农地保护利用与土地使用管制，本文主要内容关键词为：农地论文,管制论文,土地使用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 农地保护与经济、社会的可持续发展
国务院通过的《中国21世纪议程》明确了可持续发展的基本涵义：前提是发展，但是这种发展既要满足当代人的基本需求，又不危害子孙后代满足其需求的能力。也就是说，考虑到我国人均资源很少的情况，可持续发展应该满足我们当代人的有节制的基本需求。可持续发展的实质是人口、经济、社会、资源与环境的协调发展。这一发展要遵循3项原则：现阶段必须保持较快的经济增长速度，并逐步改善增长的质量；谋求社会的可持续发展；加强环境保护，经济、社会发展要与资源与环境的承载能力相适应。
1.1 农业资源、环境、经济的协调发展
农地是一种农业资源，是一种环境，更是一项社会生产要素，它是经济、社会可持续发展的依托基础。农地是四大农业自然资源（气候、水、生物、土地）中的一项基础资源，没有了农地，就不存在农业。有人提出以人工合成食物来替代农业，恐怕是不可设想的，人类还是要以农地作为提供食物的基础。农地既是资源也是动植物的环境要素。作为环境要素，不仅是土壤，而且是农地的整体生态系统，包括气候、地貌、土壤、植被和水文等因子，直接、间接地作用于人类的生活和生产活动。农地作为一种生产资料，它是人类社会经济发展的基础，以农地为必要生产条件的农业是支撑社会经济运行的基本产业，绝大部分的农民和农产品加工制造、销售者依此为生。
由上可见，农地的保护和合理利用必然是与环境、与经济协调发展的。相反，破坏农地、不科学地滥用农地，必然导致环境的恶化和生产力的下降，其后果不堪设想。
我国农地人均数量很少，质量较低，但又是不可替代、不可缺少的生产资料，因而更显其在经济社会发展中的重要地位。
1.2 农地在协调发展中的主要功能
农地在可持续协调发展的整体系统中具有十分重要的功能：作为资源利用，它为人类提供食物和为其他有关产业提供加工制造原料；作为环境条件，它为人类和其他动植物创造优良的生态环境；作为社会生产资料，它为劳动者提供生产要素，发展生产力，带来经济利益。这3项功能明示了保护农地的重要性，并相应确立了农地保护的目标重于保障食物和其他以动植物产品为原料的加工制造业原料的持续供给；保护和改善生态环境；维护农业劳动者及相关产业劳动者的经济利益。
2 农地保护要点
2.1 农地和农地保护的涵义
中国的农业，泛指种植业、林业、牧业和渔业。凡是用于直接生产种植业、林业、牧业和渔业产品的土地都称为农业用地。
农地保护不能简单地理解为仅是严格控制占用农地，即数量上的保护，而应是数量和质量两者整体统一的保护，即农地（区域）整体生态系统的保护。我们栽种植物和养殖动物，都是在农地生态系统中进行，农地是包含了气候、地貌、植被（栽种的和原生的）、土壤、水文等要素的自然综合体。任何一项要素的变化都直接影响着农产品的品质和产出能力，或者是提高，或者是下降。因此，农地的保护必须包括农地生态系统的保护、农地环境的保护。我们熟知的西北干旱地区的“绿洲”农业，都是靠水，那里往往是“有水绿洲，无水沙漠”，保护住水源，就保护住绿洲。例如，由于新疆塔里木河中上游农业规模扩大，导致塔里木河下游断流，造成胡杨林大面积缩减、草场退化、十多万亩良田被迫弃耕而沙化。必须破除保住农地面积就是保护农地的狭隘观念，而必须建立包括保护农地数量在内的，保护农地生态系统、保护农地环境的全面、整体的保护农地观念，防止沙漠化、防止气候干旱化、防止水土流失、防止污染，保护农地免遭破坏。
2.2 保护农地的核心是保护耕地
耕地是农地中质量最高的农业用地，耕地也是最能按照人类生活、生产的需求，生产多种多样的农产品之地。在绝大多数国家里，耕地是人们赖以为生的最主要的一种土地，尤其在我们中国，林地很少，果树面积中很大一部分是由耕地改种形成；草地面积广袤，但大多为产出能力很低的干旱草原、荒漠草原和高寒草原，大部分牧区已利用草原处于严重退化状态。
据中国统计年鉴，1995年末我国耕地面积为9497.1万公顷，实有耕地面积要大一些，有人估计为1.3亿公顷左右。据《生存与发展》一书中的测算，为满足社会、经济发展的基本需求，到2010年，我国耕地至少要保有1.33亿公顷。但是，近十几年来，耕地面积大幅度下降，减少的势头越来越猛，而且耕地整体的质量也下降了。据国家统计局数字，1986年～1990年，5年减少耕地355.5万公顷；1991年～1995年，5年减少耕地328.9万公顷。其中1992、1993和1994年分别减少73.9万公顷、73.2万公顷和70.9万公顷。10年期间通过开发复垦增加了耕地491.2万公顷，但这些土地的质量远远不能与失去的耕地相比，特别是非农建设占用耕地（年平均近20万公顷），大多是靠近城镇和公路两侧的优质耕地。至于耕地的沙化、水土流失、肥力下降、污染等情况，也是很严重的。我国的耕地正处于迅速减少、被破坏而趋向萎缩的严峻态势。采取严格措施保护耕地是势在必行，否则我们要“用不到7%的世界耕地养活1/5的世界人口”，就不可能持续下去，将切切实实地变成一句空话。
2.3 保护好一切农地，才能真正保护住耕地
耕地并非孤立存在，在空间上他与森林、草地、果园、渔业用地及其他未利用土地相邻配置；在时间上他可与其他用途土地相互转化，例如把草地开垦为耕地，耕地也可转化为草地、果园或非农用地。可以说耕地是处于其他用途土地的包围之中，这些土地成为耕地的环境，直接或间接地影响着耕地的使用价值。我们常常看到，由于荒漠、干旱草原的开垦而促进了沙漠化，扩大了耕地沙化面积；在山区，因过度开垦疏林地、灌草地，造成水土流失，冲毁耕地；江河流域，上游开垦、下游断流，大面积围垦湿地，引起地区性生态系统失调，导致耕地退化而弃耕、弃牧。
目前，出于种种原因各地区大肆开垦土地，对草地、林地、湿地等等保护不力，其结果不仅破坏了被开垦的土地，而且使地区的生态环境恶化，导致包括耕地在内的农地全面退化。几年的破坏，需要几十年、甚至上百年的建设才能恢复弥补。
由上可见，保护耕地是保护农地的核心，但要保护好耕地，就必须保护好一切农地。这里应指出的是，保护好一切农地并非一切都原封不动，这不是“保护”的本意，保护的目的是要持续发展。所以，在维护改善地区农地整体生态环境基础上，可以而且应该对农地作更有效的开发，满足人类的需要。
2.4 遵循农地保护的地带性原则
在地球上，自然资源和自然条件（或称自然地理成分，包括气候、地貌、水文、土壤、植被和动物界等）的分布具有地域空间分异规律。中国自然区划将全国划分为东部季风、西北干旱和青藏高寒三大自然区域，并根据气候再划分为14个自然带；中国土地利用区划将全国划为北方、南方、西北和青藏4个大区，并根据土地利用和农业生产特点划分为17个二级区、112个三级区，各区自然资源和自然条件的组合各不相同，因而相应的土地类型（地貌、植被、土壤的综合分类）组合、土地利用的结构（土地利用类型）也各不相同。农地保护必须根据各地区的自然环境和经济社会发展水平进行组织，不能全国一刀切。各地区农地保护的核心和要求不同，如干旱草原地带，当地居民主要从事草地畜牧业，依赖草地为生，农地保护的核心应是草地，保护水源，采取有效措施改良草质、提高产量，禁止大面积开垦，为解决当地牧民生活需要，适当小面积择地开垦，要防止破坏草地生态系统。黄土高原区，长期陡坡垦殖，水土流失十分严重，这里农地保护的核心已不是耕地的数量不能减少的问题，而是全面进行流域治理，防止水土流失。陡坡必须退耕，种草植树，提高林地和草地的比重，建设基本农田，以一定数量的优质耕地替代大量劣质耕地。
2.5 农地保护与合理利用
农地保护的重要目的之一就是要使农地能得到持续利用。农地保护不是消极的限制，而是积极的促进农地合理利用，提高生产能力。因此，农地是否合理利用是判断农地保护好坏的主要标准。农地合理利用应符合以下3项要求：
合理用途 确定土地用途的主要因素是自然地理环境、经济和社会条件、科学技术水平。一般说用途是否合理是个相对概念。但在一定时段，相对于一定的自然环境又具有很强的刚性。也就是说，不能违背自然规律。目前，一些地区为了增加耕地面积，大面积开垦“荒地”，改变农地用途。而这些垦区又大多是生态系统十分脆弱的地方，一旦植被破坏、水面缩小，生态系统就遭到毁灭性恶化。我国后备耕地资源不多，一些地区为了追求耕地总量动态平衡目标而大量开垦后备耕地资源，并不符合可持续发展的要求。我们不仅应考虑到这些后备资源是处于脆弱的生态系统中，要慎重对待；而且应想到要为子孙后代扩大耕地面积的需求留有余地，不能在这一、二代就挖尽全部“潜力”。确定（或改变）农用土地的用途，首先要尊重自然规律和考虑现代科学技术进行改造的可能性，不可只从经济社会发展的需求来决定。目前农地用途不合理的现象和地区普遍存在，只是程度不同而已。农地保护的重要任务之一就是要改变不合理的用途，从各地情况看，主要是退耕还林、还草、涵养水源。
集约利用 改变粗放型的土地利用方式，对现有农地增加投入，加强建设，采用先进科学技术，扩大利用面积，较大幅度地提高其产出能力和投入产出效益。集约利用是人均资源相对不足国家发展经济的必由之路，一亩地要顶三亩、五亩地用。
培育利用 改变剥夺性的土地利用方式。一个具有持续稳定产出能力的生态系统，必须保持输入系统与输出系统的物质能量达到基本平衡。那些只取不予或多取少予的超负荷利用方式是不可取的，它们破坏生态系统的平衡，恶化环境，丧失土地的生产能力。由此可见，农地的利用必需与培育相结合，利用的强度不能超出承载的能力。
2.6 农地保护的基本措施
农地保护牵涉到方方面面，既有技术方面的制约，也有经济、社会和自然环境的影响。要保护好农地，必需采取规划、法律和技术等系列配套措施。
规划措施 农地保护应纳入土地利用规划，成为其一重要部分，土地利用规划要具体体现保护农地的各项要求。实施规划、遵照规划使用土地就等于保护了农地。
法律措施 保护农地属于公共事业范畴，牵涉到全国城乡居民的利益，事关重大，必需采取法律措施给以保证。实施农地使用管制，应该形成两种法律文件：一是《土地管理法》，法中要明确列出保护耕地和其他农地的条文，或者单独制定《农地保护法》；二是土地利用规划要由政府权力机构批准，成为土地管理者和土地使用者都必需遵守的法律文件。
技术措施 保护农地需要科学技术支撑，无论是改变用途、集约利用或培育利用都必需根据科学原理采取相应适用技术。主要是两类技术措施，一是土地整理措施，即按规划划分各种用地范围，实际上就是平面规划的地面实施；二是土地利用技术和土地治理技术，包括建设基本农田、建设人工草地、水土保持、培肥地力、土地复垦等等技术。
三项措施不可分割，形成一个保护农地的措施体系，缺一不可。
3 农地的使用管制
3.1 土地使用管制的理论前提
实施土地使用管制的理论前提是一切自然资源（包括土地资源）属全人类共同享用。
农地使用管制是为保护和合理利用农地必需采取的法律手段。农地使用管制是土地使用管制的一个方面。土地使用管制的实质是：为了维护社会公共利益而对土地产权的限制。这样做，才可以对土地实施有效的保护和合理利用，防止土地占有者不顾社会整体或局部邻里的利益而任意使用土地。为什么国家有权根据社会公益的需要对土地产权实行限制。这是因为土地（及其它自然资源）是自然界的产物，不是任何人创造的。人也是自然界的产物，属于地球生物圈的一个组成要素，包括土地在内的自然资源是自然界赐予全人类的共同财富，当人一出生，他就有一份享用的权利，自然资源应归全人类持续共享。由于历史的原因，大量土地归属集团和个人所有，但真正归其所有的应是他们投入固定在土地中的劳动，而不是自然界土地的本身，自然界的土地仍然属全人类共有、他的使用价值归全人类共享。
土地使用管制是出于一个国家全体人民的利益，对于不符合国家人民利益的土地使用可以而且必须给以限制。
建立上述观念十分重要，这就是国家严格管理土地，限制土地使用的理论依据。
3.2 农地使用管制的原则
实行农地使用管制应遵循3项原则：
第一，全部土地、全部农地都应列入使用管制。如前所述，任何一种土地、一块土地，都是处于一个区域的环境整体之中，一种土地用途或使用方式的变化，必然会对区域土地的利用结构、土地的质量和生产能力产生一定影响。在强调一种土地使用管制时，不能忽视对其他土地的使用管制，否则，顾此失彼，必然导致不利后果。
第二，在保护和培育的基础上实施土地的合理利用。实际上合理利用土地已包涵了对土地的保护和培育，但是客观上往往重视开发利用而轻视保护和培育，所以这里将之分开提出，以引起对土地保护和培育的重视。保护和培育是持续利用土地的基础，农地使用管制必须制止对农地的破坏、掠夺性利用，促进农地改良建设，维护优良的农地生态系统，不断提高农地的利用价值。
第三，尊重自然、经济条件区域分异的分布规律。农地使用管制要划分区域，根据各区域的不同情况作出规定。
3.3 农地使用管制的基本内容
农地使用管制应包括用途管制和利用方式管制两个方面。
3.3.1 用途管制
根据我国土地利用类型的结构、分布现状和开发利用中存在的不良倾向，应对以下各种用途改变作出限定：
第一，耕地改变为非农建设用地及果园、鱼塘、草地、林地等其他农地的限定，果园、鱼塘等其他农地改变为非农建设用地的限定。严格控制耕地转变为建设用地固然十分重要，但也万万不可对耕地转变为其他农用地及其他农用地转变为建设用地采取相对宽松的政策。目前我国耕地减少的原因主要是农地内部的结构调整，果园和鱼塘面积的大幅度上升主要是占用了耕地。虽然果园等农地在需要时容易恢复为耕地，但应注意到，果园和鱼塘等已不是耕地，不列入严格控制转变用途的对象，比较容易获得转为建设用地的许可。
第二，草地、林地开垦的限定。不是所有草地和林地都可以开垦，特别是干旱、半干旱地区要严禁大面积连片开垦，美国1934年的“黑风暴”、前苏联1960年～1963年连续尘土风暴是前车之鉴。以草地、林地的开垦必须作出具体的限制规定，一方面要完全避免土地沙化、水土流失、气候变化等生态环境恶化的巨大风险；另一方面要改变在干旱、荒漠地区草地的生产能力比耕地低的观念，如果把开垦的投资改投入到草地建设，恢复提高草地生产能力，必然会取得更高的效益（以肉类蛋白质顶替粮食热量）。
第三，山坡地开垦的限定。山坡地开垦管制的目的主要是制止破坏山区植被、预防水土流失、避免自然灾害。土层深厚的缓坡地，根据需要采取水土保护措施，尚可开垦为耕地。但坡度超过15°的不可再垦为耕地。但可以利用种植多年生牧草，如果土层深厚，在采取水土保持措施条件下也可以栽植多年生果树。坡度超过25°以上应保持原植被或植树造林，禁止开垦。对于各种土地利用都应规定相应水土保持措施要求。
第四，海涂围垦、围湖造地的限定。我国海涂资源丰富，主要用于水产养殖、盐业和芦苇生产，应采取“就势利用”，不可不顾滩涂自然生态系统的平衡，进行大规模围垦。近几十年来因大规模围垦，不仅海水养殖业遭到损失，由于生态环境的变化，使得部分鱼、蟹、贝、虾等失去了原有的产卵、栖息生存条件。盐业和芦苇生产也因用地被围垦而受到威胁。由于围垦利用带来的污染，加剧了赤潮的发生。大面积围湖造地同样产生了不良后果，湖泊生态系统遭破坏，蓄洪能力减小，地下水位下降。
海涂围垦应作出科学规划，一般情况下“高滩围垦，中低滩养殖”，对现有港口、航道、潮汐能、破产、红树林和芦苇等植被以及风景区等要实行保护。围垦和养殖都应有个限度，避免对海洋造成污染。对围湖造地一般应禁止。
第五，干旱缺水地区实行流域水土平衡。在干旱缺水地区，没有水就没有农业，土地的农业利用必须依水而行。在一个流域范围内，水资源总量衡定在一定范围内，往往一种农业用地增加了（如耕地），另一种农业用地因用水减少而缩减（如草地）；上游农业用地增加了，下游的农业用地因用水不足而被迫减少。因此，在干旱地区，在一个流域范围必须实行上下游、各种土地用途之间的水土资源平衡，限定各种用途农业利用的区域和面积。
3.3.2 利用方式的限定
农地使用管制不能仅限于用途管制，还必须对各种用途农地的利用方式进行控制，因为利用方式的合理与否常常决定了该用途农地持续利用的可能性。利用方式的限定应包括以下3项内容：
第一，农地建设的要求。对在不同自然条件下、不同用途的农地，应提出农地建设的基本要求，保证农地有一个较好的、可以持续利用的生态环境。例如水土保持、防风固沙、农地灌溉、土壤改良、防止污染等等措施。凡农地使用者必须遵照规定实施相应农地建设。
第二，承载量的限定。任何土地的利用负荷量都有一定限度，超出限度的利用，就会对土地造成损害，严重的就失去利用价值。合理承载量要以保护土地较高的持续利用能力为限度。草地放牧不可过度，不同质量等级的草地容许的载畜量不同。耕地利用必需用养结合，也不容许过度利用，但是难以用产量或复种指数来限定，笔者认为可以用土壤有机质含量和容量（对于水田，容重的意义不大）两项指标来限定。任何耕地使用者必需保证土壤的有机质提高、容重合理，至少也应保持原来的水平。
第三，农用建筑设施限定。较大规模开垦土地，或对原农地重新进行规划开发，都可能需要相应配套一些必要的建筑和设施，为保证核定的土地农业用途，避免变相改农业用地为非农建设用地（如旅游、娱乐、别墅……等等），应按不同农业用途，限定农用建筑设施的占地比例。
3.4 农地使用管制的规划依据
农地使用必需依法管制，控制的办法、内容体现在两个法律文件中，一是“土地管理法”或是专门制定的土地使用管制办法；二是土地利用规划，通过土地利用规划规定土地用途和土地使用要求。
编制土地利用规划应自上而下逐级控制，自下而上协调修正。上一级规划对下一级规划实行控制，下一级规划与上一级规划和平级规划相互协调，修正上一级规划。国家和省编制纲要性规划，主要体现在各种用途土地的数量结构上的限制和一般性的土地使用要求指导意见；县区级规划和乡镇级规划为实施性规划，应具体划定各种用途土地使用分区，规定各分区土地使用必需遵循的要求。
土地使用管制是一种限制手段，缺乏灵活性，凡是法律规定的，都必需遵照执行。预测具有误差，规划可能存在错误，因而必须采取必要措施，弥补土地使用管制弹性不足的缺陷。最重要的是，除实行年度土地使用计划管理外，应确立规划定期修编制度，并相应修改有关法规。土地利用规划属长远性规划，本应定期修编，必要时也可以通过法律程序批准作即时修编，以保证土地使用管制符合经济、社会持续发展需要。
实施农地使用管制需要培养选拔一批既懂技术又懂政策的人才，同时要强化监督和执法的职能。