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2004年1月初，阿富汗制定了新宪法，为该国现行政治体制的建立和实施奠定了政治与法律基础。当前政体反映出哪些政治势力的意志和利益呢？要廓清这些问题，一个值得尝试的切入角度是对2004年宪法制宪进程，即对阿富汗当前政体的选择过程进行动态考察，并将其中关注的争议问题与最后定稿的宪法文本相比较，或许对解答上述问题有参考意义。
制宪进程
（一）《波恩协议》定下制宪进程的基调
2001年底塔利班政权垮台后，有关阿富汗政治前途的国际会议在德国波恩召开。在国际社会的施压和斡旋下，阿富汗有关四方签署了《波恩协议》。就政治重建而言，该协议规定首先组建为期半年的自治政府；而后由自治政府召开大国民会议紧急会议，确定和组建过渡政府，过渡政府负有起草并通过新宪法的重要任务；过渡政府组建两年后，将依据新宪法举行全国大选，并成立一个真正有代表性的政府。据此，同年12月22日，阿富汗成立了自治政府。2002年6月，阿富汗过渡政府与自治政府实现了顺利交接。自治政府主席以及过渡政府总统均由哈米德·卡尔扎伊担任。同年10月初，阿富汗过渡政府依据《波恩协议》开启了制宪进程。
（二）制宪进程的3个阶段
1.宪法草案起草阶段 2002年10月初，阿富汗过渡政府正式组建了以副总统纳玛图拉·沙拉尼(Namatullah Sharani)为主席的宪法起草委员会。该委员会由9人（包括主席在内）组成，包括2名女性，主要任务是起草宪法草案。同时，从海外流亡回国的阿富汗前国王穆罕默德·查希尔沙负责监督。宪法起草委员会在普遍研究世界各国宪法、尤其是穆斯林国家宪法的基础上，开始起草宪法草案，并于2003年4月完成了宪法草案初稿。
2.宪法草案的民意征集和审定阶段 2003年4月，阿富汗过渡政府组建宪法草案审查委员会，开始宪法草案的民意征集和审定工作。宪法草案审查委员会仍以纳玛图拉·沙拉尼为主席，共有34名成员，其中包括7名女性。该委员会主要通过咨询和征集民意，对宪法草案初稿进行修改和审定。同年5月，该委员会初步审定了宪法草案初稿，并形成了宪法草案一审稿。
随后从2003年6～11月初，宪法草案审查委员会成员分别奔赴首都喀布尔、全国32个省（现有34个省），以及境外驻伊朗和巴基斯坦的阿富汗难民聚集区内，就宪法草案一审稿进行了广泛的民意征集和讨论工作。沙拉尼指出，宪法草案审查委员会是为人民服务的，“每个人均有权利使自己的建议为人知晓，我们（审查委员会成员）将尊重人民的想法”①。为此，该委员会成员在各地都设置了办公室，并通过召开座谈会或论坛、发放调查问卷等不同形式，征集民众对宪法草案的意见和要求，其中既包括征询宗教领袖、部落长老、专业人士的看法，也包括征询广大城乡公众的意见。该委员会曾向公众发放了约46万份调查问卷，举办了数十次规模达上千人的论坛。截至2003年7月31日，该委员会共收到超过19万份的调查问卷反馈表，以及超过9000份的请愿书。②由于大多数老百姓是文盲，他们有时以录制磁带的方式反映了自己对于宪法草案的想法和建议。
此后，宪法审查委员会成员携带民众反馈的意见返回喀布尔，并据此对宪法草案一审稿进行协调和修订，直至宪法草案二审稿被该委员会通过。不过在此前，各项工作都是在没有公布宪法草案的前提下进行的。同年11月3日，阿富汗正式公布了宪法草案二审稿，并提交至于当年7月组建的大国民会议。至此，宪法草案征集民意和审查阶段宣告结束。
3.宪法最后确定阶段 2003年12月12日，阿富汗正式召开大国民会议，开始讨论并制定宪法，由此制宪进程进入到宪法文本最后确定阶段。大国民会议成员共有502名代表，其中包括114名女性。大多数成员由各省代表，以及驻巴基斯坦和伊朗的难民代表通过秘密投票方式选举产生，只有约1/10的成员由政府任命，女性成员由全国32个省的女性代表通过选举产生。经过3周激烈的争议、讨价还价，甚至是暗箱操作或者妥协折中，大国民会议在2004年1月4日就一些争议问题最后达成共识，并以99%的投票率通过了新宪法，此即2004年宪法。
由此可见，阿富汗制宪过程是在过渡政府组织下进行的，同时也在一定程度上体现了民众参与的特征。特别是在此过程中，阿富汗主要政治势力、不同领域的组织或代表就一些悬而未决的重要问题展开了激烈争论，以及多轮的反复较量，以便能够将各自的政治主张最终在宪法中得以体现。
争议的焦点
在制宪进程前后，特别是在第二、三个阶段，关于宪法草案的论争主要集中在下列6个问题上。
（一）君主制与共和制之争
在制宪进程开始前，即在2002年4月阿富汗前国王穆罕默德·查希尔沙结束流亡生活、返回阿富汗之前，君主制和共和制之争就引起广泛关注，问题实质是如何确定他所代表的前王室家族在未来政治中的地位。一些前王族成员和国内一些普什图族民众，希望恢复君主立宪制。1973年以前，阿富汗一直在王朝统治之下，查希尔沙在位时间达40年。1973年，王朝统治被推翻，继而建立了阿富汗共和国，查希尔沙自此流亡海外。2002年4月，查希尔沙之子——米尔瓦伊斯·查希尔沙针对国内反对恢复君主制的呼声，声称：“如果阿富汗全体国民要求建立类似于英国、西班牙或荷兰的君主立宪政体的话，我们不能予以拒绝。”③不过，穆罕默德·查希尔沙本人开始在该问题上的态度也不是十分明朗，但有一个基调，即要与阿富汗现政府合作，愿为阿富汗的和平与稳定发挥作用，愿接受阿富汗现任领导人赋予他的任何政治角色。
反对君主制、建立共和制的主张主要来自阿富汗自治政府内部。卡尔扎伊一直明确表示，希望前国王在政治中发挥一种象征性或仪式性的作用，以巩固当前的相对和平状态。自治政府内部其他势力，比如北方联盟，也坚决反对君主制，认为它是“过时的、腐朽的”；如果恢复君主制，有可能导致阿富汗重新陷入动荡。查希尔沙家族成员中，也有反对君主制的势力。他（他们）认为，在阿富汗这样缺乏中间阶层或者政党的国家，君主立宪政体将无法发挥作用。
（二）总统制与议会制之争，以及中央集权制与联邦制之争
在制宪进程中，关于总统制与议会制的争论最为激烈。在宪法草案初稿中，虽然规定实施总统制，但保留了总理一职；可是在宪法草案一审和二审稿中，删除了总理职位，从而在总统制支持者和议会制支持者之间激起了更加激烈的争议。此外，与此密切相关的是中央集权制和联邦制之争。这两类问题实际上是同一种性质，反映出阿富汗主要政治军事势力对于政治权力的争夺。
在这两种争议中，阿富汗过渡政府总统卡尔扎伊始终强烈、坚定地要求建立以一种权力（总统）为核心的、强有力的中央政府，反对建立多权力中心政治体制。他认为，当前阿富汗刚刚结束战乱，仍旧是一个四分五裂的国家，此外，中央政府还面临与强大地方势力作斗争的艰巨任务。因此，亟须建立强有力的总统制，以实现阿富汗的和平与稳定。相反，若实行议会制或联邦制，则有可能产生多权力中心，比如出现一个与总统平起平坐的总理，或者加强现有地方政治势力的合法性，更容易滋长阿富汗的离心倾向和分裂局面。他一再强调，如果实行议会制，他将退出此后的总统选举。此外，经过20多年的战乱，国内民众大都赞同加强中央权力，实现和平与稳定。一个明显的例证是，尽管阿富汗国内存在许多反对意见，但建立强有力的总统制在大国民会议召开初期就得到了多数成员的支持。
尽管如此，反对总统制、要求实行议会制，以及反对中央集权、要求联邦制的呼声也很高。在大国民会议召开期间，阿富汗先后发生了两次100～200多名代表、主要是少数民族代表抵制投票的事件，且导致会期一度中断。2003年11月17日，喀布尔大学生还发起了和平示威，要求实行议会民主制，反对总统独揽大权，反对专制。这些反对呼声很强烈，以致卡尔扎伊不得不在一些问题上作出了妥协，以避免由此导致新的分裂局面。在反对势力中，以中央政府内部的北方联盟以及强大的地方势力为代表，其中包括以北方联盟主席、前总统拉巴尼为代表的塔吉克族势力；以过渡政府国防部副部长杜斯塔姆为代表的北部乌孜别克族势力；以阿赛夫·穆赫赛尼为代表的中部哈扎拉族什叶派势力；西部伊斯梅尔汗势力等。他们认为，总统制使权力过于集中，有可能导致专制和腐败。若建立议会制，则可以凭借总理制衡总统权力，也可以更好地反映阿富汗多民族的现状，使各民族在政府中都能得到代表。此外，地方势力要求实行联邦制，主要是希望给予他们更大的自治权，或者更强的个人地位。不过，这些势力在坚持己见的同时，也希望卡尔扎伊能够在总统制与议会制之间，或者在中央集权制与联邦制之间作些妥协，以换取他们在其他方面对于中央政府的支持。
（三）官方语言之争
这个问题也同总统制与议会制之争密切相关。在宪法草案初稿和一审稿中，只规定普什图语和达里语是阿富汗的官方语言。而中央政府中的北方联盟成员，以及其他一些少数民族代表，特别是杜斯塔姆，一直强烈要求将乌孜别克族、土库曼族等少数民族语言作为与普什图语、达里语一样的官方语言。他们还要求用少数民族语言与普什图语一起撰写国歌。这种要求的动机，除上述因素外，主要是担心在普什图族支持的强有力的总统制下，少数民族可能会被边缘化。
（四）伊斯兰教政治社会地位之争
这个问题是一个非常敏感的话题。在宪法草案初稿、一审稿和二审稿中，均没有提到实施沙里亚法（伊斯兰教法）。在阿富汗全国人口中，95%以上的居民信仰伊斯兰教，伊斯兰教一直在政治、至少在社会生活中起重要作用。阿富汗国内的伊斯兰教传统主义者，始终要求在宪法中明文规定实施沙里亚法，甚至强烈要求将沙里亚法作为一切立法的基础。世俗主义者则希望反映更多的自由主义传统，强烈反对恢复类似塔利班统治时期实施的沙里亚法。此外还有第三种意见，比如伊斯兰宗教学校的师生强烈反对沿用塔利班时期的任何做法，但是要求实施沙里亚法。一位副校长就说，“我们要求实施沙里亚法”，同时“也要求民主，但不是西方民主，而是能够尊重伊斯兰教法的民主”，“沙里亚法不等于塔利班实施的法律”。④
（五）妇女政治社会地位之争
在阿富汗，这无疑也是一个引起激烈争议的问题。在宪法草案初稿中，只是含糊地提到要保护全体阿富汗人的权利，没有特别提到保护妇女的各项权利。因此在制宪过程中，一些阿富汗妇女组织强烈要求在宪法中赋予男女平等的权利，保障妇女的政治权利和民事权利。比如，一个妇女组织曾向宪法草案审查委员会提交了一份由10万人签名的文件，名为《阿富汗妇女基本权利宣言》，要求宪法赋予妇女基本的权利，包括“根除各种形式的性别歧视和隔离，保证妇女自由和独立走动的权利，由妇女自主决定是否戴面纱或穿传统长袍”⑤。此外，一些妇女代表在有关论坛上，一再要求赋予男女平等的权利，包括妇女享有选举权和被选举权，避免强迫婚姻和包办婚姻，避免卖妻或更换妻子的现象。有些女性代表还要求取得与男子一样平等和公正的劳动条件。
争议问题的解决与现政体的基本特点
（一）共和制战胜君主制
出于民族聚合的需要，共和政体在与君主制的较量中最终取胜。2004年阿富汗宪法明文规定，阿富汗是“伊斯兰共和国”，是一个“单一制的、不可分割的国家”。⑥不过，宪法授予穆罕默德·查希尔沙终身享有“阿富汗国父”的称号和权利。此外，早在制宪开始前，他已表明支持共和制的立场。2002年4月21日，查希尔沙在对阿富汗国家新闻社——巴赫塔尔新闻社发表谈话时表示，他无意恢复君主制，只是想亲近阿富汗人民，并且帮助阿富汗解决20世纪遗留下来的问题。这种表态基本上给关于是恢复君主制还是实行共和制的争议画上了句号。查希尔沙转变立场的一个重要原因是，在回国后经与阿富汗政界广泛接触，他显然感到恢复君主制在阿富汗中央政府内部得不到普遍赞成。此外，前王室家族虽然能够在阿富汗问题上发挥一定影响，但是由于远离阿富汗将近30年，其国内根基已被大大削弱。
（二）总统制战胜议会制
在阿富汗制宪进程中，所谓总统制和议会制之争，实际上是实行美国式总统制，还是实行议会制或法国式半总统制之争，议会制支持者的目的，是要实行议会制以架空总统，或实行半总统制，以便通过总理制衡总统。⑦事实上，阿富汗2004年宪法的制定最终以总统制获胜而告终，并且使政体呈现强行政（总统）、弱议会、弱司法的特征。2004年宪法规定设立的政体，基本上符合上述关于总统制的3个特点。比如宪法规定，总统既是国家元首，也是政府首脑；不设总理，由总统出面组织政府；总统掌握高层人事任免权、决策权、军事大权、外交权等重要权力；行政、立法、司法三权分立，总统选举和议会选举分别举行等。⑧议会制支持者只是在总统制原则内得到一些补偿。比如，卡尔扎伊承诺把一些重要的政府职位交给他们；阿富汗设置了两个副总统职位等。
阿富汗现行政体强行政与弱议会、弱司法的特征主要体现在行政、议会，以及司法的相互关系中。比如，宪法规定总统除享有上述权力外，还享有监督宪法、签署法律和法令的权力，这使总统可以借此影响并干预立法活动。又如，宪法规定议会分为长老院和人民院。如果人民院要使被总统否决的议案重新通过，须以2/3绝对多数赞同。再如，宪法规定议会除享有立法权，也享有设立和调整行政机关的权力，以此可以制衡行政。但是，在它履行对总统或部长的弹劾或质询权时，却有许多限制和复杂过程。此外，宪法规定继续沿用阿富汗传统政治体制——大国民会议及其“协商一致原则”，在一定程度上加强了政体的民主性特征，同时也增强了现政权的合法性。归根结底，大国民会议只能发挥辅助国家元首进行决策的作用。最后，宪法规定最高法院虽享有解释法律和法令的权力，⑨但可以体现司法独立性的“法官终身制”原则并没有在2004年宪法中反映出来，而是规定最高法院各种高级法官的最长任期只有十年。
（三）中央集权制战胜联邦制
阿富汗制宪进程中的所谓中央集权制与联邦制之争，实际上是单一制与复合制之争，⑩其中也掺杂一些在单一制下的中央集权型与分权型之争，本质上是加强以总统为核心的中央政府权力，还是要抑制总统权力、并增强地方分权的趋势。(11)在这种争议中，阿富汗中央集权型单一制取得了胜利，从而使政体呈现了强中央、弱地方的特色。如上所述，2004年宪法已开宗明义声明阿富汗是一个“单一制的、不可分割的”国家。此外，宪法规定阿富汗整体与部分是单一制下中央与地方的关系，而不是权限不同的中央与中央的关系，更不是主权国与主权国之间的关系。比如宪法规定，国家行政“依法由中央和地区行政机关承担，中央行政分别由若干行政机关承担”，“地方行政以省为单位”；“在保持中央集权制原则前提下，政府依法将部分权力下放给地方机关”。不过，宪法规定要设立并通过普选方式产生各级地方议会，并与地方行政机构一起促进地方事务的发展。这些规定使地方在受到中央控制的同时，也争取到一些自治权。(12)
（四）少数民族语言亦成为官方语言
关于官方语言的争议，宪法有条件地吸收了以杜斯塔姆为代表的少数民族的主张。除规定普什图语和达里语为官方语言外，宪法最后还规定突厥语（包括乌兹别克语和土库曼语）、俾路支语、帕沙伊语、努里斯坦语、帕米尔语等语言，在广泛使用这些语言的地区可作为第三类官方语言；出版物、广播和电视可以使用国内任何一种语言；阿富汗国歌应用普什图语撰写，但须提到少数民族的名称。(13)这也可被视为普什图和塔吉克两大民族政治势力向其他少数民族政治势力所作的让步与妥协。
（五）世俗主义的胜利
在确定伊斯兰教在政治社会中的作用方面，宪法最终排除了伊斯兰教传统主义者的要求，选择了政教分离的世俗主义。比如阿富汗2004年宪法规定，阿富汗“主权在民”，而不是“主权在神”，明确地将世俗权力置于神权之上。再如，宪法既没有将实施伊斯兰教法作为立法原则反映到文本中，也没有提到沙里亚法应在司法实践中占何种地位，从而间接默认了宗教与立法和司法分离的原则。但是，宪法还是部分调和了世俗主义者与伊斯兰教传统主义者的主张。比如，它规定伊斯兰教是阿富汗的国教，任何法律不得与伊斯兰教的信仰和规定相冲突；在法律许可范围内，其他宗教信徒享有信仰自由等。不过，这些精神未能否定世俗力量在行政、立法或司法领域的主导地位。
（六）妇女政治社会地位的提高
关于妇女权利问题的争议，阿富汗宪法有条件地采纳了一些妇女组织的要求。比如，与草案初稿相比，宪法规定“阿富汗公民——无论男性和女性——在法律面前一律享有平等的权利和义务”。此外，宪法显著提高了阿富汗妇女的政治地位。比如它规定总统在任命长老院议员时，须有50%为女性；在下院议员选举中每省至少要选出一名女性代表。(14)当然，这些条文与上述妇女组织的要求仍然相距甚远，但与以往宪法和历史条件相比，特别是与塔利班时期相比，这些规定也具有显著的积极意义。
结论
综上所述，阿富汗2004年宪法原则上要建立一个政教分离的、单一制的、总统制和中央集权型的民主共和国，从而使这种政体具有强行政、弱议会和弱司法的特点，同时也具有强中央、弱地方的特色，反映出该国试图加强中央集权、而不是增强地方分权的发展趋势。这种体制是一种典型的现代西方政治类型的体制，同时也吸收了阿富汗传统政治的一些因素，并具有一定的民主参与性。
此外，我们从制宪进程和宪法文本的对比中可见，这种政体主要反映出阿富汗当前统治阶层的意志和利益，是这些势力进行激烈争夺和妥协的产物，并间接反映支持阿富汗现政权的美国和以它为首的西方国家的政治与战略需求。政体为国体所决定，并服务于国体。塔利班垮台后，阿富汗新政府主要由卡尔扎伊普什图族政治势力、北方联盟，以及地方军阀构成，同时该政府得到了主要是美国和西方其他有关国家的大力支持。因此，这些统治阶层的政治诉求必然反映到宪法中，只是程度不同而已。其中，卡尔扎伊所代表的普什图族势力的政治主张基本上作为立宪原则确定下来，同时现行政体也吸纳了北方联盟和地方势力的一些政治诉求，而前王族势力在政治上基本上被边缘化。此外，一个世俗化、民主化和稳定的阿富汗，也符合美国在中东地区强力推行的民主化政策和反恐争霸战略的需求。因此，一些学者认为，阿富汗2004年宪法是“卡尔扎伊的胜利”，“是美国的胜利”，这种说法也不无道理。美国总统布什以及其他高官也对阿富汗2004年宪法的通过表示“支持”和“欢迎”。
不可否认，阿富汗现行政体也在一定程度上吸取了历史教训，反映了民意，考虑了民族平衡，以及传统因素。比如在塔利班政权垮台后，结束冲突，恢复和平，重建家园，是阿富汗民心所向。因此，对于阿富汗来讲，对于一个还不时遭到塔利班等反政府势力袭击的阿富汗现政府来讲，通过确立中央集权型的民主政体也应能对巩固新生政权、结束地方割据发挥积极作用。此外，阿富汗是一个穆斯林国家，国内95%以上的人口信奉伊斯兰教，因此，伊斯兰教是阿富汗在选择政体时不得不考虑的因素。但是，从历史上看（一段时期内的司法领域除外），一般都是王权高于神权，世俗立法高于神权立法。塔利班时期推行伊斯兰教极端政策，导致社会矛盾激化，也从反面提醒阿富汗应在伊斯兰教问题上采取一种相对平衡的政策。同样，阿富汗在选择政体时，也不得不考虑民族因素，因为该国是一个多民族国家，其中普什图族是主体民族，其他还有塔吉克、乌兹别克、哈扎拉等诸多少数民族。此外，阿富汗当前主要政治军事势力也基本建立在民族或部族之上。普什图族历来在政治中居主导地位，但如果不考虑其他民族或其政治势力的政治需求，则有可能从反面刺激后者的离心倾向。
注释：
①新华社喀布尔2003年6月7日讯。
②法新社喀布尔2003年7月31日讯。
③法新社巴黎2002年4月4日讯。
④美联社喀布尔2003年1月28日讯。
⑤美联社喀布尔2003年8月3日讯。
⑥The Constitution of Afhanistan,Year 1382,http://www.hazara.net/jirga/AfhanConstitution-Final.pdf.
⑦参见中国大百科全书编委会、中国大百科全书（政治学卷）编委会、中国大百科全书出版社主编：《中国大百科全书·政治学卷》，中国大百科全书出版社，1992年版，第79、106页。
⑧参见王风编著：《列国志·阿富汗》，社会科学文献出版社，2007年版，第145～148页。
⑨参见赵震江编著：《分权制度和分权理论》，四川人民出版社，1988年版，第45页。
⑩现代资本主义国家的国家结构形式一般可以分为单一制和复合制两种。单一制是指国家由若干普通行政单位或者自治单位组成的国家结构形式。在单一制国家，中央政权享有最高权力，地方政权在中央政权统一领导之下。复合制是指由若干独立国家或政治实体通过某种协议组成的联合体。按照不同的联合程度，可以把它区分为联邦制和邦联制。
(11)参见中国大百科全书编委会、中国大百科全书（政治学卷）编委会、中国大百科全书出版社主编：前引书，第206页。
(12)参见阿富汗政府网站，http://www.afghangovernment.com/2004collstitution.html.
(13)同上。
(14)参见阿富汗政府网站，http://afghangovemment.com/2004 collstitution.html.