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环顾世界，我们不难发现，尽管民办学校在世界各国的称呼不同，种类繁多，它们在各国教育体系中的地位、作用也相去甚远，但是，至少有一点是值得我们认真思考的。那就是，为什么在发达国家实行强迫性的义务教育一百多年以后，在公立教育已经在全球范围内被各国政府和社会普遍接受了半个世纪以后，民办学校却仍然活跃在东西半球，赤道两边的大多数国家（请见图表），甚至还不时表现出它极大的生命力？改革开放以来，尤其是从“计划经济”转向“社会主义市场经济”以后，民办学校也在我国中小学教育的天地里迅速成长起来。这就使我们研究各国民办学校的目的，不再仅仅是为了认识一个有趣的国外教育现象：现在我们的研究更是为了从这一国际现象中，找出经验、找出“规律性的东西”，从而使我们能更加“自由”、更加有效地办好我们的民办学校。
1989年部分国家私立学校学生占在校学生总数的百分比
发达国家小学中学 发展中国家 小学 中学
澳大利亚10% 26% 印度 25%49%
英国5
8 印度尼西亚 15 34
法国15 21 新加坡 35 28
西德2
9 肯尼亚 1 60
爱尔兰 98 91 尼日利亚
31 45
意大利 8
7 阿根廷 17 30
新西兰 10
12 巴西
12 40
瑞典1
2 智利
17 20
美国18 10 哥伦比亚
15 47
日本* 初中14.9%高中27.8% 墨西哥 5 26
资料来源：
Thomus.R.M.(1990)International Comparative Education:Prac-tice,Issues and Prospects.Oxford:Pergamon PP 268 26
*James.E & Bengimin,G.(1988)Public Policy and Private Edu-cation in Japan.London:MacMillan
一、民办学校存在的原因
各国民办学校存在的原因不尽相同。但从各国政府的文献和各国专家的论述看，各国民办学校能够继续存在的基本原因主要有以下几类。
第一类是“承认民间办学团体的贡献，继续发挥它们的办学积极性”。众所周知，政府出资普及义务教育是十九世纪从欧美开始的。在亚、非、拉美国家，普及义务教育的时间更短，只有几十年甚至十几年时间。但是，几乎所有国家在义务教育普及以前，早就有许多慈善团体、仁人志士，创办了各种类型的民办学校。虽然它们创办学校的动机形形色色，但是，大多数都在客观上为教育的普及和发展，为各国的人才培养作出了不可磨灭的贡献。既然这些机构有愿望、也有能力继续办学，那政府和社会为什么要横加制止呢？当然，如果办学团体的办学方针完全有悖于社会政治发展的基本方向，则是另一回事。在发达国家和发展中国家，都有一大批这样的学校。例如，笔者曾经走访过的著名英国“贵族学校”伊顿公学，就是这样的一所学校。这所私立学校已经在1991年渡过了它的五百岁生日，但是英国政府用公款资助款资助、兴办小学的做法始于1803年，英国的义务教育是1870年才宣布的，而且当时只局限于初等教育。这所私立学校被称为“公学”("public school")，此处不宜译为“公立学校”），据说有两条重要原因。一是它在中世纪就来者不拒，提倡招收来自各地的学生，这比当时流行的家庭骑士教育更具有“公共性”。二是这所学校以它严格的管教、精心的培育和斯巴达式的训练，为英国的统治阶级培养了上百位首相、大臣、将军、主教、科学家、文学家、高级公务员，它成了培养大批国家公务员的学校。“公学”之名受之无愧。可以说，这类学校的办学团体和它们的办学经验，已经成为社会的财富和传统。在义务教育普及后，也就没有必要，甚至难以取消了。一些国家和地区的政府不仅顺水推舟，鼓励这些组织继续办学，而且还在新的居民区或偏僻的地区，规划出学校用地，让一些有办学经验的民间组织与政府一起来建造学校，甚至由政府建好校舍，让民间组织来经营管理学校。这样，对社会来说，就发挥了政府和民间组织两方面的积极性，使更多的人力、财力投入普及义务教育，促进教育的迅速发展。笔者在香港就曾参观过由政府兴建、资助、由民间团体管理的民办学校。
第二类原因存在于民办学校的教育实验优势。在义务教育普及以后，各国为了便于管理大批公立学校，也为了至少在理论上保持教育公平，教育行政部门不得不为众多公立学校，配置尽可能同样的资源、师资，采用同样的课程教材、运用同样的教学方法，要求学生参加同样的考试评价，这在客观上就使学校、教师没有多少探索、实验和改革的空间了。然而，学生是具体的、有个性差异的，教育是需要因材施教的，社会的教育期望是不断增长、不断变化的，教育的发展是需要学校和教师的主动探索，不断实验的。而民办学校的个别管理特性，使它们比较容易进行实验和改革。试验如不成功对其它学校影响很小，但民办学校的实验一旦被证明是确实有效的，政府同样可以宣传推广。英国六十年代的新数学、新科学课程教材就首先由“公学”的教师开始编写、试用的。在培养学生自主管理能力方面有着国际影响的“夏山学校”(Summerhill School)是一所完全独立于政府的民办学校。香港的幼儿园、小学低年级采用“活动教学法”，也是从一所著名的私立学校“耀中国际学校”开始的。经过该校的多年实验，又经过政府的验证，现在已经逐渐地推广到了全香港。
第三类原因是经济的。这是在第三世界国家中，或发达国家遇到经济危机的时候，民办学校特别具有吸引力的重要原因。一个国家宣布实行义务教育，并不一定等于这个国家已经具有了，或者永远具备了向每一适龄儿童提供高质量教育的经济实力。在更多的情况下，政府只保证向适龄儿童提供最起码的基础教育。在经济危机时期，政府对公立学校的经费拔款自然也会减少，影响教育的质量。在一些国家，公立学校只能提供“3R”教育，即“读、写、算教育”，一些国家的公立学校只能提供品德和知识方面的教育。然而，家长的教育期望、社会的教育需求，往往高于国家能够提供的教育条件。这样，要求接受更多、更好教育的家长，就会把他们的子女送进有条件满足家长期望的民办学校。他们往往不惜为此节衣缩食，增加几倍甚至几十倍的教育开支。美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者M·弗里德曼就非常支持这样的学校和这样的家长。日本已经是一个经济大国，但是日本私立学校、私立高等校院在世界上都是最发达的。在这个极端重视学习别国科学技术的国家，至今仍然没有公立小学开设外语课。尽管其中涉及很多因素，但是国家是否能保质保量地承担起培养外语师资的开支和任务，也是一个不可否认的重要因素。这就使提供外语教育的私立学校有了生存的天地。日本私立学校在音乐、美术、家政等方面的优势，也正是日本公立学校目前，仍然无法满足社会需求的弱项。而这些学科的教育都是高成本、需要专业师资的。
第四类原因出于“家长选择学校的权力”。七十年代以后，随着经济危机和教育危机在全世界的蔓延，当西方各国的公立学校被纪律、暴力、质量下降、经费不足等问题困扰的时候，当东欧国家公立教育前程迷茫的时候，家长们要求选择学校的呼声日益高涨，1948年联合国通过的《世界人权宣言》中规定：“父母有为子女选择教育方式的优先权”，成了各国家长要求脱离公立学校，转入私立学校的法律依据。在英国、美国等运行国家，政府也鼓励家长选择私立学校，英国的《1988年教育法》，美国的《2000年教育发展战略》都明确地支持家长“选择”学校。它们希望以此来促进公、私立学校的竞争，改善公立学校的办学质量。德国的宪法和教育法也把民办学校规定为“可供家长选择的”的一种“补充”。所以八十年代以来形成了一个世界性私立学校振兴的高潮。鉴于这一国际潮流，一位美国教育家不无道理地指出：一般来说，公立教育质量高、多样化、资源充沛，家长选择的余地大，私立学校就萎缩；公立教育的质量低、单一化、资源不足，家长选择的机会少，私立学校的学生人数就增长。公私立学校就是这样彼此消长的。在这一点上，我国的情况就不同于其它国家。我国的经济改革发展大大提高了社会的教育期望，人们对教育的要求也日趋多样，这就增强了家长们选择学校的要求，而“多渠道筹措教育经费”又在此时成了我国的一项重要办学方针，这两大条件给我国的民办学校创造了越来越大的生存空间。
二、民办学校的分类
在常人眼中，学校似乎总是非公即私的，私立学校又总是要盈利的。其实，这样的看法过于简单了。目前国际上有两种影响较大的民办学校分类标准。一种在英国和英联邦国家和地区（如澳大利亚、新加坡和香港）盛行，另一种是美国、日本和其它许多国家的分类依据。
一、公立学校、津贴学校和独立学校。这是英国及英联邦国家和地区的学校基本分类。目前英国的学校分类主要是根据英国《1944年教育法》确定的。该法规定，中小学分为三大类。第一类称为“郡立学校”。这显然相当于其它国家的公立学校。1980年英国有这类学校18000所，约占全部中小学总数的3/5。这类学校都是由政府出资建造、配备师资、配置教育设施、提供日常经费的。
第二类称为“志愿学校”，也就是民间自愿兴办的民办学校。1980年英国有此类学校8600所。这些学校往往有比较长的历史，或者办在比较偏远的地方，它们中有很大一部分是由各地的教会办的。这些学校的地产、房产往往属于开办学校的法人团体。也有一些团体曾出过部份资金，与政府一起参加了学校的最初基建，具有部分产权。由于这些学校的学生在法理上也有权力接受免费的公立教育，换句话说，这些学校也在一定程度上承担着义务教育的任务，所以政府有理由为它们提供程度不一的津贴或者经济资助。所以，人们又把“志愿学校”称为“津贴学校”或者“资助学校”。英国政府还根据接受津贴资助的多寡程度，把“志愿学校”细分成若干次类，限于篇幅，这里不作细叙。鉴于“郡立学校”和“志愿学校”都由政府提供全部或部分的日常教育经费，维持着学校的正常运行，所以英国政府又把这两类学校统称为“公费维持的学校(maintained schools)”。
第三类学校称为“独立学校”，即在财政上完全独立于政府，因此也不受政府管辖的学校。前文图表中的英国5%小学生和8%的中学生，就是指“独立学校”的在校学生在英国全部中小学生中的比例。1985年英国有此类学校2599所，58万2千多学生。这些学校的学费昂贵，寄宿生一年学费5000—6000英镑（相当于一个普通英国工人十个月的工资），走读生一年的学费3500、4000英镑左右。这些学校的课程不受国家文件规定的约束；教师的聘用完全由学校自主，教师薪金也由学校规定并支付；学校内部管理也完全按董事会的裁决和长期形成的严格、周密的规章制度进行。政府在法律上只有批准注册权和在办学不合格时宣布关闭学校的权力，不干涉学校内部的管理。但是，政府仍然有办法影响它们。例如，皇家督学团的督学权到校督导，并提出建议。大学的入学条件又以另一种方式制约着它们的教学质量。
在独立学校中最有声望的是200多所前面已经提到的“公学”。它们的学生虽然不多，但每年进牛津大学、剑桥大学的学生中，往往有50%来自“公学”。当“公学”教师、校长被问及它们为什么不叫“私立学校”时，他们的另一个理由是，这里的学生虽然要付相当高的学费，这里的教师工资可能要高一些，教学设施可能要好一些、齐全一些，但是“公学”决不是“为办学者私人或办学团体本身盈利的学校”。所以，在英国以“盈利”为目的的“私立学校”(private school)只是极少数，而且无法加入“公学”的五个成员组织。
由于笔者手中没有近年的英国、澳大利亚、新加坡等国学校分类统计资料。暂且提供学校分类原则和状况都与它们相似的香港地区1994年的资料，供读者参考。香港的中小学分为官立学校、津贴学校和私立学校，分别相当于英国的“郡立学校”、“志愿学校”和“独立学校”。在这三类学校以及在这三类学校就读的学生中，官立学校是少数，在香港仅占10%左右；津贴学校是大多数，占80%；私立学校也是少数，也占10%左右。
归纳起来，英国及英联邦国家的学校分为三类。其中地方政府办的公立学校，未必占多数或绝大多数。民办的学校有两类。一类接受政府资助，被称为“津贴学校”，另一类是完全独立的私立学校。
二、公立学校、非牟利私立学校和牟利性私立学校。这是美国、日本及其它许多国家的学校分类标准。
美国、日本的学校分类都比较简单，分为公立和私立两大类。美国教育部1982年出版的《教育条件标准》对私立学校作了法律性的规定。该文件规定：
所谓“私立学校”就是指“不受州政府、州以下地方政府、或者联邦政府控制的，而是由个人或其它组织控制的学校，它们通常主要不是由公共经费支持的，它们的教育方案也不是由公众选举或任命的官员决定的”。
据1992年出版的《教育研究百科全书》介绍，美国1990年初共有各种私立中小学27,000多所。其中，有4/5以上的私立学校得到各种教会或慈善团体的资助，受天主教资助的私立学校就占了全部私立学校的70%，拥有二百五十多万学生。有趣的是近年来，美国的天主教私立学校趋于设在城市的穷人区，招收城市贫民、西班牙语系的黑人子女。由于受到教会的支持，学费并不太高，1990年学校平均为924美元，中学为2303美元。这类学校将较低的收费和较高质量的教育结合到一起，受到社会的欢迎。
另外，美国私立学校中还有1,500所自称为“独立学校”，它们拥有500,000学生。自称为“独立学校”的那些学校，往往有很长的历史（甚至就是美国最老的学校。例如著名的“纽约师生团体学校”创办于1638年，波士顿的罗克斯布雷拉丁文法学校创建于1645年）；有第一流的教育水准，所有的毕业生都进著名大学（例如著名的菲利普斯学院，安多弗中学）；并且在教育史上留下过光辉的印记（例如倡导和贯彻进步主义教育思想的普特尼中学）。这些“独立学校”与英国的“公学”很有些相似。但更注重学术科目，注重学生的创造精神的培养。据报道，在纽约全市的公立的“选择性中学”只有四所，其中两所“学术性”的（相当于我国的重点中学），两所“技术性”的。要进优秀的学校，除了以上四所，就是“独立学校”。与英国的公学一样，这些“独立学校”也坚决反对被称为“私立学校”，它们公开宣称“不牟利”，并愿意接受公众的监督审计。
除了上述这些由教会和民间团体办的“非牟利私立学校”以外，美国的确存在比较多的“牟利性的学校”和“教育机构”。虽然目前还没有见到有关“牟利性私立学校”的数字统计。但是，美国的教育法规和税收法规对“非牟利私立学校”和“牟利性私立学校”，订有不同的董事会组织结构要求和财务管理规定。例如，“非牟利私立学校”在税务法中被视为“慈善法人团体”，因此它们所拥有的房地产在一些州可以不征税，在另一些州只是象征性地付极少的税。它们也不支付“所得税”。但是，“牟性私立学校”就不享受这些优待。“牟利性私立学校在法律上与其它私人企业同样对待”。
日本是发达国家中，私立学校和私立学校学生比例都比较高的国家。而且呈现教育阶段越高私立学校比例越大的趋势。八十年代中期日本私立初中的学生保持在145万左右，相当于全部初中学生的15%，私立高中的学生保持在127万左右，相当于全部高中学生的28%。在私立学校从教的教师约占中小学教师的23%。高等教育阶段的私立学校和在校学生都达到了60%以上。各国学者对日本的私立学校都非常重视，著名比较教育家布莱恩·霍尔姆斯、经济学家埃丝泰莉·詹姆斯等人都曾撰文参与研讨，近年来欧美报道日本私立学校的专著、论文就更多了。我国的台湾省对私立学校管理的办法受日本的影响较大。日本也把私立学校分为“牟利性的”和“非牟利性”的。“非牟利私立学校”自六十年代以来一直处于上升的趋势。主要原因有两方面。一是私立学校在创建自己的特色（如，开设女校、男校、强化外国语、艺术、人文教育，提倡接近自然、加强国际交流，等等）的同时，积极配合政府普及九年义务教育，大力发展非义务的高中教育和短期大学教育，找到了社会需要和私立学校生存的“最佳结合点”。二是由于私立学校有满足社会需要的特点，政府在难以大量兴办学校的情况下，从六十年代起，开始对“非牟利私立学校”以巨大的公共资金资助，有一份统计资料说，1981年日本地方和中央政府给私立高中的资助金额达三亿日元，等于每个私立高中学生受政府资助41,000日元（约合当时的150美元）。当然，与学生当时的学费相比，政府资助仍然只是十分之一（1981年私立中学校的平均学费是一学年402000日元，高中学费普遍高于平均数）。对“牟利性私立学校”，日本政府则依法收取“所得税”，完全把它们当作“企业”看待。
从以上两种学校的分类中可以发现，各国的民办学校大致上可以划为三类，第一类是接受政府资助的民办学校。英国、英联邦国家和地区的“津贴学校”，德国、法国的大部分私立学校，日本的“非牟利私立学校”都可以归入此类。美国的“非牟利私立学校”中大部分也可以归入此类。尽管美国最高法院明确规定，政府直接资助私立学校，尤其是教会学校将是“违背宪法”的。因为，美国的许多州都以“向私立学校购买教育服务的方式”，向“非牟利私立学校‘支付’资金”，并以“慈善法人团体之名”向它们提供“免房地产税”等税务优惠。在民办学校中，这一类的学校实际上是多数，它们也为普及义务教育、满足社会各种教育要求作出很大的贡献。这类学校的职能和作用值得教育决策者充分注意。英国专家和香港学者认为，大量的“津贴学校”的存在，主要有三大好处。第一，它们同时受到政府和办学团体的资助，日常管理则主要由董事会负责。学校的办学条件受到两个方面的保障，这对教育发展无疑是有利的。第二，政府教育行政主管部门也因此可以省去很多管理方面的人办、财力和物力。对这类学校，行政部门的主要任务可以收缩为提供资助和监督指导。第三，有助于缩简政府公务员队伍。在许多国家，教师都是公务员中最庞大的一支队伍。“津贴学校”的教师可以由政府支付工资，但是公务员所获得的其它津贴，则由民间团体或学校自己承担。
第二类是不接受政府资助、财政完全自理的“独立学校”。这些学校通常收费昂贵，因此这类学校在各国都是少数，不超过10%。但是它们的影响巨大，教育上有独到之处，否则它们将无法存在。笔者注意到，这些学校虽然从总体上讲，都有相当齐全的教学设施，但是并不铺张奢华，对学生的意志磨炼、体魄锻炼、纪律训练都极为严格，近乎严酷。一位英国公学教师的话曾给笔者极大的震动。他说：“贵族，只能通过非贵族的方法教育磨炼出来。”可见，一流的民办学校不是凭一流的校舍就能打扮出来的。一流的民办学校更需要教育理论、教育思想、教育科学的武装，更需要加强对学生的教育和磨炼。在发展中国家中，除了一些殖民地时期就由外国人建起的“独立学校”外，七十年代以来创办的民办学校是希望办成这种学校的多，但已经具有稳定生源和很高声望的还是凤毛麟角。这里除去资金问题，更重要的是教育理念的问题，以及要办成这类学校必须弄清的发展思路和步骤策略问题。
第三类是“牟利性私立学校”。在发达国家“牟利性私立学校”虽然不多，但是都公开申明，它们以独特的服务获得利润，政府也依“产业”和“企业”进行财税管理。在发展中国家，往往由于教育领域的资金普遍不足，“牟利”与“非牟利”学校的界线很少有人过问，政府也较少研究和管理监控。从长远看，这将是有害于私立学校发展的。