要“合法”地取得农业剩余的成本太高。“两田制”正是在这种情况下产生的。[2]“口粮田”一般按人口进行平均分配，提供社会保障；“经济田”采取招标承包方式，实现资源的适度集中，优化配置。
不过，由于“两田制”的制度约束条件太多（如有赖于基层政府和村组织行为的理性化），不少地方资源优化配置的目的达不到，却造成了强行将一半以上的农民承包田集中起来高价招标，变相多收农业剩余的结果。“两田制”不但没有在家庭承包制的基础上实现“帕累托改进”（既实现对一般农户的社会保障，又降低基层政府、村组织与农户的交易费用，同时实现资源的适度集中和优化配置），反而成为乡、村两级组织最为经济地获取预期净收益的一种制度安排，暴露出更大的制度缺陷。“两田制”在不少地方蜕化为一种周期性的资源糟蹋机制，“经济田”竞标费（村民俗称“卖地款”）多半在毫无监督的情况下被挥霍掉。在“两田制”出现变形以后，中国乡村又开始向“一田制”回归。“两田制”的实践表明，制度变迁存在多种路径，既有可能进入良性循环、不断优化的路径，也可能沿着错误的路径下滑、陷入无效率状态。乡、村干部居主导地位的“两田制”变革，带有沿原有的行政统制路径下滑出现的体制复旧的性质。
（二）乡镇集体企业的激励问题
公社体制的核心内容是“三级所有，队为基础”的集体所有制，财产的控制权在社队干部手中。公社体制解体后，原来“三级所有，队为基础”的集体所有制部分地变动了，如土地承包给了农民，但乡镇企业的支配权却仍然留给了乡村干部群体[3]。在乡镇企业发展初期、市场机制不完善的情况下，在乡、村干部控制资源的乡镇企业中，乡村两级组织发挥了市场替代的作用（为乡镇企业组织生产要素、转移风险、开拓产品销路等），节约了交易费用，对乡村经济发展起了巨大推动作用。然而，随着市场经济的发展，这种市场替代的局限性日益突出。市场的千变万化、技术的日新月异，要求企业具有独立的地位、发展的眼光、追逐变化而盈利的能力，乡镇企业在两级组织控制下所缺的正是这些。
乡镇集体企业按法律规定属乡、村社区内的全体农民所有，乡、村的有关机构（乡政府、村委会）应作为集体资产的代理人行使财产权利，管理集体财产，所有者（社区内的农民）应控制掌握决策权，即由他们决定企业经理人员的任免、剩余的分配和财产的转让等重大事宜。但实际上，集体资产的所有者并不能行使财产权利，而产权的代理人却能享有完全的财产权利，但又不对企业资产的保值、增值承担责任[4]。改制前乡镇企业的发展趋向是实行承包制，但也没有解决企业发展的效率问题。承包制容易导致短期行为，承包者拼设备拼人力，进行掠夺式经营。乡村干部和承包者为了个人利益或小集团利益，具有强烈的对乡镇企业的剩余进行过度索取的倾向，结果导致大量的生产性资本转变为非生产性资本。
乡镇集体企业不仅对企业的控制者和经营者缺乏约束和激励，而且对企业职工也存在激励不足，因为进厂工作不少情况下是作为一种福利安排、难以辞退，职工收入还存在拉平的倾向。由两级组织控制的乡镇企业还存在与变化中的市场不适应的问题。
乡镇企业的组织演进（从集体所有集体经营到集体所有承包经营再到股份制等）是乡村干部、企业经营者、农民三方互动和各自对组织变迁进行成本、收益计算的结果。农民（包括乡镇企业职工）尽管名义上拥有乡镇企业的所有权，但这种所有权是不到位的，因而在乡镇企业改制中处于非常不利的地位，而乡村干部与企业经营者之间的互动作用却非常突出。
乡村干部由于处于三方互动中的强势地位，不会主动改变对已提取有利的乡镇企业组织形式，改变组织形式是迫不得已，因为维持原有组织形式的成本已大大提高，乡村干部的预期净收益已大大减少甚至可能为负。在企业承包制和租赁制的弊端凸现以后，乡村干部力主使乡镇企业改制朝股份合作制（保留了大量集体股并维持集体股的控股地位，在产权结构和分配结构上并不是完全地按股份多少占有和分红）的方向发展，但实践表明股份合作制尽管使乡镇企业换上了新鞋，但股权结构向集体股严重倾斜，同股不同权的做法大有遗弊：乡村行政领导仍然可以大股东的身份操纵企业的舵盘，很容易发生体制复旧。集体股占大头包含有集体经济成分占主体地位的意识上的原因，但也不排斥其中还带有乡村干部对原有产权格局中的切身利益，以及是否能顺利履行社区职能的考虑，因此原集体企业要做到政企分离、消除发展中的行政羁绊仍任务艰巨。在乡镇企业发展的困境进一步凸现后，不少地方开始进一步改革，从而完全取消了乡镇企业中的集体股，给企业经营者以充分的激励，但这也暗含着集体资产被变卖和低价瓜分的可能与危险。保证集体资源尤其是改制过程中将集体资产脱手变现后资源的有效利用，这不是乡镇企业改制本身所能解决的，必须依托乡村政治组织的创新予以配合。
二、产权与激励：走出困境的路径选择
作为乡村生产组织形式的家庭承包经营制和乡镇企业都存在激励不足，而且在组织演进过程中还存在体制复旧的可能（有时采取隐晦的形式，如两田制、股份合作制等），关键原因在于现有的产权设计对人们的努力诱导不够。
阿尔钦认为产权是“一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利”，它包括人们对一种资源的使用权、收益权和转让权。[5]（p.166）附着于物品上的权利的界定与实施规则，确定了人们在相互关系中如何受益、如何受损以及如何补偿的原则。对一种物品产权的明确界定，会激励人们将受益效应和损失效应内部化，从而有效地引导资源的配置，而只有对物品享有排它性的使用权和对所属权利享有自由转让权时，产权的界定才是清晰的。[6]
农业生产组织困境的症结在于农地产权界定的模糊。[2]法律规定社区土地属农民集体所有，但在农民身上没有人格化显示；人民公社时期的行政体制仍有惯性，乡村干部在决定农地如何使用和发包方面仍有关键性的发言权；乡村土地的发包主体各地也有所不同，有的地方是相当于原来的生产大队的村，有的是相当于原来的生产队的组；国家尽管不拥有农地的所有权，但国家试图以土地政策影响土地承包的期限（如最初规定土地承包15年不变，现又规定再延长土地承包期30年）；农民在地权安排上处于弱势地位，但借助国家的权威和各项正式规定及集体行动，影响力在不断增强。目前农地制度的问题并不在于家庭经营本身，而恰恰在于农地的集体所有本身。不少地方集体土地成为乡村社区干部周期性地任意索取地租的工具，而农民对干部的索取不能控制。
走出困境的尝试可借鉴各国土地租佃耕作中通用的“永佃权”这一做法。正如有些学者所说：“从概念上看，农村土地承包经营权既不是一个严格的法律概念，又具有时代历史局限性。……用永佃权这一各国土地租佃耕作的统一概念，不仅使其概念明确，还能使其适应农业的发展。”[7]这就要从认可集体土地的使用权是一种产权，并为土地使用权的流转创造条件做起。乡村社区土地使用权落实到农民个人，并由农民向集体组织缴纳地租（土地集体所有的标志）。集体组织收取地租，并利用地租提供公共服务，不能将土地使用权无偿收回。这种做法将解决承包制下的激励不足、资源配置无效和规模不经济的问题。“永佃权”既解决了对农民的激励问题（土地使用权回到了农户且可流转），又顾及了国家的政治导向和利益（土地仍属集体所有，国家仍按土地收取农业税），又保证了集体组织的收租权（市场机制也对其过量提取存在制约，众多的集体组织的存在和竞争将使地租趋于平均化）。
以往的乡镇企业改革总是在绕道而行，无论是承包制还是租赁制，从未真正触及到产权制度，也就未能建立起健全的经营机制和法人治理结构，改革的主要障碍在于乡、村干部不愿放弃对乡镇企业的实际控制权。在经历了承包制、租赁制的摸索，股份合作制的体制复旧，甚至多次改制后，乡镇企业终于瞄准了股份制的产权改革方向。当乡镇企业中的集体股被取消后，政企就完全分离了，企业真正成为了自主经营、自负盈亏的经济实体。政府不再为监督企业的生产经营而付费，这种社会资源的节省无疑是社会的一大进步。[8]而产权的明晰，持股人按股分享企业的剩余，必将激励企业节省生产成本，改进生产管理，进行各种创新，促进企业的发展壮大。
乡村生产组织问题的本质是农民、乡村干部和国家围绕土地产权和乡镇企业产权建立起一个有效率的产权结构，发展的总趋向是产权主体人格化。问题的关键是搞清什么是政府的产权？什么是社区集体的产权？政府和社区的真正职能是什么？正如毕克西、张曙光所说，政府的产权并不是或者主要不是表现在企业的国家所有和国家经营上，而是集中反映在政府的税收上。因为产权是一组权利，其中主要是所有权和控制权，而所有权的关键是剩余控制权。政府的税收只能来自企业创造的剩余。政府能够征到税，就表明政府有产权；征不到税，就表明政府没有产权。私人产权主体之所以愿意把自己的一部分权利让渡给政府，是为了换取政府的服务。政府确认和保障个人的经济自由权利，建立起一个有效率的产权结构，与此同时，做好税收的征管和使用工作。[9]
因而国家在农地上的产权表示，不在于拥有和控制土地，而是收取农业税（土地税）。土地法既已规定了社区土地农民集体所有，作为社区全体农民的代表的集体组织的产权表示，也不在于拥有、控制和经营土地，而在于收取和有效使用地租，并协助政府保护好农民的土地使用权、自由经营权、使用流转权（农民在土地上的产权表示）。在真正完成乡镇企业改制后，国家、社区集体和企业经营者在乡镇企业上的产权结构是：国家为乡镇企业提供产权保护并依法收取税收；社区集体组织收取乡镇企业所占用土地的地租并科学管理和有效使用乡镇企业改制时“集体资产脱手变现”的资金（不再用于企业经营，而是用于基础设施建设与教育投资），做到科学使用。有序循环；乡镇企业经营者对企业资产则有自由经营权、交易权、处置权。只有这样的地权结构和乡镇企业产权结构，才是有效率的产权结构，才能克服生产组织中的外部性和机会主义倾向，对劳动者的努力产生有效激励。
三、生产组织改革创新的配套措施
乡村生产组织创新是伟大的系统工程，单靠自身改革难以完成，必须有相应的改革予以配套。
无论农地产权改革，还是乡镇企业产权改革都有一定的约束条件。集体经济条件下的所有者（社区全体农民）不具有人格化特点，他们对集体土地的代理者（集体组织及其干部）不存在强约束，在约束软化的条件下，代理者有利用公共资源自利的倾向。乡镇企业改制的约束条件，是防止集体资产被既得利益者趁改制之机低价变卖和瓜分。乡村生产组织创新，其实质是限制、规范乡村干部对农业剩余和乡镇企业剩余的提取与使用，它不是产权改革本身单独能奏效的，必须依托乡村政治组织的创新予以配合。
当前农村进行的税费改革与生产组织创新具有异曲同工之处，即都为减轻农民负担，调动其生产积极性。然而两项革新都是系统工程，必须对与之相关的一整套东西进行变革。税费改革试点中之所以出现决策层不愿看到的问题，最主要的原因是，农村税费改革的发动者——中央政府，和改革的执行者——基层政府之间的利益取向不一。第一轮税费改革的症结在于，在现行基层政府与农民的关系不作大的调整的情况下，大幅度减轻农民负担必将导致基层政府和官员利益的重大缩减。[10]税费改革中存在这样一个怪结，改革的具体执行者恰恰是利益受损者（乡、村组织），这就需要利益受益者即广大农民加入进来才能迅速有效地推动改革；但随之而来的问题是，谁来发动农民，谁来向农民宣讲政策，从现实来看，不可能另外组织一支队伍承担这个任务，最终还得靠基层政权组织发挥作用。这个怪结形成的原因很大程度上与基层政权的价值取向、事权划分、财政体制有关[10]。在充分吸取了安徽试点的经验和教训的基础上，从2002年初开始，第二轮农村税费改革及其配套改革，已在中国超过1/3的省市同时进行，而这次变革的焦点，是试图对基层政府和广大农民的关系进行重塑和改造。
乡村生产组织创新的突破口是产权变革，而其不可或缺的配套改革的关键则是基层政府职能转变。如果政府职能不转，机构不改，开支不减少，那么基层政权就很难抑制住收费和借现有的产权格局获利的冲动，改革就可能出现挫折甚至停顿。
乡村生产组织的创新也需要村治组织的创新予以配合，以实现村级权力由上级授权到村民授权的巨大转变（由行政型村治转变到自治型村治），从而让村民积极参与到改革进程中来以有效监督、规范乡村生产剩余的提取与使用。
鉴于当前乡村组织创新的阻力主要来源于乡村两级组织，因而必须加大国家机关层级内由上到下逐层推动的力度。因为中国乡村制度变迁的一大特点是，虽然基层政府在制度变迁中作用巨大，但作为基层政府的上级机关对制度变迁有着更大的决策权和影响力。乡村生产组织的创新、税费改革预期目标的实现，没有国家由上到下的逐层推动是不可想像的。为降低改革成本、减少改革阻力，也要从财政方面加大中央对改革地区、政府层级内上级对下级的逐层转移支付的力度。
同时，要选准组织创新的突破口，使其走上规模报酬递增和自我强化的道路。根据诺斯的理论，制度变迁的初始选择构成了制度变迁的初始制度条件，在初始制度条件的报酬递增和自我强化机制的作用下，制度变迁一旦走上了某一路径就会沿着既定的路线不断地获得自我强化。[11]（p.105）因而选准组织创新的突破口，使组织变迁在正确的路径上前行就显得非常重要。中国政府机构改革之所以反复出现“精简—膨胀，再精简—再膨胀”的恶性循环，以及第一轮税费改革出现效果不太理想的情况，就是因为在制度变迁的初始选择方面存在问题。乡村生产组织的创新要从产权改革方面寻求突破，其配套改革要紧紧扭住基层政权职能和机制的转变不放，以使整个农村运行机制实现从强制到自治的重大转变。
乡村产权改革的另一不可或缺的配套条件是渐次把农民纳入社会保障体系中来。国家之所以在农地产权改革上比较谨慎，就是因为土地有维持稳定的社会保障功能，然而问题是乡村干部从农地上过量抽取资源和农地利用的低效率已影响到稳定。对乡村产权尤其是土地产权应该有一个前瞻性的考虑，不能等法律和实际经济活动有了巨大脱节后再进行法律上的调整，应把土地问题看作第一大问题，不要等现实中出现了重大冲突再去解决。最近，江泽民同志在党的十六大报告中明确指出：“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新。”可采取局部试点、渐次推开的方法，通过组织创新实现制度变迁的“稳定”和“效率”的统一。
乡村生产组织创新是一项伟大的系统工程，单靠自身改革难以完成，必须有相应的改革予以配套。生产组织演进过程中，由于既得利益者正不断侵蚀现有的社会资源（农业剩余和乡镇企业剩余），而生产组织自身又不能提供制约机制，因而必须加快乡村政治组织的创新以与生产组织的演进相配合。要对基层政府和广大农民的关系进行重塑和改造，切实转变政府职能、精减政府机构，以有效遏制基层政权借现有的产权格局而获利的冲动。同时，加快村治组织的创新，以实现村级权力由上级授权到村民授权的巨大转变，从而让村民积极参与到改革进程中来，以有效监督、规范乡村生产剩余的提取与使用。使基层干部的主要精力放在提供农村公共产品、以制度激活和驱动乡村发展上。
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