论体制过渡时期政府经济职能的转变，本文主要内容关键词为：职能论文,体制论文,过渡时期论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过渡时期。由于这两种经济体制有质的区别，也由于新旧两种体制更替变化过程中，不可避免地产生诸多磨擦，发生大量碰撞，这必然给我国过渡时期的经济生活提出许多新的问题。而政府经济职能的转变和定位，尤其值得我们深入研究和探讨。
一、新旧两种体制的基本特征
我国传统经济体制是一种高度集中型的计划经济体制。在这种体制模式下，政府主宰经济的全过程，具有国有资产所有者，国有企业经营者，宏观经济管理者，市场创造者和社会公益事业管理者等多重身份，是“全能”政府。
1、在决策结构上，实行中央与地方分级决策， 而以中央决策为主。不仅宏观决策权，而且连微观生产经营权，也都由国家行政机关包揽，企业几乎没有决策的权力。
2、在组织结构上，实行条块结合， 而以条条行政隶属关系管理为主，实际上是条块分割，使经济组织机构日趋封闭化。
3、在调节结构上，实行指令性计划与指导性计划相结合， 而以指令性计划为主，完全排斥商品生产、价值规律和市场机制的作用。
4、在分配结构上，实行统收统支的财政制度， 企业自身没有任何经济利益的推动，平均主义、吃“大锅饭”的现象严重存在。
应当看到，我国当初建立集中统一的计划经济体制，是当时我国国情的基本要求，具有历史必然性。这种传统的计划经济体制在其形成的过程中特别是形成的初期，无论是促进社会生产力的发展和人民生活的改善，还是推动社会主义改造的进程和保证社会主义政权的巩固，都曾发挥过不可替代的重大作用。然而，我们也必须看到，随着社会主义经济的不断发展，传统经济体制越来越不适应社会生产力发展的要求，甚至严重束缚和阻碍社会生产力的发展，其弊端日益显露出来，消极作用越来越明显。为了大力发展社会主义生产力，党的十四大确定，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是根本不同于传统计划经济体制的新型体制，正如江泽民同志在党的十四大报告中所指出的：“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下，市场机制对社会资源配置起基础性作用。”在社会主义国家宏观调控下，市场机制对社会资源配置起基础性作用，这是社会主义市场经济体制的总体特征和根本要求。
市场经济具有以下几项基本原则：
1、自由原则。市场经济是主体多元化的经济体系， 不论这些主体是自然人，还是法人，属于公有，还是属于私有，都是独立的经济利益主体，都能自愿地进入或退出市场，自由地进行独立的决定和选择，禁止任何人和组织非法干预。实现自由原则是市场经济的核心。
2、平等原则。市场经济是众多市场要素组合的经济体系， 它要求推进公平交易，排斥等级特权和地方割据。我们所说的平等不是“平均财产”，而是机会平等、竞争条件均等、权利和义务对等。因此，市场经济要求有健全的法制体系相配套，法律面前人人平等，是市场经济法制的集中体现。
3、诚信原则。市场经济是伴随人际交流关系的经济体系。 它要求人们以文明健康的心态主导自己的行为，摒弃尔虞我诈，巧取豪夺的心理。经济行为不仅仅是钱物的交易，更是人们道德情操的演示，市场经济需要诚实信用的商业道德来约束人们的行为，使之服从于市场规则。所以，市场经济的道德标准是实现诚信原则，它使人们注重社会公德、待人以诚、信守约定。
4、间接原则。国家一般不直接作用于市场主体， 而主要通过实现市场经济的法则，促进经济公平、有序、快速发展。通过财政税收政策，容纳和保护市场竞争中的弱者。建立社会保障体系，弥补市场经济的不足。运用宏观调控手段，抑制市场经济的消极因素等等。
二、体制过渡时期政府经济职能转变的着力点
根据社会主义市场经济体制的总体特征和根本要求，社会主义市场经济体制条件下，“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系，监督市场运行和维护平等竞争，调整社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济和社会发展目标。”
不难看出，政府管理经济这几个方面的职能，不单单是市场经济体制条件下政府所固有的，其中的一些职能，如基础设施建设，经济发展环境的创造以及调整社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境等等，同样也是非市场经济体制（包括传统的计划经济体制）条件下政府理当有的。因此，体制过渡时期政府经济职能的转变，其着力点应当放在市场经济体制条件下政府特有的或者应当突出的职能上面。
具体一点说，可以归结为以下几个方面：
1、创设市场主体。在市场经济条件下， 市场作为调节社会资源配置的基础性手段，对一切商品生产经营者全面发挥导向作用。这就要求作为商品生产经营者的企业真正成为市场的主体，完全面向市场自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。经济体制改革二十年来，我们采取政企职责分开，两权适当分离，对企业放权让利，扩大企业自主权，增强企业活力等一系列改革措施，使企业进入市场，为市场经济构建微观基础作出了种种努力。然而，时至今日，企业经营机制转换并没有到位，相当多的企业特别是大型国有企业仍然活不起来，市场对企业的导向还是导而不动。个中原因很多，其中企业产权关系模糊不清，政企职责没有完全分开，市场主体塑造不健全，是问题的根本症结所在。因此，创设市场主体，是实现经济体制转变的关键。
2、培育完善市场。 市场经济体系是依靠价格和竞争机制维持其系统的有序性。因此，价格体系合理，市场行为规范，是市场经济发展必不可少的前提条件。而价格体系合理，市场行为规范，必然要求有健全的市场机制。市场机制的有效性取决于市场的竞争性，如果市场被少数垄断者所控制，垄断势力就会导致非效率。而市场自身的运行并不具有维护竞争、防止垄断的自动机制，相反，它往往会产生两种破坏竞争的倾向：一是对竞争缺乏必要的限制而形成过度竞争；二是竞争者通过各种途径而形成垄断。过度竞争会造成竞争的毁灭，垄断则会使竞争窒息。目前，我国的生产要素市场和商品市场仍不发达，市场行为很不规范，地区、部门的分割和封锁还严重存在，不正当竞争时有发生，市场形成价格的机制作用发挥极不充分，特别是金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场才刚刚发育。所有这一切，与市场经济发展的要求相差甚远。因此，培育完善的市场体系，制定和运用反不正当竞争、反垄断等等法规，维护平等竞争，维护市场机制不受破坏，从而形成有效的竞争市场，不仅是政府极为重要的经济职能，而且也是我国构筑社会主义市场经济体制大厦的一项基础性工程。
3、加强宏观调控。宏观调控是针对经济大环境而言， 其目的主要是形成市场经济运行良好的宏观经济环境，避免经济运行的周期波动以及由此而出现的过度通货膨胀、经济衰退、失业等。不难理解，稳定的宏观经济环境是实现经济迅速增长、充分就业和市场机制正常运转的基本条件。由于市场本身的不健全和自我调节滞后，必然使生产与需求之间存在一定的脱节，引起经济波动，矛盾激化到一定程度会导致宏观经济整体的总量失衡。因此，这就要求政府制定和执行宏观调控政策，诸如运用财政政策和货币金融政策，通过调节总需求处理好总供给与需求之间的关系，维护经济总量的大体平衡，减少经济波动，保持宏观经济稳定。必要时，甚至采用相应的行政手段对经济活动进行适当干预。
4、规范政府行为。 任何主体的行为最终都是由其自身利益驱动的。政府行为一方面要代表全社会整体的利益，另一方面又难免受到自身利益（政府工作人员的利益）的影响。而在市场经济条件下，利益取向必然多元化，这对政府工作人员的冲击很大，而且，经济利益的诱惑力比传统的计划经济体制时代强大得多。如果不通过法制规范政府经济行为，则必然导致权钱交易、权力市场化，经济上扭曲了社会资源配置，抑制了市场的公平竞争，政治上则是产生腐败的一个重要根源。现实经济生活中，一些政府部门搞“翻牌公司”，非法利用行政权力垄断经营，谋取利益；或者巧立名目，乱收费、乱罚款，从中谋利；有的工作人员甚至滥用手中权力，索拿卡要等等，究其原因，主要是在法律上对政府行为缺少限制和规范，同时，国家监督机构乏力，舆论和社会监督又受到某种限制。因此，必须健全和完善对政府及其工作人员的内外监督体系和机制，增加政府调控、监管的透明度，从法律、制度、机制上保证政府调控、监管行为和经济政策、法规的超脱性、公正性，维护市场经济起码的平等、公正原则。
三、 注重解决体制过渡时期政府经济职能转变的突出矛盾
我国实行由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，无疑是十分深刻的体制变革与创新，是一场革命。然而，我们必须同时看到，这场变革是“社会主义的自我完善”，而不是社会制度的根本变革。这种体制转型的性质决定了不能采用一个阶级推翻另一个阶级的“社会革命”方式，也不能不顾条件的许可，采取一步到位的“休克疗法”，而只能在共产党的领导和保持社会稳定与经济稳定的前提下，有目标、有步骤、有秩序地进行。完全可以说，渐进性是中国改革和体制转型的鲜明特征。
既然是渐进改革或者说渐进转型，就必然有个相当的过程。这个过程也就是否定中有保留、继承中有创新这样一个历史阶段。新旧体制互相依存，互相支撑，“废除”、“保留”、“继承”、“创新”均不是一夜之间的事，而是一个过程，一个痛苦的过程。
如此新旧交替、前后对接的过渡时期，政府经济职能的转变同样不可避免地会产生许多新的矛盾，这些矛盾有的甚至相当突出。研究和解决这些矛盾，是实现政府经济职能转变的一个重要课题。
结合当前工作实际，就平时思考比较多的几个问题，笔者建议，要注意处理好以下三个关系：
1、“管”与“不管”的关系。首要的， 是严格对照市场经济体制的要求，弄清哪些该“管”，哪些该“不管”。比方说，宏观管理该“管”，微观管理该“不管”；就国有企业而言，再也不能一概都“管”，而只能“抓大放小”，择其紧要而“管”之。何为紧要？我们已经定位为5种产业，只有抓住紧要，才能管好该“管”的，否则， 就与过去的体制一样，事与愿违。其次，按照市场经济体制的目标要求，对于该“管”的，政府固然要切实“管”好，即履行好应当担负的职能，对于该“不管”的，则不能一概不负责任的立等“撒手”，而要注意区别情况，能够立即“不管”的，应当尽快终止，同时做好有关交接工作；需要创造一定条件才能“不管”的，则要积极创造条件，尽早实现“不管”，不能借机条件不成熟，拖延进程。
2、“分”与“不分”的关系。这主要是就国有企业改革而言。 早在改革之初，我们提出的政企分离问题，至今似乎还没有得到较好的解决，为什么？企业真正成为市场的主体，这是市场经济的特征和基本要求，从这个意义上说，政企应当分离，企业必须离开政府的怀抱，否则就缺乏应有的活力；即使必须是国家（政府代表）拥有的企业，也应当实现所有权和经营权的分离，否则，既保证不了市场主体的平等性，又限制了企业的活力，还影响了政府提供公共产品职能的发挥。问题在于，国有企业和政府能不能分开，分不分得开。其实，道理很简单，既然国有企业的所有者是国家（各级政府代表），国家就不可能不管，如果放弃，国有企业岂不是无“老板”企业，谁对国有企业负责，国有企业又怎样对国家负责，这无论从理论上还是从实践上都是行不通的。据说世界上没有哪一个国家国有企业是政企分离的。所以，硬要强调政企分离，只能是不再保持国有制。
我国实行经济体制改革，搞好国有企业是极为重要的一个方面，毫无疑问是保持国有制。那么，处理好政府与国有企业“分”与“不分”的关系，也许是深化国有企业改革的一个切入点。总体上不妨提这样一个思路：根据“抓大放小”的方针，对于必须“抓大”的，不仅不能政企分离，而且应该加强政府对企业的监督和管理，以实行所有权和经营权相分离为原则，构建国有资产管理、营运、监督体系，政府当好该当的称职的开明的“婆婆”；对于应当“放小”的，则积极创造条件，分期分批逐个“分离”，实行非国有化。
3、“统”与“不统”的关系。在传统的计划经济体制条件下， 政府管理经济的职能“一统天下”自不必说，而且对各种中介组织和社会机构也几乎全部统管。这些中介组织和社会机构大多由政府部门用行政手段建立。其性质等同于直接依附行政机关的事业单位，其经费多由财政拨款，级别、编制由政府主管机关确定，接受主管机关领导，工作方法也带有浓厚的行政化色彩，这不但严重限制了其自主性、独立性和公正性，而且使其缺乏赖以生存的广泛社会基础，不可能起到社会中介机构应有的作用。我们在向市场经济体制转变的过程中，必须划定政府“统”和“不统”的范围。当前情况下，主要是逐步解除对社会中介组织的统管，实现其与行政机构的分离，让各种市场中介组织和社会机构代替或帮助政府行使部分调控及组织公共产品供给职能，逐步形成以政府为主体，民间中介组织相配合的宏观调控体系和市场运行机制。