发展经济学视野中政府角色的演变与启示，本文主要内容关键词为：经济学论文,视野论文,启示论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F061.3 [文献标识码]A
[文章编号]0257—0289（2001）02—046—005
政府在经济发展中的作用问题一直是发展经济学中充满争议而又富有挑战性的课题。发展经济学从二十世纪中叶作为一门独立的分支学科出现发展到今天，其视野中的政府角色经历了复杂、生动的演变过程，而政府角色变迁的本身直接反映了发展经济学的发展历程。因此，研究发展经济学视野中的政府角色变迁对理解发展经济学体系和促进后发国经济持续发展具有重要意义。
一、发展经济学中政府角色演变的简要回顾
在发展经济学创立之初，后发国政府在经济发展中的作用问题就已成为经济学家们注目的焦点之一。“第一代发展经济学家有一种共同的明显的结构主义观点，怀疑价格机制，深信政府的计划和控制必定能弥补市场失灵。”[1—p142 ]罗森斯坦—罗丹在其“大推进”模型中指出，欠发达国家的经济发展不应听凭市场力量，而必须通过国家计划实现各部门的均衡发展。格申克龙认为经济落后的程度与国家推进工业化的强度之间存在着正相关关系，工业化启动越晚政府的作用越突出。刘易斯强调政府在发展中国家经济发展过程中的重要作用，并认为制定经济发展计划是政府指导经济发展的最好方法。罗斯托认为经济起飞最重要的前提通常是政治方面的，政府在经济起飞中的基本作用是动员社会先行资本。缪尔达尔认为市场机制的均衡力量不会自动促进不发达国家的经济发展，指出国家应在经济发展中起积极的、甚至是决定性的作用。从二十世纪70年代中期开始，伴随着新古典主义的复兴，发展经济学家们反思由于政府干预过多造成的非市场失败，转而主张有限的政府作用和有限的干预。克鲁格对因政府管制产生的寻租现象进行了分析。同期在西方经济史研究中的制度经济学派重新估定国家的经济职能，指出国家在削减交易成本，有效配置资源的公共制度体系中居于中心地位。八十年代以来发展经济学对政府角色的讨论主要分两条线索展开。一条线索是针对80年代拉丁美洲危机，由世界银行、国际货币基金组织、美国财政部和一些美国思想库提出的所谓“华盛顿共识”，主张“尽可能最大程度地自由化，尽可能最快地私有化，并且在财政和金融方面要采取强硬措施”。这一鼓吹市场万能论的主张随后被应用到正进行经济转轨的国家，导致出现“没有疗法的休克”，现实的困境促使世界银行等机构和有关学者超越“华盛顿共识”。另一条线索见诸于对东亚经济崛起的原因的不同解释中。一些经济学家认为，东亚的经济发展主要受益于宏观经济稳定，而政府对特定产业的干预或者不起作用，或者造成资源配置的扭曲。这种观点仅赞同促进市场效率和发展的政府行为，世界银行出版的《1991年世界发展报告》称之为“市场亲善论”。争论中的另一派观点是所谓的“国家推动发展论”。他们认为后发国政府可以通过监督管理市场、“有意扭曲价格”和系统地干预生产激励机制达到赶上发达国家的目标。1993年世界银行出版的《东亚奇迹：经济增长和公共政策》一文则对上述争论的两派观点进行了某种程度的调和。青木昌彦等经济学家提出了政府的“市场增进论”，认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的功能。斯蒂格利茨指出发展中国家的政府应具有特殊的职能，如创造市场、替代企业家等。同期国内学者有关后发国政府角色的研究主要有陆德明的“政府第一推动力”假说。该假说认为：后发国发展初期政府发挥第一推动力的作用以启动经济，但政府推动的效率和利益是递减的，一旦经济起飞，政府应逐步退出和还原。樊纲认为发展中国家的政府是否应比一般意义上的政府“多发挥一块”作用，关键看发展中国家作为一个整体是否拥有“多一块”信息或知识。
二、发展经济学中有代表性的政府角色理论阐释
1.作为市场替代者的后发国政府。二十世纪五、六十年代的发展经济学家总体上认为只有通过政府对后发国家不完善的市场机制的替代，才能打破“贫困的恶性循环”，使经济实现起飞并进入自我持续的增长。
保罗—罗森斯坦—罗丹在其“大推进”模型中主张后发国在国民经济各部门中同时进行大规模投资，以克服经济活动中存在的不可分性，从而实现工业化和经济发展。但由于发展中国家市场机制不健全，“价格机制无法提供指导完全竞争经济趋向最优位置的信号”，[2 —p226]“除了市场价格之外还需要有额外的信号装置，许多经济学家（包括作者本人）相信，这类额外的信号可以由计划来提供。”[2—p227 ]罗森斯坦—罗丹强调通过政府干预，利用系统和行之有效的国家计划来实现平衡增长战略。格申克龙的后发优势理论认为，相对的经济落后性具有积极作用，经济发展所需要的假定前提条件一般都有着“替代性”。后发国政府的干预能替代资本、熟练劳动、企业家精神和技术能力等的不充分供应。格申克龙指出，落后程度越大，干预者愈能成功地把资本和企业家的指导，引导至初生的工业中，也愈能用强制而全面的措施减少国内消费。[3 ]罗斯托认为经济起飞的初始条件要求有最低限度的社会基础资本的先行建设，政府在起飞中的基本作用主要是动员社会先行资本。他指出：“在前提条件和起飞时期，总投资中很高的份额必须计入社会先行资本；这个事实为国家在工业化早期阶段所要发挥的作用增添了很重的负担。”[4—p18]缪尔达尔在其研究南亚地区经济发展的著作《亚洲的戏剧》中认为，由于南亚地区经济长期处于相对停滞状态，经济发展面临一个比现在所有西方发达国家在一个世纪或更早以前所面临的更艰巨的任务，只有通过计划进行迅速和有力的政府干预才能结束这种停滞和产生经济进步。他建议：“国家通过其自身的经营和投资行为，及其对私人部门的各种控制——主导和限制，将启动、鼓励和指导经济的发展。”[5—p3]
2.新古典理论中的后发国政府角色。安妮—克鲁格通过对印度、土耳其等国因贸易数量限制而产生的租金的分析，指出政府干预使寻租现象普遍发生，每一种干预都会导致人们竞争租金，并产生严重的经济与社会后果。克鲁格认为：即使政府可以限制租金的竞争，然而视管制为必不可少的政府也会陷入进退维谷的境地，“如果他们确实限制进入，他们显然偏袒社会中某一集团并选择一个不平等的收入分配。相反，如果允许（或不能阻止）租金竞争，收入分配就较为平等且较少偏袒特殊利益集团，但是与数量限制有关的经济成本将会更高”[2—p591]。 克鲁格强调由于寻租的存在使人们认为市场机制的运行并不与社会所认同的目标相一致，导致求助于越来越多的政府干预，也就更增加了投入寻租活动的经济资源，形成恶性循环。拉尔把反对市场机制、支持计划化、支持政府控制和干预的发展经济学家们的观点称为“国家控制教条”。他引用某些实行控制政策的国家失败的例子（如印度），猛烈抨击了他所谓的“国家控制教条”。他认为在国内经济和国际贸易中应普遍地依靠自由市场，支持有限的政府作用和有限的干预，在存在市场不完全性和政府进行干预的地方，应通过利用市场机制（如通过税收和补贴、或在公共部门决策中利用影子价格），而不是用直接控制的手段——价格控制、政府配置、限额等来做到这一点。[6—p11～13]
3.“国家推动发展论”中的后发国政府角色。查默斯—约翰逊在其代表作《通产省与日本奇迹》中详细论述了作为“领航机构”的通产省在推动日本经济发展中所扮演的突出角色，指出日本经济制度上最重要的特征就是政府与大企业间密切的合作关系。他通过分析日本政府如何借助其独特的官僚体制、产业政策、行政指导等方式对经济进行的有效干预，率先提出了“资本主义发展型国家”（capitalistdevelopmental state）的概念， 即在国家行动中予以最优先考虑并持续坚持的是经济发展，给政策目标下定义时依据的是增长、生产率和竞争力。他强调在经济发展中应有类似经济参谋本部的指导机构，起智囊团作用，引导经济发展的航线。约翰逊认为政府干预经济必须根据市场规律来规划进行，才能将政府推动经济发展的力量与民间的市场体系相结合，而同时却又可以不牺牲到政府的目标或破坏民间市场的功能。
韦德在分析东亚新兴工业化国家和地区经济成功的原因时，提出了挑战新古典学派观点的“驾驭市场理论”（Governing the market）。他认为NICs的成功是由于政府不仅外在地管理市场而且政府官僚机器本身就参与市场运作，作为市场中的一个枢纽，参与、组织并最终驾驭市场的运行。韦德指出，东亚政府驾驭市场是在投资层次展开的，即政府在生产要素的组织上发挥主导作用，利用政策刺激工业投资，并将其引导到对国家经济的未来增长至关重要的行业中去。对于政府驾驭市场的手段，韦德认为主要是通过“政府政策有意识地将某几种价格定得‘不公平’，让分散化的市场代理人对这种信号的变化作出反应，同时还利用非价格手段来改变市场代理人的行为”。[7—p25]
4.市场亲善论中的后发国政府角色。市场亲善论的观点认为，竞争性市场是人类迄今为止发现的有效地生产和分配货物与劳务的最佳方式，政府干预只有在对市场能产生“友善”作用的情况下才可能是有益的。“东亚奇迹”的出现恰恰在于政府不干预市场机制。世界银行《1991年世界发展报告》对此作了较为详尽的说明。《报告》认为，政府不要主动地干预，除非干预会产生更明显的良好效果，否则就让市场自行运转，并把干预持续地置于国内外市场的制约之下，使干预简洁、透明，使其受制度约束，而不是官方判断力的制约。根据市场亲善论的观点，发展中国家政府应当采取支持而不是取代竞争性市场的战略，政府行动的重点主要体现在投资于人民、改善企业环境、向国际贸易和投资开放经济、制定正确的宏观经济政策等方面。[8]
5.市场增进论中的后发国政府角色。青木昌彦等经济学家认为，把关于东亚经济发展的看法简单地区分为“市场亲善论”或“国家推动发展论”是没有意义的。尽管“市场亲善论”和“国家推动发展论”看起来是关于政府作用的两种截然相反的观点，但两者在概念上都有共同之处。“首先，它们都认为市场和政府控制是解决资源配置问题仅有的两种机制。其次，它们都把‘完全’市场协调的理想产物——瓦尔拉市场均衡当作普遍范式。唯一的区别是，市场亲善论认为这一范式不应该受到政府行为的干扰；国家推动发展论则强调为达到这一范式，政府的干预必不可少”。[9 ]青木昌彦指出经济中的协调失灵可能比市场亲善论认为的更广泛，但这并不能无条件地成为国家主导型协调替代市场协调的理由。为了解决协调问题，除了市场以外，不同的民间制度，包括企业组织、贸易联合会、金融中介、劳工组织以及商业协会等都发展起来。东亚地区政府的基本职能更多地在于促进这些制度的发展并与其相互作用，而较少直接干预资源配置。据此，青木昌彦等人提出了市场增进论的观点，即“政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能”。[9]由于受信息处理能力的制约， 政府不是一个外生于经济体制的负责解决协调失灵问题的中立的全能机构，而应被视作是与经济体系相互作用的一个内在参与者，它代表了一整套协调连贯的机制，“通过这种机制，政府政策的目标被定位于改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力。”[9]
6.政府第一推动力假说。国内长期从事“后发展经济学”研究的陆德明教授提出了政府第一推动力假说。陆德明教授认为，后发国家在发展初期，由于市场缺失、企业家和民间力量薄弱，往往工业化启动乏力。为了克服起步阶段的初始障碍，充分利用后发优势和后发利益，通过实行后发国政府对市场和企业家的替代，发挥第一推动力的作用，促进经济快速发展。但随着发展的深入，政府推动的效率和利益是递减的。政府对市场的替代导致“大政府——小市场”，寻租成本增加；政府对企业家的替代导致“强政府——弱企业”，产生排挤效应和压制效应。陆德明教授认为“强政府——弱企业”正是造成亚洲金融危机的根源。因此，到发展的中后期，尤其是当经济一旦起飞，政府应逐步退出和还原。[10—p42—47]
三、发展经济学中政府角色演变的原因分析
回顾过去五十多年来政府角色在发展经济学视野中所经历的变迁，不难发现其与经济发展主题的转变息息相关。二战之后的大多数发展中国家非常贫困落后，迫切要求发展经济，改善人民生活。当初创立发展经济学这一新的经济学分支就是为了改变发展中世界普遍存在着的贫穷落后状态。在经济发展的道路选择上，无论是经济发展的决策者还是发展经济学家们都不能忍受坐等类似发达国家长达一百多年甚至几个世纪的发展周期，强调要实现经济的跨越式发展，试图将发达国家用几个世纪才完成的工业化压缩在几十年甚至更短的时间内完成。20世纪40年代末至60年代的发展经济学家们普遍认为，资本短缺是制约后发国实现工业化的最大障碍，资本积累被认为是经济落后国家发展的核心问题。而当时发展中国家的市场机制发育迟缓，运用市场的手段无法动员实现经济压缩性成长所需的巨额资本，为打破“贫困的恶性循环”，要求政府替代市场进行资源配置。在这一阶段，以市场替代者身份出现的政府角色成为发展经济学的主流。同期的大部分发展中国家在此理论的指导下制定并实施了一系列的经济政策。上述理论和政策的基础是一些基本假定：“首先，政府作为政策的实施主体，将公民的最大化利益纳入其目标函数；其次，追求最大化社会福利的决策者都自然有决策所需要的充分信息；最后，似乎无需成本就可提出和实施政策。”[11—p8]这些假定显然与发展中国家的现实不符。随着时间的推移，政府替代市场的负面效应逐步扩大。
政府替代市场造成价格机制扭曲，导致资源配置效率低下。现实的困境迫使人们反思政府在经济发展中所扮演的角色。二十世纪70年代复兴的新古典学派认为完善的价格机制会导致资源配置的最优化，经济发展的主题转变为矫正因政府干预而造成的价格机制的扭曲，“让价格做应该做的”。一些发展中国家以此为指导进行了结构性调整，尤其是在贸易、汇率、税收和金融等领域采取措施纠正由于政府的广泛干预而造成的严重扭曲，取得了一定的绩效。但新古典理论对政府角色的矫正又走向了另一个极端，即用市场替代政府。新古典理论主张：只要政府放手不管，市场的自发力量自然会把一切做好。以此为理论基础，在处理80年代拉丁美洲受扭曲经济问题的经验催化下形成的“华盛顿共识”，更是主张政府应该“使一切自由化，使一切私有化，然后呆在一边”。这种主张在理论上存在重大缺陷：首先，完善的价格机制会导致资源的最优化配置只能适用于静态均衡，但现实的经济生活的常态是非均衡，发展中国家关心的是动态因素（影响经济发展的因素）；其次，新古典理论关注产品市场和要素市场的配置效率，但创建这些有效的市场有其所必需的制度要求。只有建立一系列的政治经济制度，才能降低交易成本，提高市场的配置效率。实践表明，如果在发展中国家还没有建立起保证市场机制发挥作用的各种制度，就要求政府完全退出，那在资源配置领域将会出现既非计划也非市场的混乱状态，从而付出经济衰退的高昂代价。
从方法论的角度观察，无论是作为市场替代者身份出现的发展中国家政府角色，还是新古典理论中的发展中国家政府角色，都认为政府与市场之间是一种替代关系，两者之间的区别在于对政府与市场相互替代的程度与范围的不同理解。前者强调以政府干预为主要工具来克服市场失效，后者则强调市场自身能解决经济中协调问题。80年代以来解释东亚经济崛起原因的所谓“国家推动发展论”和“市场亲善论”也未能超越这种思维框架。政府与市场作为经济生活中的两种基本制度安排，各自拥有不同的比较优势，两者之间的关系并不是单一的非此即彼的替代关系，而是一种互补关系。二战后发展中国家经济建设最宝贵的经验教训之一就是，只有当政府与市场协调一致运行时，才最有可能成功地促进经济发展。“政府支持的而不是取代竞争性市场的战略为迎接发展的挑战带来了最光明的希望。”[8 ]青木昌彦等学者提出的“市场增进论”主张政府的作用不是为了替代，而是为市场机制的发展提供稳固的制度框架，促进市场的协调功能，正是反映了这一发展趋势。
四、启示
政府角色在发展经济学视野中的变迁表明，对政府对市场之间完美合作的追求贯穿经济发展的整个过程。相对于发达国家，后发国家具备的比较优势仅仅是某些自然资源和相对低廉的劳动成本。为充分利用后发优势和比较优势，当市场发育不成熟时，通过政府干预的方式提高资源配置效率、缩短工业化进程，是完全必要的。比较东亚和撒哈拉以南非洲发展中国家和地区经济发展的业绩，可以发现，良好的政府有助于解释两者之间的经济发展水平差距。1960年，东亚大部分地区的人均收入略高于非洲，这两个地区的政府在规模上大体相当。然而到90年代中期，东亚的人均收入是非洲国家的5倍多，但非洲国家政府消费与GDP之比已增至东亚国家的1.5倍。[12 ]撒哈拉以南非洲国家政府的低效可看成是导致其丧失经济发展时机、造成现代化进程延误的主要因素之一。随着经济发展阶段的转换，“作为经济发展阶段之函数的政府功能”也应做相应的调整。在推动经济成功实现起飞之后，政府应以全新的角色和全新的方式参与经济发展，而不是单纯地强调退出。面对经济全球化的严峻挑战，完善后发国政府在经济发展中的作用显得更为迫切。因此，后发国政府能否在经济成长过程中与市场和企业之间实现动态的最佳契合，关系到其经济发展的成败。
[收稿日期]2000—10—2