亚太地区低收入国家粮食政策的比较研究，本文主要内容关键词为：亚太地区论文,低收入论文,国家粮食论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
低收入国家是指人均收入低于世界银行用于确定接受国际开发协会援助资格水平（即1993年的人均收入为1345美元）的缺粮国家，根据有关粮食援助政策及计划委员会商定的指导方针和标准，在分配粮食援助时应优先考虑这些国家。亚太地区有包括中国、印度等在内的23个国家。本文试图对这些国家的粮食经济政策目标和稳定粮食物价，粮食进出口贸易及粮食安全等政策作些比较性探讨，以便为各国完善粮食经济政策与实行区域性互补提供一些理论依据。
一、低收入缺粮国家的粮食经济政策目标分析
亚太地区这些国家面临着的共同问题是国内需求增长迅速与缓解贫困任务艰巨。人口的迅速增长，经济的快速发展所带来的个人收入的日益增长和由此引发的制造业和建筑业的投资增加，致使区内的大部分低收入国家国内粮食需求猛增，而与此同时，由于区内农业产量增长缓慢，尤其是人均产量难以提高，使本不稳定的粮食出口受到影响，从而使本地区的粮食进口居高不下。据联合国提供的有关资料表明， 1994/95年亚太地区低收入缺粮国家谷物实际进口量为2959.25万吨， 约占世界低收入国家该年度6090.68万吨的一半。虽然本地区特别是在东亚、 东南亚和中国取得了大幅度的经济增长，但本区域的人均收入仍然较低，而且进入90年代后该地区仍有近20%的人长期营养不良，约有8 亿人仍然生活在贫困之中，5亿人仍然生活在赤贫之中，为此，缓解贫困， 实现粮农组织提出的粮食安全目标，仍是该区域各国努力的关键所在。
这里尤其要说明的是其中的一些粮食进口国和农业出口国的目标。粮食进口国是按粮农组织传统确定的资助粮食进口的能力最弱的低收入缺粮国的简称。这些国家亚太地区有8个，它们分别是萨摩亚、 孟加拉国、柬埔寨、阿富汗、尼泊尔、老挝、斯里兰卡和马尔代夫，其显著特点是粮食进口吸收了其1988—1990年期间的出口总收入的1/4或更多。这意味着这些国家利用大量出口收入来购买粮食基本进口品，而无力保持足够的投资水平。粮食经济政策目标的基本点是大力发展粮食生产，争取粮食援助，并利用世界粮食市场价格疲软的有利条件，改善国内的粮食供给。
这里的农业出口国是指粮农组织按农产品、渔产品和林产品出口在1988—1990年期间占总出口收入水平面分类确定的高度依赖农产品出口国家（农业出口收入占总出口收入的1/5或更多，或占其进口总值的1/5或更多）的简称。亚太地区的这些国家是斯里兰卡、泰国、阿富汗、越南和马来西亚。这些国家从80年代中期开始大幅度增加其出口量，而且随着出口多元化政策实施的见效，非农收入得到了一定程度的提高。但由于进口量增长的速度也同样快，因此贸易条件仍然较差，其粮经政策的突出目标是稳定发展农业生产，提高粮食出口的附加值。
二、亚太地区低收入国家稳定粮食价格的政策
粮食问题对于低收入国家来讲是十分重要的。因为没有粮食生产的增长和健全的农村经济，社会的生产力基础就不可能以足够迅速的增长来满足巨大人口的需要，从而也威胁着消费者的福利本身，而这一点恰恰是价格政策所追求的首要目标。
由于粮食价格稳定政策能为穷人提供经济缓冲并为生产者提供保证，因此低收入国家都采取了这一价格政策。但方式方法和取得的效果却不尽相同。菲律宾国家粮食管理局努力采取以下三种稳定物价的方式方法：
（1 ）实际上的进口垄断和控制出口以使国内价格不受世界价格的影响（私人贸易要征收50%的关税）；（2 ）利用国内征购价支持农场价格，市场发售价稳定消费者价格；（3 ）用最高限价和反贸易规定来控制加工厂和商人。但由于种种原因，没有充分达到控制生产者和消费者价格的目的。
由于无论在哪个社会里，粮食都处于特别重要的地位，因此政府都不能不管广大生产者和消费者的利益而对粮食价格选择一种纯市场调节的方式。也就是说政府作为影响商品价格的基本市场力量，会通过补贴等多种方式对粮食价格进行干预。印度尼西亚利用了一系列（如化肥、农药和灌溉水）补贴，并建立了一个信贷系统，使农民有能力购买一整套投入物以实现水稻集约化计划。这些补贴加速了新技术的采用。在国内水稻生产的一定水平上，这些补贴还降低了农场价格和消费者价格。除印尼外世界广大发展中国家对化肥和农药、良种等都实行资金补贴。例如在巴基斯坦，政府按成本价格供应种子，补贴化肥，并增加农业灌溉用水的供应。象澳大利亚、新西兰等发达国家为增加土壤肥力，也实行化肥补贴政策等。除了对生产者进行补贴外，包括中国在内的很多国家还采取了对消费者进行补贴的做法。由于补贴的主要受益者为城市居民，不能起到刺激农业生产和减轻农村贫困化的作用。因此应借鉴以上这些国家重在调动生产者积极性的价格补贴做法。由于这些价格补贴缓解了粮食价格的两难问题，既维持对农民的价格刺激，又保持消费者的低价食物，因此价格补贴作为一种基本的稳定物价的手段为各国普遍采用。但其中的一些不足，如补贴增加国家财力难以承担以及与补贴初衷不相宜的粮食浪费与生产中的过份依赖等，已引起了越来越多的人的重视。解决这一问题的基本思路是同参与国际贸易相结合，即通过有条件的取消贸易保护和配额限制，使农产品价格逐渐由市场来调节。其中政府的作用可以通过贸易干预来调节价格，即在农产品高价时期，使用进口补贴或关税以保持较低的国内价格；在农产品低价时期，通过保护价收购和鼓励出口等稳定粮食的价格。
三、亚太地区粮食出口贸易政策比较
80年代以来，发达国家为了维护本国利益或某一经济集团利益采取了各种保护主义政策。据一些西方经济学家测算，1984—1986年，平均各国用于农业支持政策的费用相当于农业生产者总收入的比重，美国为28.21%，日本为68.9%，澳大利亚为68.9%。 巨额补贴一方面维持国内粮食的高价格，刺激生产，增加粮食生产者的收入；另一方面，它造成日益严重的国际贸易磨擦，导致了世界粮食贸易的严重扭曲，国际市场上粮食价格下降，贸易条件日趋恶化。据世界农产品贸易最有代表性的市场价格统计资料，1992年农产品实际出口价格水平估计比80年代低26%。与1979—1981年的平均价格相比，发展中国家实际出口价格指数下跌39%，比与此同时的发达国家实际出口价格指数下跌数19%高出20%。鉴于这种贸易环境，亚太地区低收入国家尤其是一些高度依赖农业出口的国家（如泰国）采取了以出口市场多元化为主要特点的贸易政策。
泰国政府是通过经济杠杆来引导与促进农产品出口多样化的。其政策的基本点是：（1）积极扶持开发出口农业。70年代中期以来， 为了鼓励出口农产品的发展，泰国制定了许多政策、税法，以利于将外资吸引到出口农业部门上来。比如，1977年泰国《促进投资法》中就明确规定，“包括出口生产、劳动密集型生产活动以及有利于利用当地农产品和天然资源为生产原料的活动”都属于促进投资的范围，并制订了一系列促进投资的政策和配套措施，如保证不对外资企业实行国有化；不建立同类国营企业与之竞争；给企业以定价自主权以及资金与利润可自由汇出等，吸引了大批外资引入。与此同时为大力推动农产品的出口，并保证农产品出口生产有稳定的货源，泰国特别注意因地制宜地建设农产品出口基地。目前，泰国农产品出口值的2/3 是由中部出口基地提供的。（2）引导农产品结构多样化。1995 年泰国政府对大米出口税进行改革，改多种汇率制为大米溢价税加大米出口税的征收办法。此外为实现国内价格低而稳定，还对大米实行过一段时期的大米留用定额，即大米出口者每出口一吨大米就要按政府规定的低于市场的价格出售一定比例大米给公共仓库，这实际上等于对大米出口征收了附加税。而与此同时对其他产品则采取扶持性的轻税政策。其结果使木薯、菠萝等其他农产品的出口也得到了很大的发展。在完成了引导农产品出口结构多样化这一历史使命之后，泰国政府在1986年取消了大米出口税，改行在国际市场价格高时抽取临时税和国际市场价格低时给予补贴相结合的征税办法来调节出口。除此之外，泰国政府还在推动出口农产品供销一体化，以及通过经济外交多方开辟出口渠道上下功夫。
印度粮食进出口政策是立足于国内粮食自给，以减少外汇支出。政府把进口作为调节国内粮食供求的一种辅助手段，且政府决定进口或少量出口完全是根据国内粮食平衡的需要，而不是追求“出口创汇”，更不是追求国际粮食出口市场上的份额。60年代中期，尤其是从农业发展新战略取得初步成效的1968年—1969年开始，粮食产量平稳增长，粮食进口减少，出口增加，但始终坚持谨慎的粮食进出口贸易政策。由于这些年印度粮食公司收购了大量大米和小麦以及通过公共分配网络销售的粮食减少，到1995年3月初时政府的谷物存量达到2850万吨的记录， 大大高于要求的数量，许多粮食不得不在露天存放，遭到虫害和日晒雨淋。为了减少库存，政府已经放宽了粮食出口限制，并将大量粮食用于创造就业的项目。据报道，政府批准在1996年3月31 日之前从政府的库存中出口250万吨小麦和200万吨大米。
而我国则主要采取了旨在扶持农业的“能进则进，以出带进以及大力发展创汇农业”的基本政策。其基本出发点是在低收入国家的粮食进口压力越来越大的情况下，要实现战略制胜，必须使农业具有后劲。根据“粮农组织，1993年，农产品中期前景：对2000年的农业预测”显示，预计发展中国家的总出口量在90年代每年增长2.1%， 进口量每年增长3.3%，由于进口量增长率高于出口量增长率，因此到2000 年发展中国家作为一个整体来看将成为农产品净出口国。
能进则进，是指利用国际市场粮食价格相对回落的有利时机尽可能地多进口（据粮农组织提供的有关资料显示：1994年，包括台湾省在内的中国谷物进口量为1414.48万吨， 约占亚太地区低收入国家总进口量2959.25万吨的一半。）以支持国内的农业结构调整， 促进我国农业的全面发展。以出带进则是指通过非农产品的出口收入和国际市场上价格相对较高的大米等的出口来增加粮食产品以及与发展粮食生产的有关生产资料和农用先进技术的进口。国家在安排进口中一直将农用资料的进口放到首要地位，重点加以保证。1979年到1988年， 共计进口了13295万吨农用物资，用汇140亿美元，与此同时还签订了80 多项用于发展农业生产的先进技术引进合同。在不放松粮食生产的同时，积极发展创汇农业是我国的一贯方针。就目前来讲，主要是根据国际市场需要，生产一些高精尖、稀优偏品种，提高质量档次，提高出口效益，并形成良性循环。
四、亚太地区低收入国家粮食安全政策比较
据联合国粮农组织1995年第3—4期《粮食展望》中的有关谷物产量、结转库存量资料显示，尽管1994年世界谷物产量增长，但为了满足预计的消费需求，在1994/1995年将进一步动用库存，致使1994/1995年度末世界总的库存量（占1995/1996年度趋势利用量的17 %）下降到世界粮农组织秘书处认为保障世界粮食安全所必需最低范围的下限。关于所有谷物，即使稻谷再次丰收，1995/1996 年度末的全球谷物总库存量可能进一步下降到低于最低安全水平。而且与此同时所显示的主要粮食出口国谷物结转库存量由1994年的117.4百万吨上升到118.2百万吨，其它国家由1994年的206.6百万吨下降到1995年189.5百万吨的结构变化，更加深了对低收入国家粮食安全严峻性的认识。
确保粮食安全的必要条件是制订一些与本国实际情况相适应的安全政策。在制订粮食安全政策时必须考虑低收入者粮食供应的不稳定程度，总供应量低于某临界水平的概率，低收入者粮食供应量低于某临界水平的概率，以及对粮食安全起保证作用的粮食储备的品种、规模、方式和经费分担等情况。各国政策由于国内粮食供给和需求的情况不同，对粮食安全储备的要求也各不相同。有的经济学家测算，如果世界粮食储备量下降到世界50天消费量以下，粮食价格就要上涨，而且会变得很不稳定。1973年（1.73亿吨，50天）、1974年（1.37亿吨，41天）和1980年世界谷物上涨一倍的情况也证明了这一点。而且造成这一情况的原因都与美国的灾害情况与经济政策变动有关系。因此粮食安全作为一个世界性的大问题，不论是从人权还是从发达国家自身考虑，包括美国（占世界粮食储备近1/3，据联合国粮农组织提供的有关资料计算显示， 1989年到1994年世界谷物结转库存总量为2014.9百万吨，而美国为631.1 百万吨）在内的主要粮食出口大国理应更多地担当起世界粮食安全的重任。但作为广大落后的发展中国家最应该做的是立足国内的粮食安全措施。在这方面印度的情况较典型。
印度较大规模的储备是在60年代饥荒以后建立起来的，专家们建议粮食安全储备库存的临界量为500万吨，最佳数量为1200万吨。 库存品种主要是小麦和大米，分别占60%和40%。 与此相适应， 政府要拥有2800万吨的仓储设施。政府还鼓励帮助县以下各级建立小粮库，形成仓库网点。印度政府在新粮、陈粮倒换方面，规定“先进后出的原则，即必须在新粮运到后才允许运走陈粮，以保证足够的储备量。1979年，印度发生大旱，粮食减产2310万吨，但由于库存充足，不但保证了粮食供应，而且净出口谷物达42万吨。80年代以来，库存越来越多，预计1995年谷物结转库量达15.5百万吨，较1989年的4.4百万吨净增了252%。但与此同时，政府的粮储费用也大幅度上升。据报道，1984年到1995年直接的现金补贴增加了10亿卢比。据世界银行专家估算，如果利用进口补充，实现同样的小麦进口目标，只需现在实际费用的1/3左右。 为此有待于政府进一步完善储备政策，以利于更经济地实现储备的目标。
除印度外，其他低收入国家也重视粮食的安全储备。另外，东南亚地区五国（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国）除建立自己的粮食储备外，还进行区域性的联合储备，尽管这个储备量（5 万吨）相对于这五国粮食消费量来讲比例极小，但作为区域性粮食联合储备比较成功的范例，对于较合理地解决区域性粮食安全具有一定的现实意义。
象我国这样一个人口众多的发展中国家，应以保障粮食连续、均衡、安全供给为粮食储备的基本目标，追求最大的社会经济效益。为较好地实现这一目标，宜重点做到以下几点：（1 ）从亚太地域乃至更大的范围内考虑国家的粮食安全问题，立足国内粮食的供需平衡，同时又动态地了解世界市场行情，尤其是美国澳大利亚等主要出口国的粮情特点与政策动向，不适时机地做出粮食的进出口极其相关的储运决定，从而达到粮食安全基础上的经济节约。（2）建立并完善粮食储备网络。 在这一储备体系中国家储备是重点。除军粮储备和战略储备外，国家储备主要是包括周转储备和后备储备的结转储备。由于这些储备事关国家稳定的大局，因此应严肃储备制度和有关纪律，不偏面追求粮食储存运营的经营利润。与此同时，提倡存粮于民，由农民自己储备一定的粮食，调剂丰欠；在大丰收年景，在某些重点产粮区，动员农民代国家储存一些粮食，由国家付给保管费用。