中国省际财政平衡和区域差距研究，本文主要内容关键词为：中国论文,差距论文,财政论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●内容提要：本文认为，改革后财政转移没能有效地缩小地域差距，其原因首先是因为中央财政力量弱化，财政转移规模变小，从而使财政转移对地域间均等化的效果不大，而抑制地域间财政转移的中央政府职能的弱化，是改革后的中央与地方财政分权导致的结果。如果分权使地方财政处于重要的地位，那么地方财政自身平衡问题会比中央的地域间财政转移支付更为重要。财政的地域间不均衡可以通过中央在支出方面的垂直性平衡手段解决。
●关 键 词：区域差距 财政平衡 转移支付
财政分权是否会使地域差距扩大的问题，在中国改革之前就有学者讨论过，如Lardy（1975）通过对50年代财政分权时期的分析， 否定了地方财政的加强会导致地域差距扩大的假说（分权化假说）。改革后，对这一问题的讨论更多，如Tsui（1994）、Lyons（1991）、 魏后凯（1991）等人认为财政转移在改革后对差距的缩小不具有任何作用，财政分权与地域差距没有关系。差距缩小论也政策性地指出，相对于财政转移，劳动力转移是更有效的资源分配。那么，财政能否为差距的缩小发挥重要作用？有无必要实施财政性政策以缩小地区差距？本文将围绕这些问题，分析财政对地域差距产生的影响。
一、分析方法
财政的区域间分配关系分为中央和地方之间的垂直性关系和地方之间的水平性关系两种。
中央为维持地域间的平衡，把一些资源超出一般或收入水平高的地区的财政收入向收入水平低的地区转移，或为了提高效率和增长速度实行相反的资源分配，在社会主义中国主要是实行前者。为了掌握这些以中央为媒介的地域间转移，首先应考察中央政府和地方间的关系。为此，采用地方财政的提留率（或上交率）指标来分析财政的垂直平衡度〔1〕。
地方接受的财政转移加当地国民收入，就变为财政调节后的国民收入（地区总国民收入）。观察财政转移后的区域差距，可以分析出以中央为媒介的地域间财政转移的平衡效果即纯地域性的财政调节（netregional fiscal incidence）。 通过分析地方财政的收入及支出上的地域间平衡度，就可以提出地方财政平衡的政策性方案。
下面对测定地方财政平衡度用财政集中指数和Khetan—Podar （1976）等的逆进度指数来表示，如图1，图中财政集中曲线f是表示把地域按人均收入由低到高的顺序排列后的累积人口与累积财政额的比例，财政集中指数用图中相对三角形面积的弧A的面积来表示。
f＝A/(A+B) f≤1
财政集中指数（f ）在地域间财政分布如洛伦兹曲线所示完全平等时与对角线一致，这时指数是O；地域间财政分布完全不平等时， 财政集中曲线是o a b，指数是1。
图1 地域的集中曲线 集中指数
在收入分配（财政支出）测定上，平衡分配虽意味着f等于零， 但在财政上平衡意味着对高的收入增税而相对地减少支出，相反对低的收入减税而相对地增加支出，即财政支出使收入低的地域与收入高的地域的财政集中相同。集中指数低于D的地域的财政更为集中。 财政集中指数反映这样的特征：如果在人均收入低的地域累积财政比例高于人均收入高的地区，则体现财政集中，因此集中曲线呈现出向上凸出的形状，这时集中指数是负值。这时随F 值的变小（即在负数的时候绝对值越大），财政集中到低收入的地域。财政集中指数是负值的这种现象，表明地方财政支出的全部项目或全部地方财政支出是超逆进的，那么这等于是抛弃开发，如果支出的集中度越小，就可认为是逆进性的，是理想的。
相反在财政负担（财政收入）方面，把财政负担集中到高收入区更为适合，如图中的f为正值则越累进、越理想， 即集中度越大越是累进的。对于财政税收，集中指数越大越适合把负担交给收入高的地域。对于转移支出，则是集中指数越小，财政支出越集中在收入低的地域，也更适合财政地区间平衡的观点。这里有一个问题，即在支出方面逆进度当然越高越理想，但是税收是否累进较好？如果在收入不平等普遍拉大的情况下，则财政转移采取累进性的税收（地方财政收入）是较为理想的。但是在收入不平等变小的情况下，税收累进仍然适合吗？税收累进过大是否会降低富裕地域增加税收的愿望？税收累进度的适宜度在哪儿？
图1（2）表示收入不平等的洛伦兹曲线的基尼系数（L ）和税收的集中指数（F），两者一致，就可以说税收是按比例的，是合理的。
税收集中指数越大可以说越有累进性。但是收入不平等在变化时其累进度为多少？表示地方财政累进度的KP指数是由图1（1）中财政集中指数f和对人均地域收入的洛伦兹曲线L的相对位置而决定，如下所示。
KP＝(1-g)/(1-f)KP≥0
f：财政集中指数；g：人均地域收入基尼系数
图中集中曲线F位于洛伦兹曲线L下的位置，财政结构就是累进的；与洛伦兹曲线重叠就是按比例的；位于洛伦兹曲线之上就是逆进的；若曲线凸于对角线之上即集中指数是负值的时候是超逆进性的。即（1 ）KP＞1时地域间财政结构是累进的；（2）KP＝1 时财政结构是按比例的；（3）0＜KP＜1时是逆进的。KP＞1时，财政负担的累进度越发强化；KP＜1时，财政收入（支出）的逆进度越强化越适合， 这是因为财政负担越累进，财政支出越累进的地域间收入分配会得到改善。
如果收入不平等扩大，把税收集中度加大才算是累进的。相反如果不平等度小，把税收的集中指数减小也能更充分地累进。如果不平等度不变，提高财政集中指数即使是累进的也不合适。相反在不平等度大的情况下，即使税收的集中指数是累进的，KP指数也可以是逆进的。
二、财政不平衡和区域差距
（一）财政的垂直平衡和地域差距。
1.财政的垂直关系的变化：中央—地方的转移关系。
在中国，财政收入大于财政支出的地区，留下自身财政收入的一部分（提留），其余的要缴到中央。这时，提留率小于零，即财政收入源丰富的地方只能支出其中的一部分，其余的都要上缴到中央，所以提留率就低。而财政收入少的地方除自身的收入外还能得到中央的财政补贴，因此，提留率大于零，此外，一些地区因被免去向中央上缴财政的任务，使得这些地区即使没有财政补贴，提留率也大于零。因此，提留率是负值，且绝对值比较大的地区可以说是对国家财政贡献较大的地区。
从表1中可以看出改革后的1984、1985年，由于实行地方分权，很多省市区的财政提留率都大于零，而且数量也在增加。这说明向中央上缴财政的地区在减少。
从上缴方面（提留率小于零）来看，50年代初几乎所有地区都向中央上缴财政收入。1952年所有省市区都向中央上缴，没有提留率大于零的地区。但到1957年，却有广西、甘肃、青海、宁夏、新疆5个省区， 不再向中央上缴财政。
50年代以后到改革开放以前向中央上缴财政收入较多的地区有：东部地区的北京、天津、辽宁、浙江、山东、广东、江苏和虽是中部地区、但与东部的辽宁构成东北三省的吉林、黑龙江以及人口大省四川。比较特殊的是，到60年代，上海才成为向中央上缴财政收入的地区，而浙江、四川却退出了上缴财政的地区名单。
按三大地带划分，改革前，西部地区只有四川省向中央上缴财政收入，其余都是受财政补贴的地区。中部地区中50年代上缴率较高的是吉林、黑龙江两省，上缴率最高的是东部地区。但是，改革后特别是1988年后，东部地区的河北、福建、山东、广东等省成为不上缴财政的地区，与其迅速增长的人均国民收入形成对照。北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江等省市的上缴率也降低了。其中辽宁、上海等在80年代，因其经济地位相对下降，向中央的上缴能力减小。这从另一方面可以看出东部地区大部分省市区的资源控制能力加强了。相反，依靠补贴的地区扩大为内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、福建、江西、广西、四川、贵州、云南、新疆等11个省区，表明民族自治区或收入低的省区对中央的依赖性很大。
2.财政转移调整前后的地区差距：中央—地方财政转移的归宿。
为了考察财政转移对地区差距的影响，把地域人均国民收入的基尼系数调整为用财政转移后的人均国民收入的基尼系数（表2）， 就可以看出除1952年外，调整后的基尼系数都比调整前低，地区间的财政转移缓和了收入集中。1952年几乎所有省市区都向中央上缴财政，而中央对地方的财政补贴尚未形成，因而调整后的基尼系数反而上升了，即平衡化效果为负，以后财政转移的平衡效果逐渐增大。通过调整前后的最高收入地区和最低收入地区的收入差距的缩小可看出地方财政的调整效果，如1965年，调整以前收入最高地区（上海）和最低地区（广西）的差距是9.8倍，调整后最低地区变为山东，而且差距也减少到4.8倍。但是到改革之初的1978年，调整效果开始弱化，调整后收入的不平衡在改革后呈现出增加的态势。直到1992年，所出现的情况与1952年十分类似，即调整以后的数值比调整之前更不平衡，但其原因正好相反，因为1952年只形成从地方到中央的上缴，而80年代地方的上缴减少了。
也就是说，国民收入加上财政收支调整后的数据或国民收入使用额的地区差距扩大，都是由于中央像改革以前那样不对财政的地区转移施加政治性压力，或是广东等经济发达地区向中央转移的剩余财政资金相对减少造成的〔2〕。
表1 各省财政提留率
资料：Hsuehetal（1993），《财政年鉴》各年版。
表2 财政转移调整前后地域间收入不平等度 （集中指数和基尼系数）
资料：与表1相同。
注：收入基尼表示人均国民收入的基尼系数。
调整后：把地域的人均国民收入以财政转移进行调整的收入的基尼系数。
*人的分配基尼表示按阶层的分配基尼系数。
1952—1978年的数值是Adelman & sunding（1987）。
1984—1988年是Mizoguehi & Masuda（1991）的资料，实际上分别为1985年和1987年的数值。
（二）水平性（地区间）财政平衡和地区差距。
如前所述，中央的财政转移是从一个地区向另一个地区的转移，并且这种转移只有在地区上缴财政充分的条件下才能收到转移的效果。这里考察作为上缴源泉的地方自身的财政收入，应当说地方自身的人均财政收入高的地区比收入低的地区更多地从当地居民或企业中征税。这虽意味着为中央的财政转移增加了上缴源，但其实是增强了地区间税负主体之间的平衡，否则，高收入省的居民或企业比起不如他们的省会享受到单纯财政收益（net fiscal benefit）。
地区间财政支出的转移与财政收入的情况相反，当人均收入低的地区比人均收入高的地区为当地的居民或企业支出更多的时候，可以说平衡性更强。但是，这种支出一般是不可能光靠地方自身收入，为使支出具有逆进性，中央要对收入高的地区征更多的税来进行地区间的财政转移。通过分析地方自身的财政收入及支出可知，财政收入累进度大的可能性大，而支出逆进度大的可能性小。
图2 财政集中度与累进度
图2表示地方财政收入的集中度及累进度、 支出的集中度和累进度的时间变化。通过财政收入的地域集中度就可以知道财政负担的地域不平衡程度。地方政府的财政收入从各地域的企业或地方居民的立场上来看，可以说是财政负担（fiscal burden）。 这种财政负担的集中指数在改革之前是上升的，而到改革后有下降趋势。这意味着财政负担渐渐从人均国民收入高的地区集中到收入低的地区，表示地区间财政负担的不平衡在深化。在地方财政收入方面，累进度的KP指数大于1， 表示地域性的分布是累进性的结构。中国在改革之前累进度一直都在上升，而在改革后累进度渐渐弱化，特别是在1988年以后降到1.1以下， 表明财政收入的地域分布已转移为逆进性的，这意味着收入高的地区的居民或企业享有净财政收益。这种现象，说明高收入地区地方财政的上缴、转移的源泉正在相对地减少。相反，中国地方财政支出的集中度一直维持在0.15左右的低值，说明在支出方面一直由国民收入高的地域集中到低的地域。
财政支出的情况基本上是逆进性的，这有利于地区间平衡。中国财政支出的累进度在1965年降到0.9左右，并在此后一直保持这个程度。
图2是表2的财政转移前的各地人均国民收入的不平衡度的动态表示。财政转移前的不平衡度与财政集中度和累进度无关，而财政收入的集中度或累进度则与人均国民收入的地区差距正相关，即改革之前财政收入的集中度或累进度大，地区差距缩小。而改革后则相反，到1988年累进度减小，地域差距增加，证实了财政收入的累进性加强使地区差距缩小这一假设。
收入方面的累进度减小，除了违背财政平衡性之外，是否具有积极的功能？是否有利于提高效率？如表2所示， 从改革后绝大部分地区的地方政府都减少了开发投资支出比重来看〔3〕， 可以认为财政分权在资源分配上强化了市场效率性。由于高收入地区的效率提高，会更加动态性地扩大地区差距。
改革后，地方财政收入的累进度在减小，其原因并不是收入高的省市区的经济市场化，而是资源分配依靠市场活动而导致财政收入减少，因为一些地方政府的财政意愿减少了。例如上海等地区一直是上缴地区，因此财政意愿减少。这种现象主要出现在预算资金内，因为预算外资金的经济开发投资支出不会急速下降。
改革后财政转移使地区差距扩大的原因，是地区财政支出间不平衡增大。中国的预算管理制度具有中央政府在税收方面过于依靠地方上缴的特征。改革后由于地方权限的加强，上缴才减少。
地方财政在中央财政和财政收益的竞争关系中，不仅地方对财政收入的截流得以加强，而且地区间财政状况的不平衡深化了地区差距问题，尤其是地方财政收入方面的平衡性在改革后弱化就是问题的焦点。地区间财政状况不平衡的根本原因是地方政府的权限过大。
三、结论
在市场经济条件下，与直接性支出相比，地域间再分配更多地依靠法律性征税手段累进，而中国则是通过中央对地方收入和支出的控制来再分配的，所以，可由此分析地域财政的平衡性。本文通过财政收支分析了改革前后财政转移的作用，来证明地区差距是由于中央的地区间财政转移所引起的。
1.分析结果表明，改革后国民收入使用额、地区总消费额、居民消费额的地区差距扩大，是由于财政转移的方向与以往相反，使得支出的平衡性减少。
改革以前，地区间财政转移对地区平衡的作用很大，但是改革后其效果在减弱。改革以前地方财政是靠提高地区间支出的逆进性、收入的累进性的方法来达到平衡，而改革后支出逆进性和收入累进性的程度都降低了，不平衡性在增强。
Lardy（1975，1976）在评价中国50 年代的财政分权化（主要靠地方税收的分权预算管理）时，认为由于中央对地方财政支出的控制而缩小了地区差距。本文分析结果表明，在社会主义条件下，靠财政转移来缩小地区差距的方法使地方政府间的支出变得更具有逆进性，在依靠地方税收的分级预算管理制度下，当地方自身的税收平衡度高的时候就可以缩小地区差距，即为提高支出的逆进性只能提高包括上缴的税收的累进性。中央集权减弱，会引起地方财政收入的累进度弱化。
2.累进度与地区经济能力有相关性。从60年代后半期到改革之前，地方税收的累进性过高，阻碍了地方经济活力。而改革后地方财政收入的累进性和支出逆进性都减少，使收入分配呈现不平衡状态，但使地方经济活力增强，并成为使地区差距更加扩大的重要原因之一，Fei＆Reynolds（1987）指出，关键问题是在改革不久中央权限很强的时候没有改革财政预算制度，尽管财政分权使一些地区经济活跃起来。
3.改革以前，地方在税收方面是主要贡献者，把征收的大部分上缴到中央，而在支出方面只具有很小的功能。但在改革后，由于中央控制权的弱化，地方成为既是税收收入者，同时也是支出者。这两个因素使地方为了自身的地方利益对地方税课税（或免税），而高收入地区的居民则得到了相对的财政收益，因此地区间难以形成财政平衡（特别是租税方面）。地方政府因地方利益与中央竞争而变成（1）税收收入者； （2）政策执行者；（3）利益主体。由于前面两个因素，没有地方政府协助的中央政府政策是不可能执行的。第三个因素使地方政府与中央政府发生利益竞争关系（特别是对预算外资金）。
4.中国改革后的现阶段，提高地方财政收入的平衡性（累进度）是颇为艰难的。为了缩小地区差距，应像先进国家那样抛开地方、中央收入的地域区分，扩大对所有经济活动主体的累进性的直接收入税来消除地区间财政纯收益的差异，从而缩小地区差距。但是在现阶段，从地域开发的效率性考虑，不一定要求地方财政间的平衡性，靠增加中央财政的税收减少地区差距的财政转移更为可行。
中国改革后的财政转移，使国民收入区际平衡度降低，同时中央的赤字在增加。为了中央的预算平衡，有必要增加税收。但是目前通过提高累进度来消除差距还不太容易。不过，改革后地区差距的扩大并不悲观，因为可以随着中央财政占全部财政收入比重的提高恢复地区间的累进性。
注释：
〔1〕Tsui（1994）等把国民收入使用额（NIU）和国民收入的差额当作中央—地方之间的财政转移（上缴—辅助）。这在改革后是不正确的。实际上国民收入使用额和国民收入的差额只是纯输出（入）概念，不一定意味着财政转移。因为国民收入使用额不仅包括中央和地域之间的财政转移，还包括地域间的贸易、国际贸易等。并且仅靠这些资料不能分析地方财政自身的地域间平衡度。Lardy 根据直接的地方财政收入—支出资料分析从地方向中央的财政转移（上缴）或从中央向地方的转移（辅助）的多少，这只是在分析中央和地方之间的财政关系。
〔2〕中兼和津次（1996 ）认为地方政治力差距会导致财政转移效果的弱化。
〔3〕各地域的经济建设支出的比重在1978年到1984或1988 年之间急速减少。
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