公共租赁住房融资模式研究，本文主要内容关键词为：融资论文,住房论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言
“公共租赁住房”一词首次出现于2009年3月5日温家宝总理所做的政府工作报告中，其中提出要“积极发展公共租赁住房”。在2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻发布会上，住建部副部长齐骥指出：公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。
所谓公共租赁房，就是以低租金租赁的政策性住房，由政府负责建设或回购，供中低收入住房困难家庭租赁居住，租金水平高于廉租房，但低于商品房，主要面向刚毕业的大学生、外来务工人员等社会群体。这部分群体主要是不符合廉租房申请要求，但又买不起经济适用房的人群。这项政策既照顾了社会“夹心层”，又扩大了保障性住房的受益面。
“公共租赁住房”最早起源于深圳，从2006年开始，深圳便着手于住房保障一种新的模式——“公共租赁住房”制度的创建。深圳在2006年9月23日颁布的《深圳市住房建设规划2006-2010》中就已明确提出，“十一五”规划期间将建设保障性住房770万平方米、14万套，其中经济适用住房200万平方米、2.6万套；公共租赁住房(含廉租住房)570万平方米、11.4万套。目前，北京、天津、江苏、厦门、深圳等省市均已开展公共租赁住房民居保障工程。2010年6月3日，上海市公布了《发展公共租赁住房的实施意见(征求意见稿)》。2010年6月8日，住房和城乡建设部等七部委公布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。2010年7月26日至27日，江苏省公共租赁住房工作现场推进会在常州召开，更为详细的《江苏省公共租赁住房管理办法》正在抓紧修改完善，力争年内作为省政府规章颁布实施。
公共租赁住房从实践上补充、完善了现有保障性住房的结构体系(经济适用房、廉租房、公共租赁房、住房公积金)，使我国住房市场供应格局呈现多层次、多目标的综合配套形态。但在实施过程中仍出现了如下问题：
1.租金设置不合理；
2.资金来源渠道不稳定；
3.没有有效解决公共租赁住房房源的途径；
4.地方政府在观念和体制上没有发生应有的转变；
5.相应的财税政策、法律法规不健全。
以上存在的诸多问题中，资金来源渠道不稳定是制约公共租赁住房制度实施的关键。稳定的资金来源是建立公共租赁住房制度的根本保证，它直接关系到我国公共租赁住房制度的覆盖面和持续发展问题。因此，拓宽传统的财政融资渠道，寻找公共租赁住房的多元化资金筹集方式，对于缓解政府的财政压力和保证公共租赁住房制度的贯彻实施和持续发展，具有重要的实际意义，是一个亟待解决的问题。
本文首先对公共租赁住房制度在我国的发展现状进行了介绍，然后在研究国外住房保障制度开展得比较好的国家的先进融资理念的基础上，结合我国公共租赁住房建设现状，提出可开拓的且具有可操作性的融资渠道模式。本文主要分为三个部分：我国公共租赁住房发展现状，公共租赁住房融资模式比较研究，我国公共租赁住房融资模式建议。
二、国内外研究综述
当前我国对“夹心层”这一特殊群体的住房问题的研究并不充分，专门论述公共租赁住房问题的文献资料也并不多，很多研究成果多来源于网络，但多是提出一些建议和设想等，操作性很强的方案较少。所以，本文文献综述以廉租房为主。
(一)国外研究现状
在美国，住房政策分析建立在实际的住房经济学基础上，分析方法几乎完全是以市场为基础的，政策分析在公式化的微观经济模型中进行，或在地方住房模拟中进行(罗腾伯格登，1991)[1]。而在欧洲，至少到20世纪80年代为止，住房都被看作是社会福利，政府的作用是决定最小可接受标准，并确保确定下来的要求得到满足(麦克伦南和威廉斯，1990；希尔斯，1991)[2]。是否需要政府干预，是根据人口预测、市场供应的可能性和可实现的标准来进行估计的(霍尔曼斯，1995)[3]。只有在最近几年，规范的经济和计量经济模型框架取代了上述分析方法，主要分析家庭形成的决定因素、住房市场的中期模型、私人和国家提供社会住房的成本效率(彼得森等，1988)[4]和持续的房屋所有权问题(米恩，1998)[5]。
在美国，一般认为中央政府和地方政府，尤其是地方政府通过税收、补贴和限量来改变私人投资决策。然后，根据市场行为来评价这些政策的作用。阿诺特(1987)[6]指出住房市场经济理论研究议题中最重要的议题是发展住房市场的不完全竞争和非竞争模型。怀特黑德(2003)[7]认为同等地控制租金、以住所为基础的税收、对低收入家庭的住房补助、规划和计划控制都是基本的地方政策，因此可以通过不同地区的比较来对此进行评价。如加尔斯特(1997)[8]认为，由于子市场具有有效的反应能力，补贴需求方的方法通常优于补贴供给方的方法。阿纳斯和阿诺特(1994)[9]也根据芝加哥的动态均衡模拟模型得出了类似的结论。
阿瑟·奥沙利文(2003)分析了现行公共住房政策对城市贫困人口的影响，认为联邦住房政策造成住房隔离，住房隔离加重了贫困，主张通过改革住房政策，消除城市贫困。他通过分析指出支付现金优于提供公共住宅，因为这样可以增加家庭的效用[10]。
莫非·劳伦斯研究了在上个世纪九十年代新西兰福利制度改革的大背景下，一些激进的政策相继出台并且改变了政府在住房供给系统中的角色，其中包括成立自负盈亏的公司代为管理政府的租赁资金，还分析了改革可能影响到的私有化，承租人的流转和保护，承租人的承受能力等等。调查了改革中的问题以后，作者呼吁要恢复政府在住房供给系统中的传统地位[11]。
(二)国内研究现状
董藩认为，住房保障资金应来自于城市土地收益、物业税、住房公积金收入[12]。
刘晓君主张，开征住房保障税，扩大住房公积金规模以及引进BTO(Build-Transfer-Operate)模式。廉租房本来是属于政府保障的范畴，理应由政府来投资，但可以借鉴BOT模式，使民间资本更好地参与到廉租房建设项目中，以提高效率，降低风险。BOT模式可以在一定程度上保证民营资本有利可图，政府给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等，通过实施这些政策可提高民营资本投资政府项目的积极性[13]。
李迎生认为，对于集中成片的廉租住房应尽量避免，更应该杜绝各式各样、各种目的的样板工程。贫困家庭聚居容易形成贫困文化，产生各种社会问题，甚至造成“解决住房，传递贫困”的结果。建议政府以税收、无偿提供土地、优惠政策等刺激和调动企业及民间力量，投入以中低收入者为对象的房地产投资，建设经济适用房和廉租住房[14]。
卢有杰对《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》第五条规定的“城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅”的最低收入家庭住房保障方式和国外实行的“人头补贴”和“砖头补贴”政策进行了比较研究。认为“租赁住房补贴”类似于西方的“补人头”，“实物配租”类似于“补砖头”，而“租金核减”介于两种办法之间。指出实物配租和租赁住房补贴实施的先决条件和利弊各不相同，各地须根据本地的具体情况选择保障方式，并根据本地财政收入的盈余短缺和可用空置房屋的多寡分布及时调整两种保障方式所占的比例[15]。
金江针对我国廉租住房融资模式不能满足廉租住房建设对资金的需求结合我国各地廉租住房融资活动实践，通过分析，论证了现行各种融资模式在廉租住房建设中应用的障碍以及存在的缺陷。首次提出了住房保障税的概念，并认为住房保障税是解决我国廉租住房租赁补贴资金来源的有效途径[16]。
巴曙松、张旭、王淼还提出了实行优惠政策吸引民间资金、直管公房产权转移收入、住房保障税、房地产租赁、住房建设公债以及开发性金融的积极参与等[17]。
聂梅生提议，建立廉租房信托基金(REITs)。他认为在我国采取REITs方式，可以缓解廉租房的融资困境。由REITs投资收购或建造适合廉租标准的住房，相当于为政府分担了筹集廉租住房房源的责任，而回报只需要政府保证每年投入的廉租住房资金量能够补足廉租租金和市场租金的缺口，因此政府不仅仅节省了直接建设廉租住房投资的成本，而且还节省了寻找和管理廉租住房的隐性成本。
廖俊平、田一淋从美国公共住房的PPP模式中得到启发，认为中国的公共住房政策引入PPP模式具有可行性。
总之不同的学者对廉租房融资渠道的看法是基本一致的，他们认为廉租房理应由政府来投资，但可以采取各种方式吸取社会上的私人资本，以解决政府融资的困境。
三、我国公共租赁住房融资现状
根据建设部的统计数据，1998-2003年全国用于经济适用住房建设总投资为600亿元，经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米，解决了600多万户低收入家庭的住房问题。2004年后，各地新建和在建的经济适用住房的数量仍保持较快速度增长，仅2007年前5个月全国共投资149亿元用于经济适用住房建设。自1998年国家出台廉租住房政策以来，我国的廉租住房制度建设已取得较大成效。数据显示，截至2006年底，全国657个城市中已有512个城市建立了廉租住房制度，占总数的77.9％。全国累计已有54.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。仅2006年，新增的受益家庭就达21.9万户。另一方面，值得我们注意的是廉租住房的覆盖范围仍然较小，全国人均住房面积在10平方米以下的低保家庭有400万户(如果扩大到低收入家庭，总共有近1000万户)，通过廉租住房累计解决住房问题的低保家庭仅占全部住房困难低保家庭的13.68％。近期住房和城乡建设部、发展改革委、财政部联合出台《2009-2011年廉租住房保障规划》，提出2009年至2011年，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。根据建设部门的摸底统计，目前我国城市住房困难户大约1000万户，即使全都享受廉租房政策，也只约占总户数的5％。
自2003年江苏开展住房保障工作开始起至2009年底，全省累计供应了保障性房源35.23万套，其中廉租住房实物配租3.04万套，经济适用房32.19万套；发放廉租住房补贴6.99万户；通过危旧房改造解决了4.33万户低收入家庭的住房困难；累计解决了46.55万户低收入家庭的住房困难。其中2009年度，全省新增廉租住房1.33万套，新开工经济适用住房8.90万套，发放廉租住房租赁补贴5.07万户。至2009年末，全省在公积金增值收益中，共提取廉租住房补贴资金总额25.72亿元用于保障性住房建设。
根据《江苏省住房保障三年行动计划》，2008年至2010年，全省共新增廉租住房3.6万套，新开工经济适用住房15万套，发放廉租住房租赁补贴4万户以上，完成重点片区危旧改造项目684个，改造危旧房建筑面积1651万m[2]，到2010年底，全省对人均建筑面积15m[2]及以下所有城市低保住房困难家庭申请实物配租和租赁补贴实现应保尽保。
2009年8月起，常州市在全国率先出台公共租赁房管理办法并在市区推出200套公共租赁房，对新就业人员和家庭人均年收入低于上年市区人均可支配收入80％的无房户提供公共租赁住房。这种租赁房的租金仅为市场价格的30％左右，低收入家庭每月为3.5元/平方米，新就业人员为每月4.5元/平方米。该市投入8亿元在建的6个租赁房项目，建成后可提供约4000套房源。
2010年6月11日，全国公共租赁住房工作会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强指出：2009年全国建成廉租住房以及经济适用住房、改造棚户区住房和农村危房共400余万套，今年计划建设各类保障性安居工程住房700万套，其中包括公共租赁住房37万套。
因公共租赁住房其福利性的特点，决定其与一般商品房开发的价值取向性的不同。尤其体现在公共租赁住房开发建设过程中融资渠道的单一化，特别是当前仍旧依赖于财政拨款、社会保障等纯政策性资金的投入，使得融资过程呆滞化、僵硬化。
四、公共租赁住房融资模式比较
从国际视角看，公共租赁住房融资模式比较多，有REITs模式，BOT模式，PFI模式，PPP模式，PIPP模式，房地产证券化，住房保障税，福利彩票模式，委托、联合租赁模式，项目融资等，根据我国公共租赁住房现状，本文主要列举以下三种模式，再对国家主导模式进行比较研究。
(一)REITs模式
房地产投资信托(Real Estate Investment Trusts，REITs)，是指信托公司通过制定信托投资计划，与投资者(委托人)签订信托投资合同，通过发行信托受益凭证或者股票等方式受托投资者的资金，然后进行房地产或者房地产抵押贷款投资，并委托或聘请专业机构和人员实施具体的经营管理的一种资金信托投资方式。REITs的基本关联方有五个：信托公司(Trust Corporation)、信托基金(Trust Fund)、投资者(Investor)、资产管理公司(Asset Management，AM)和物业管理公司(Property Management，PM)。国际上REITs已有几十年的成功发展历史，在美国、澳大利亚、新加坡、中国香港均已有相当的规模。
图1 房地产信托模式REITs运行程序图
具体程序如下：①房地产原所有者将产权转移给REITs并不向其支付现金；②REITs再将房地产委托给专门的房地产公司进行出租；③最低收入者和政府将共同支付的收益交由保管机构保管；④保管机构根据信托合同，将收益直接交给投资者(受益凭证的持有者)；⑤REITs在取得房地产产权后，应同时向原所有者签发受益凭证；⑥原所有者将受益凭证在证券市场上出售，进而取得相当于直接销售房地产的价款；⑦普通投资者支付价款，取得受益凭证，从而成为REITs受益人；⑧为避免房地产的原所有者与REITs的管理者进行损害投资者的关联交易，应委托独立的房地产估价师对拟转让的房地产进行估价，估价金额作为受益凭证价值基础；⑨专业的房地产公司将房地产出租给最低收入者。
(二)BOT模式
建造—运营—转移(Build-Operate-Transfer，BOT)，是20世纪80年代以后在国际上兴起的一种新的投融资方式。概括来说，是指政府(通过契约)授予私营企业(包括外国企业)一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。政府通过提供明确的产业扶植导向和良好的政策环境，吸引民间资本以BOT投融资模式直接投入项目的建设和运营，从而弥补政府建设资金的缺口。
公共租赁住房本来是属于政府保障的范畴，理应由政府来投资，但可以借鉴BOT模式，使民间资本更好的参与到廉租房建设项目中，以提高效率，降低风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。而采取BOT模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等提高民营资本投资政府项目的积极性。公共部门和民营企业共同参与，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资金数量，进而降低资产负债率。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
图2 BOT模式运行程序图
具体操作程序如下：先由政府委托公共租赁房项目公司运作整个项目，公共租赁房项目公司以私人投资的模式投资建设公共租赁住房，此时可以享受建设公共租赁房的有关税费减免政策。项目建成后，在特许经营期内，公司向政府认定的公共租赁住房户提供住房和相应的服务，公司的租金收入由政府和租户共同提供，待特许期满后按协定将整个公共租赁房项目移交给政府，再由政府经营管理。
(三)PIPP模式
公共部门-中间组织-私人部门合作(Public—Intermediary—Private Partnerships，PIPP)，是基于社会变化和发展的内在需求，在PPP模式基础上做适度扩展，即在政府与私人部门的合作中融入中间组织(intermediary)，作为政府与私人部门的协调者和对话者，承担某些政府不应该“管”的职能，或者是政府和私人均失灵的领域。
PPP模式的缺点给予了PIPP模式发展的空间，由于政府部门在寻找合作伙伴以及事前事后的监管等工作中，容易产生寻租行为，故可以将诸如此类的职能转给中间组织来完成，实践表明，中间组织其独特的非依赖性、非市场性和良好的沟通协调能力，能较好弥补PPP模式的不足之处。
图3 PIPP模式运行程序图
首先中间组织更为广泛地扮演组织、协调角色。中间组织直接组织和协调微观运行，政府和私人机构更多地在与履行好自身的义务和签订的契约。其次从资源配置角度看，中间组织为资源配置的主导力量，是减少交易费用的关键环节，由于其自身特殊的地位，拥有较多的资源信息，可以较为政府而言更专业的对项目的特许期、操作方式等做出安排。再次从政府的角度看，该放手时就放手，权责明确，避免了什么都管而什么都管不好。政府可以全身心投入应该进入的领域，提高公共部门的工作绩效。最后从组织的关系看，中间组织是对单一组织配置经济的超越，将政府、企业和市场的调节与沟通放手于中间组织，发挥着重要的桥梁和纽带作用，其角色可以形象地表示为准市场、准政府。
(四)总结不同国家(地区)的廉租房投融资模式比较
按照政府干预与市场机制不同的结合，廉租房的投融资模式可划分为三大类：以美国、日本为代表的政府有效控制市场机制充分发挥作用的模式，以英国、中国香港和德国为代表的政府主导与市场相结合的模式，以及以新加坡为代表的完全政府主导模式。三大类投融资模式特点的比较如下表所示：
从表的比较中可以看出，各廉租房投融资模式具有一定的共性：一是政府在廉租房供给中起主导作用，无论何种模式，政府始终将低收入家庭的住房问题作为其公共管理的重点，政府财政是保证廉租房有效供给的基石；二是政府多通过一些优惠措施来实现廉租房的低成本供给，如土地划拨或优惠、税收减免、低息贷款等，并且多会鼓励私人部门参与投资；三是政府通常会采用房租补贴的形式提高低收入家庭的房租支付能力；四是需要专门的、封闭的廉租房金融支撑，并与商品房有所区别，如新加坡的公积金贷款、中国香港的分拆商业资产上市、德国的住宅储蓄制度、美国的LIHTC和REITs等。
五、我国公共租赁住房融资模式建议
根据国内外公共租赁住房的融资模式的比较研究，结合我国自身的情况，本文提出以下几点关于我国公共租赁住房融资模式的建议。
(一)财政拨款建立公共租赁住房专项资金
政府的财政支持不论是现在还是将来，都应该是公共租赁住房资金来源的核心力量。政府对公共租赁住房财政专项拨款资金的主要用途有三：一是实物配租，即通过新建、收购和旧公房转化等途径直接向租户提供公共租赁住房；二是租金补贴，对自己到市场上寻找公共租赁住房房源的租户给予租金补贴支持；三是预留维修基金，保证实物配租公房的日常维修。
(二)从住房公积金账户中提取适当比例转化成住房保险基金
住房公积金增值收益用作公共租赁住房的主要资金来源是不容置疑的。通过扩大住房公积金的缴存规模并进行多元化投资获得更多的增值收益，为增加公共租赁住房补贴资金规模提供了可能。但是，提高住房公积金的覆盖率和缴交率需要时间过程，不可能一缴而就。而且，投资收益的不确定性也不能保证对公共租赁住房住房补贴资金比较稳定的现金流供给。为此，建议从住房公积金的单位账户中直接提取适当比例转化成住房保险基金，其功能与失业保险、医疗保险等相似。
(三)建立公共租赁住房公益基金
公共租赁住房公益基金，主要来源于社会捐赠和福利彩票收益。据民政部统计，中国福利彩票在“十五”期间共销售1145亿元，为国家筹集社会公益金400.75亿元。在“十一五”期间，将完成2500亿元以上的总销售量，筹集社会公益金不少于875亿元。从社会福利资金中提取适当比例，专项用于公共租赁房建设，符合发行社会福利彩票的初衷。福利彩票销售额巨大且资金来源持续稳定，这也符合公共租赁房建设资金缺口巨大、需要长期融资的特点。政府要通过宣传和税收优惠等手段，鼓励社会各界向住房贫困群体捐房捐款，鼓励人们购买福利彩票。政府将社会捐款和福利彩票的部分收益建立公共租赁住房公益基金，可以专门用于对特困家庭的物业管理费补贴。
(四)引入房地产信托业务，拓展公共租赁住房市场化融资渠道
REITs增强了公共租赁住房的资产流动性。房地产属于不动产，其本身的固定性使其流动性较差。而公共租赁住房只租不售的特点，更决定了它产权的固定特征。因此，仅靠租金收益的公共租赁住房较一般的商业房地产更加难以回笼资金。REITs实质上是一种房地产证券化产物，通常采用股票或者收益凭证的形式，赋予房地产很强的流动性，同时，还便于投资者参与或退出投资。同时，REITs可以将公共租赁住房经营过程中产生的持续、稳定租金收入用来分红，从而吸引倾向于稳健投资的投资者。良性的市场反馈将可以更好地化解公共租赁住房建设、经营中的财务风险。REITs投资公共租赁住房，具有低风险、持续稳定的特点。因为公共租赁住房的兴建是以政府作为保证的，因此REITs投资公共租赁住房项目就类似于投资国债。
(五)房地产证券化模式
公共租赁住房收益具有很强的稳定性，这正符合资产证券化的特点，即发行证券到期后再支付投资者券款即可，为公共租赁住房收益回收的时滞性提供了便利。房地产证券化作为一种创新的投融资工具，具有不易灭失、风险低、安全性好的特点，再加上房地产固有的保值增值性，因此可以使投资者获得较为稳定的收益。《金融机构信贷资产证券化试点管理办法》的实施，为房贷证券化提供了政策和法律依据。该管理办法就信贷资产证券化发起机构的资格、资本要求和证券化业务规则、风险管理、监督管理与法律责任等方面做出了明确规定，为房地产证券化走向规范化提供了有力的保障。
(六)建立公共租赁住房资金循环系统
从公共租赁租住房庞大、复杂的资金循环系统可以看出，公共租赁住房保障不再是单纯的政府行为，而是在政府主导下的全社会资本的有机的联合与互动。公共租赁住房作为社会保障性消费品和投资品的双重属性被充分体现和运用。这种融资机制的优越性，一方面让各方参与主体均获得一定经济收益，特别是租户受益最大；另一方面，由于政府、社会、市场的互动，可以引发对公共租赁住房政策的更多关注，形成更广泛的社会影响，从而更有益于营造关心贫困、互助互爱、共建和谐社会的大环境。
六、小结与展望
公共租赁住房是一种混合物品，具有价格上的排他性。一方面，它向特定人群提供效用；另一方面，只有付出合适的代价才能享有。扩大廉租住房的保障范围，能够对解决“夹心层”的住房问题起到很大的作用，但是就目前廉租住房的运作情况来看，资金的匮乏和房源的短缺严重制约了廉租住房制度发挥住房保障的作用。而针对低收入和中等偏下收入人群建立一种公共租赁住房的制度就显得迫在眉睫。
因此，借鉴西方国家政府补贴私人开发机构建造公共租赁住房的方式是解决当前“夹心层”住房问题的一个重要途径。这样既可以避免政府直接建房所带来的沉重包袱，节省政府的财政开支，又可以能够真正化解部分“夹心层”既买不起经济适用房又不享受廉租房的尴尬。
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