程序民主与政治文明，本文主要内容关键词为：政治文明论文,民主论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告提出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”与此同时，十六大报告还规定：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”可以说，党的十六大对民主政治程序化和政治文明的强调是具有历史意义的，它将对我国民主政治发展提供新的思路和机遇。那么，民主政治的程序化或者说程序民主与社会主义政治文明究竟是一个什么关系，程序民主在政治文明中的地位和作用如何，怎样才能通过加强程序民主建设来推进政治文明呢？这些问题正日益迫切地需要我们给以回答。
一、程序民主的内涵及意义
从人类民主政治发展的进程来看，人类全部的政治活动主要可以分为两个部分：一是从社会管理的角度实现各种公共权力运行的制度化、科学化、规范化，二是从社会参与的角度尽可能公平地保障各个政治主体对政治活动的有序参与。无论从哪个角度看，都必然包括公共管理权力的性质、人们参与的是何种政治以及如何行使公共权力和如何参与的问题，前者规定了政治活动的目标和性质，后者则规定了政治运行的具体步骤和程序。因此，可以说，程序作为人们处理事物的先后顺序，它是作为政治活动的一个不可或缺的组成部分而存在的。与此同时，民主政治作为人类的一个基本政治理想，人们对它的追求也经历了一个从追求理想社会的政治制度的公平公正到追求现实政治的公平公正的过程，也就是说，随着现代民主制度的普遍建立，人们对政治民主的现实的、个性化的追求正在日益深入，并成为推动民主发展的重要力量。这种民主政治的个性化追求就表现为以民主的程序化所保障的政治生活的现实性和多样性。
具体地说，这种民主政治的程序化表现在许多方面。从理论上看，程序化早已是民主政治的一个基本原则。民主不仅表现为多数人对政治活动的参与，还表现为一种在自由平等的基础上按多数人的意志进行决定的机制。民主的本质就是人民当家作主，但人民当家作主不可能完全按照人民中的每一个人的意志来管理国家和社会事务，只能按照人民中多数人的意志对国家和社会生活中的重大事项进行决定。所以，少数服从多数，就成为一切民主制度的灵魂，而少数服从多数这一原则的具体化和规范化就是程序化。总体而言，民主的程序有些是约定俗成的，但更多的是由宪法和法律规定的。民主的程序一旦确定，就不能随意改变。民主的重要特征就是按程序办事，多数人的意志要通过程序才能表现和承认。如果多数人的决策和选择出现错误，也只能通过一定的程序加以改正。这样潜移默化的结果，使程序化无论在制度层面还是在心理观念层面，都已内化为民主政治的一个基本的原则特征。
从实践看，人类民主政治发展的过程就是一个民主程序日益制度化并且日益具体、精致、完善的过程。人类民主的发展经历了一个从古希腊时期的城邦民主实践与初步认识到中世纪政治民主思想形成，从资产阶级民主在封建社会母腹中孕育再到20世纪初现代民主制度确立直至民主制度普遍建立、民主思想被普遍接受的漫长的发展过程。在这个过程中，除了宏观政治制度由低级到高级的更替，另外一个最突出的变化就是政治生活从贵族化的有限民主日益成为社会大多数人均有权参与的广泛民主，成为人们日常生活的一个重要组成部分，政治权力、政治活动已经渗透进了社会经济、文化等各个方面，绝大多数人都可以按照自己的意愿对政治生活进行经常的有序的参与，政治治理的有序性、规范性也大增强，民主政治的有序化得到极大提高。当然，随之而来的是程序化对政治生活的全面渗透和影响。可以说，程序化已经与所有的政治活动、政治领域都结下了不解之缘。民主与程序的结合是民主发展的必然结果，也是人类民主发展的必然趋势。
就目前而言，程序化与民主政治的结合已经使程序化从一般意义上的概念发展成了具备独立内涵、特定领域的程序民主理论，这一理论涵盖了程序民主的概念、价值、结构、原则、作用机制等多个领域，成为现代民主政治理论的一个重要组成部分。基于以上探讨，我们不难确定程序民主的基本内涵。应该说，程序民主是与实体民主相对而言的，实体民主是指对民主性质、目标、价值观念等的总体规定，程序民主则指实现实体民主的方式、方法、途径及其有关的制度性规定。实体民主关心的是民主的目标，而程序民主关心的则是民主的步骤与进程。[1](P40)它作为实体民主的操作层面，法制化、公正与效率是它的基本追求。作为法制化的民主，它表现为民主与法制互为表里、相辅相承，程序民主的若干程序只有得到法律的支撑，才能为自己赢得合法性和权威性，才能使民主的原则和目标得到真正贯彻；作为公正的民主，程序民主意味着各个政治主体不仅要平等地拥有参与政治的权力，而且也要能够在同等条件下平等地履行这种权力，程序上的公正与否决定着民主本质上的真伪与程度上的高低；作为一种追求效率的民主，程序民主表现为民主权力只有被当事人有效率地行使才能是真正的民主，而低效率甚至无效率都是对民主的践踏。虽然民主程序的严格执行有时在一定程度上对决策的效率有一定影响，但是正确的民主与机会主义的个人决断相比对社会的发展仍然是更为有利的，也是值得推崇的。
从本质意义上讲，程序民主对民主政治建设具有极其重要的意义。这主要表现在三个方面：一是程序民主可以独立地发挥作用。就程序民主与实体民主的关系而言，程序民主设置的目的是为了实现实体民主所追求的公正价值，在这个意义上，程序民主具有辅助性，而实体民主则是主体。但是，在政治实践中，往往单纯依据程序民主的规则，即可以最大限度地达到民主公正的目标，而没有程序民主的保障，再好的政治民主也只能是一句空话。因此，相对而言，程序民主更为重要，可以独立存在并起作用。比如说，假如我们认真按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的干部选拔程序去运作，那么必然会促使大量德才兼备的优秀干部走上合适的领导岗位，从而使新时期干部“四化”标准这一实体目标更好地得以实现。二是程序民主具有优先发挥作用的价值。这种优先作用也是相对于实体民主而言的，它指的是一定的实体民主问题的处理必须在民主程序框架内进行，无民主程序则无实体之处理，在这个意义上，程序优先体现为一种程序先行，即无程序则无实体。正如没有铁轨，就不可能有飞驰的列车一样。程序先行体现在立法上，就是首先要设置程序，以程序性规定确保一切实体性政治规范都能真正转化为对于社会生活具有影响力的活的政治法律制度。程序先行还体现在执行上就是要依程序办事，依法办事在根本意义上说就是依程序办事。三是程序民主以法律的强制力和约束力来发挥作用。从本质上说，程序民主与实体民主都具有法律制度的强制力，其中，实体民主追求的是民主本质上的合理性，程序民主追求的是程序上的形式的合理性。在两者冲突的情况下我们应如何抉择呢？很显然，我们应当选择形式合理性而不是选择实质合理性，因为实质合理性很多情况下是难以预知的，这种选择可以说是法治的必然要求。如果说，迟到的正义是非正义，那么，违反程序获得的正义同样是非正义。在这种意义上，程序优先体现为程序优越，即程序民主在强制力和约束力上具有更加突出的地位[2]。
在现实政治生活中，我们经常会面临这样的抉择，或者在多项决策中选择其一，或者必须把自己的支持票投向多位候选人中的某一位，或者要对一种政治行为表明支持还是反对，很难说何种选择是对是错，那么此时可以指引我们正确抉择的除了固有的价值判断和经验，剩下的就只有程序。我们只要依已有的或经验性或制度化的程序去操作，那么这种抉择的对与错就不是主要的了，而且一旦大多数人都这样做了，那么正确的概率反而会提高，一旦错了也易于纠正。民主政治依程序进行，就会使自身发展向正确的方向迈进，并获得新的动力和空间。
二、程序民主是政治文明的重要组成部分
基于对程序民主相对民主政治制度保障意义的正确认识，在充分总结历史经验教训的基础上，党的十六大报告仅在第五部分“政治建设和政治体制改革”中即有六处提到了程序一词，这说明重视程序民主问题，推进民主政治的程序化已成为全党的共识。那么，民主政治的程序化对政治文明又具有什么样的重要意义呢？
政治文明作为人们改造社会所形成的政治（法律）成果的总和，基本是由政治（法律）意识、政治（法律）行为、政治（法律）制度和政治（法律）组织四大要素构成的。其中最具决定意义的是政治（法律）制度，它决定着其他方面要素的配置和演化，决定着政治文明所达到的程度。[3]当然，从最终意义上来讲，一定程度的政治文明必然由一定社会发展阶段的经济基础所决定，即与特定社会的生产力发展水平、人们的物质生活水平等相适应，这种经济基础决定论与政治文明构成中的制度决定论并不矛盾。
从人类政治文明的发展来看，它经历了一个从奴隶社会政治文明到封建社会政治文明，再到资本主义政治文明和社会主义政治文明的演化过程，这种演化的最高的现实形态就是现代民主政治的政治文明。从这个意义上说，现代民主政治与现代政治文明是一致的，可以相互代替。当然，政治文明的概念比民主政治概念的外延要更宽广、意义也更深远。它不仅包括现代民主政治的政治文明，也包括非民主政治的政治文明；不仅包括民主政治的制度化、规范化，也包括民主政治在心理、价值观念层面的稳固化。从政治文明的高度看程序民主，一要强调程序民主的制度化，即程序民主只有以完备的制度为依托，才能促进民主目标的实现；二要强调程序民主的世俗化，即程序民主必须从现实政治活动的层面对各种政治行为进行规范和制约，保证民主活动的有序进行；三要强调程序民主的观念化。程序民主不仅是一种制度和行为，更应是一种心理，即政治活动参与者对民主程序的高度认同。只有这样，程序民主才能持久地发挥作用。正因如此，我们可以从以下两个基本方面界定两者的关系：
其一，政治文明具有综合标志功能，即政治文明的进步表现为政治意识、组织、制度、行为的综合更新，尤其是表现为政治制度的更新。因为制度更新更具有根本性，这已为人类政治历史进程所证明；与之相适应，也必然表现为人们制定、适应、参与政治的规则方面即政治程序的进步，这一点也是显而易见的。比如，在奴隶社会中，奴隶主对待奴隶是极不仁道的，奴隶从整体上没有任何政治权利，而且动辄还要受到奴隶主鞭打、削足、挖眼直至剥夺生命等酷刑的摧残，而奴隶们也只能用一次又一次的武装起义来保卫和行使自己的生存权等基本权利；封建社会中农民的地位虽有改善，但仍与民主相去甚远；而在资本主义社会，资产阶级统治的手法就要巧妙得多，抛开民主政治的性质不谈，应该说，资产阶级民主在民主政治的法制化、程序化、规范化方面有了很大的改善，工人阶级也可以日益频繁地拿起舆论、组织、甚至政党等合法武器与资产阶级进行斗争，进而保护自己的民主权利。很显然，资产阶级的政治文明比奴隶社会甚至封建社会的政治文明都要文明得多，先进得多。
其二，政治程序在制度和意识层面则对政治文明起到重要保障作用。从制度层面说，政治程序的法律制度形式规定了政治主体各方参与政治活动，行使政治权利的规则，使政治活动呈现出规范性、程序性和规律性，从而避免了程序化给政治运行继而对社会的破坏，这方面最典型的一个例子是频繁发生的政权更替。无论在奴隶社会还是在封建社会，其政权的更替都是频繁的而且往往以暴力的方式进行，伴随一人登上权力顶峰的往往是成千上万人的血流成河，这种政治的残酷性是不言而喻的，是一种落后的政治文明。然而自从资产阶级登上政治舞台，并创造了一系列三权分立、权力制衡、议会民主、多党制等新的政治游戏规则之后，政权更替已日益成为一种和平竞争的多党政治活动，这种政权上的平稳交替无疑对社会发展更为有益，也体现了政治上更高的文明程度。可见，制度层面的创新与保障功能对政治文明发展是极其重要的。从心理层面来说，程序化由制度逐渐内化为人们的价值观念和习惯，往往会使制度更持久地发挥作用。比如民主政治程序化的一个重要领域是民主选举的程序，对这一程序的认同在不同文化背景下差异极大，在民主被普遍接受的国家和地区，其选举的参选率一般较高，而且能真实表达投票人的想法，而在缺乏民主传统的国家和地区，一般来说参选率较低，其意愿表达的真实性也较差。程序民主正是主要从这样两个层面对政治活动发挥着重要的影响力，从具体程序和具体实践的层面推动着政治文明的不断进步。
三、以程序民主推进政治文明的不断发展
党的十六大把程序民主作为推进社会主义民主政治建设的重要目标之一，并把它融入政治建设的目标体系之中，充分反映了我党对程序民主的重视，也体现了我党以完善程序民主推进政治文明建设的决心。根据程序民主的内涵以及政治文明建设的任务，我认为，从程度民主建设的角度推进政治文明发展是切实可行的。在目前情况下，我们要着重进行以下的努力：
第一，在全社会尽快树立程序法制化的观念。观念是行动的先导，有什么样的观念，才会产生相应的行为。从我国政治文明的现状看，在观念层面上我们的民主法制意识在有所提高的同时，在程序意识方面还存在较大的不足，无论对于执法者和公民个人，完全依法定程序办事的意识还不强。比如，领导者作决策，很多时候并非严格按集体领导体制下进行决策的科学程序去做，而是个人决策占了主导地位，科学论证有时被领导集体貌似民主的集体讨论通过所代替。与此同时，很少有干部因为违反了民主集中制的决策程序而受到处理。同样，公民个人在参与政治活动时，也往往并不遵循正常的途径和程序，而是热衷于走门子、托关系、请客送礼，这当然有体制本身的缺陷问题，但久而久之，程序意识的淡化则是不争的事实。在各级党政机关、党员干部和广大公民中强化程序意识培养正在成为社会主义民主政治建设中一个日益突出的问题。
第二，不断推进程序制度建设。建国以来，尤其是改革开放以来，在我国政治生活中，法制建设取得了很大成就，以法治国、建设法制国家已成为我国的治国方略。可以说，我们已经初步建立起了一个完备的规范我国各个领域政治活动的法制体系，建立了一整套与我们社会主义初级阶段的政治实际相适应的政治机构和政治制度。但是，相对于“依法治国”从某种意义上就是“依法律程序治国”这一观念而言，[4]在程序民主制度建设方面还存在很多的不足，这种不足主要表现在：一是民主政治的程序制度尚不健全。在诸多政治活动的制度之中，关于程序民主的制度还很不够，我们正在注重对司法和政府活动的程序制度进行相应的规定，而对制定其他大量的政治机构如政党、群众团体和公民个人如何参与政治活动的程序制度尚无暇顾及。二是缺乏民主政治的程序维护机制。在西方政治体系的架构中，程序制度的维护机制占有很重要的地位，这种机制既包括特定的法律制度，也包括一定的机构职能的发挥，如违宪审查制度和宪法法院从宏观上对程序法制的维护等，通过对违反程序法治行为的裁判、制裁，强化了程序法制的权威，维护了民主政治程序化的规范运行。而我国目前尚缺乏这种职能的合理分类和机构职能的分解与认定。三是与程序制度相关的审判人员、政务类管理人员素质难以达到程序民主建设的要求，难以适应程序法制建设的需要。因此，从制度完善、机构健全、人员提高三个方面加强我国的程序制度建设应成为提高我国程序民主制度建设的一个重要途径。
第三，建立一个良好的程序民主运行机制。制度建设的着眼点并不是建立一两个制度，而是为制度运行建立一个良好的机制，这也是政治文明建设的目标之一。可以想像，假如具体制度都比较先进，但政治运行不畅，效率不高同样不是先进政治文明所要求和期待的。因此，建立一个良好的程序民主运行机制非常重要。对这一问题，我认为应注重解决这样一些问题：一是解决程序民主制度与本国国情相适应的问题。制度作为上层建筑必须和社会的经济基础相适应，与社会的生产力发展水平、与政治机构现状、与人民的物质生活水平相适应，否则就会寸步难行，即使制定了也会流于形式。二是程序民主意识要与民众普遍的民主意识水平相一致。民众普遍的民主水平必然对程序民主意识构成制约，遵从程序民主的意识只有在社会尊重制度和法律的意识占支配地位的情况下，才能树立起来，当然，两者也可以相互促进，也可以从强化某一政治活动的特定程序入手，一步一步地把民众向民主意识的更高水平引导。三是程序民主行为要与民众的主体政治行为水平相适应。民主行为是衡量公民个人民主水平和社会政治文明先进程度的重要尺度。一个多数公民都能遵守规则进行有序政治参与的社会必然是一个民主成分占主导地位的社会。相反，如果民众更多地倾向于采用暴力、抗议、罢工等种种行为去参与政治、影响政治，那么这种政治制度的民主性必然是极低的，甚至是专制的。在程序民主行为的引导和提高过程中，应该在与民众主体的政治行为相一致的情况下，通过严格政治活动程序的引导，逐步提高民众的程序民主意识和行为程序化水平，从而促进社会整体政治文明程度的提高。
第四，着眼于党内权力运行以及党内民主的程序化，逐步推进社会民主的程序化，切实提高社会政治的整体文明水平。中国共产党在社会政治生活中居于领导地位，党内民主实现得如何，对社会民主具有示范和带动作用，以党内民主促进社会民主一直是我国民主政治建设的一条基本思路。虽然就总体而言，党内民主在某些方面尚存在许多不足，但是，近年来在党内政治生活中民主化进程的加快也已是一个不争的事实。比如，在推进党内民主的程序化方面，一方面全党的认识逐步深化和统一，已经将推进程序化作为指导党内民主政治建设的一个基本原则；另一方面我们党也陆续出台了一系列推进党内政治活动程序化的规章制度，如党章的数次修改，《关于党内政治生活的若干准则》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》等党内规章的制定，尤其是2002年7月修改实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》，在推进干部选拔任用程序化方面取得了新的突破。这些都将有利推动党内民主程序化的进程，而我党在十六大顺利完成的党的最高领导层的新老交替则表明，我们党在制度化方面已经取得了新的进展，标志着我党和我国社会的政治文明程度得到了极大提高。
总之，程序民主的实质是民主政治的程序化，它作为政治制度化的重要组成部分之一，在与政治民主化水平相适应的同时，既促进或阻碍民主政治的现实发展，同样也促进或制约着社会政治文明的进程。因此，从程序民主的角度探讨推进政治民主和政治文明的具体工作，应该是很有价值的，特别是考虑到程序民主的具体性和易于操作性，它所具有的意义要更突出、更直接。