赫尔辛基进程30年：塑造共同安全，本文主要内容关键词为：赫尔辛基论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—9550（2005）12—0016—05
2005年是赫尔辛基进程30周年。1975年8月1日，欧洲35个国家和地区首脑在芬兰首都赫尔辛基签署了《欧洲安全与合作会议最后文件》，又称《赫尔辛基最后文件》，① 从而开启了以对话谈判塑造欧洲共同安全为主要内容的赫尔辛基进程。15年后的1990年，《新欧洲巴黎宪章》② 签署，冷战在欧洲宣告结束。1992年，欧安组织③ 各成员国首脑再聚赫尔辛基，发表了《变化的挑战》，④ 强化欧安组织功能，迎接新的挑战。《新欧洲巴黎宪章》和《变化的挑战》开始了赫尔辛基进程的第二阶段。
回首30年，赫尔辛基进程虽然历经了两个不同的国际体系，面对着全然不同的安全问题，但是这一进程不仅没有终结，而且保留了下来，始终发挥了不小的作用，这其中的原因是值得探究和讨论的。笔者认为，作为一种政治安全进程，欧安组织或许在欧洲安全结构中的地位没有北约和欧盟那样显赫，但是它在塑造欧洲地区“综合安全”、“共同安全”、“合作安全”观念和区域安全共同体建设方面发挥了重要的建构作用，这也是它在冷战后国际环境发生重大变化后能够存在下来的根本原因。而这一点恰恰是从功能主义角度研究欧安组织的学者们所忽视的地方。
一 赫尔辛基进程的主要成就
以1990年欧安会特别首脑会议发表的《新欧洲巴黎宪章》划界，30年的赫尔辛基进程可以划分为两个阶段，前后各15年的时间。第一阶段国际关系的主要特征是两大集团对立，欧安组织的主要职能是从军事上缓解两大集团的对抗，在东西方之间建立对话和沟通的桥梁。第二阶段从1990年至今，国际体系正处于转变的过渡时期，欧安组织面对新的变化，调整职能，应对新的安全挑战。特别是在危机处理、早期预警、预防外交和维和重建等领域发挥着重要的作用。
在赫尔辛基进程的前后两个阶段，欧安组织在解决欧洲安全问题上发挥了以下几个方面的积极作用：
第一，建立起了世界上最完备的信任与安全措施机制，使得欧洲地区在军事上难以出现突发性冲突与战争，从而有效地化解了安全困境。欧安组织这个方面的功能开始于赫尔辛基进程的第一个阶段，即主要着眼于缓解两大军事集团之间的对抗。1975年的《赫尔辛基最后文件》第一次使用了“建立信任措施”的术语，并且第一次在国际多边协议中载明了建立信任的多项具体措施。⑤ 例如，建立了自愿基础上的重大军事活动提前通报制度和交换观察员制度等。⑥ 随后，欧安组织在建立信任措施领域寻求新的发展。1986年9月， 在欧安会框架下召开的欧洲裁军会议通过了《斯德哥尔摩协议》。该协议不仅使通报制度具有了约束力，而且还第一次采纳了现场检查办法。1990年通过的《维也纳建立信任与安全措施文件》（又称《1990年维也纳文件》⑦）和之后的《开放天空条约》、《1992年维也纳文件》、《1994年维也纳文件》和《1999年维也纳文件》，更进一步形成了突发事件磋商与合作机制、军事信息交换机制、检查信任措施落实情况的专家会晤机制等，特别是完善了核查机制。1992年以后，随着冷战的结束和欧洲地区冲突的兴起，建立信任措施的针对性开始从两大集团向冲突地区转移。1993年11月，负责裁军和信任措施谈判的欧安组织“安全合作论坛（FSC ）”通过的《地方危机局势的稳定措施》⑧ 就代表了这种转变。也就是说，赫尔辛基进程的第二阶段，建立信任措施继续不断完善，但其针对性已经发生了显著的变化。与此同时欧安组织的职能越来越向预防外交、处理危机和防止冲突的方向倾斜。
第二，开展军控谈判，裁减军备，防止大规模杀伤性武器扩散，使欧洲军备控制体系成为全世界范围内“最先进的一个军备控制机制”。⑨ 如同建立信任措施一样，裁军谈判也是赫尔辛基进程第一阶段的主要内容。从1975年《赫尔辛基最后文件》签署开始，军控谈判就成为缓解两大军事集团对抗的重要手段之一。尽管冷战时期成果有限，但谈判一直持续进行。直到冷战接近尾声，军控谈判也开始取得重要成果。1990年11月，《欧洲常规武装力量条约》签署，二战以后东西方终于达成了惟一一项常规裁军条约。1999年11月，欧安组织30个成员国又签署了《欧洲常规武装力量条约修改协定》，将集团对集团的限额模式改变成为国家和领土限额的模式，以适应冷战后变化了的裁军形势。冷战结束以后，欧安组织在军控领域主要是结束冷战期间开始的谈判，实际上由于两极对抗的终结，军控领域的工作已经转向如何控制大规模杀伤性武器的扩散问题。1994年欧安组织“安全合作论坛”通过的“管理不扩散机制原则的文件”⑩ 以及2000年《欧安组织关于小武器与轻型武器文件》(11) 都是欧安组织在完善不扩散机制方面的重要成果。
第三，以多种形式和手段开展预防性外交和危机处理，欧安组织因此而被誉为在预防外交领域“最具创造性的组织”。(12) 早期预警、冲突预防和冲突后重建都是赫尔辛基进程第二阶段的主要内容。按照联合国加利秘书长1992年在《和平纲领》中提出的界定，预防性外交应该包括4个方面：建立信任措施、事实调查、 预先警告以及包括建立非军事区等内容的预防性部署。欧安组织进行的预防性外交主要体现在前3个领域：一是进一步完善安全与信任措施，建立冲突地区稳定机制， 如《地方危机局势的稳定措施》、《东南欧稳定公约》等都属于在冲突地区建立信任和安全措施的安排。在冲突预防和危机处理方面，欧安组织注重事实调查和现场活动，通过“监督使团”、“长期使团”、“帮助小组”等深入第一线是欧安组织做好预警和危机早期介入所采取的主要方法。调解使团的工作主要是政治和民事方面的，包括提供专家建议和帮助；对涉及法律、民主制度、维护和重建法律秩序等方面提供技术性支持、帮助组织和监督选举；帮助开创谈判基础和促进和平解决争端；检查欧安组织原则规范落实情况；提供警察、司法、行政等各种培训服务等等。(13) 预防性部署因需要军事力量，而欧安组织没有自己的武装人员，因而不是欧安组织工作的重点。各种现场活动、冲突后的恢复和重建工作是欧安组织工作的亮点，被认为是冷战结束以后欧安组织对地区安全做出的“最有效的贡献”。(14) 冷战后欧安组织预防性外交与危机处理的任务不断加大，这一点从它的预算开支不断增长中就可以看出来。欧安组织在1993年到1996年用于各种使团和现场活动的费用仅仅占其总预算的26％左右。(15) 1996年以后用于使团和现场活动的费用不断升高，1997年占总预算的65.52％，1998年达到87.93％，1999～2001年都基本维持在85％左右，约1.4亿～1.8亿欧元。(16) 2002年以后维持在75％左右，约1.2亿～1.3亿欧元。
总之，赫尔辛基进程30年，欧安组织作为这一进程的载体在欧洲安全事务中发挥了重要作用。冷战期间，它成为两大对立军事集团的联系纽带和沟通平台。它跨越了集团思维，使中立、不结盟国家在其中发挥了重要作用，使东西方关系多边化或者说欧洲化。它帮助完全对立的两个世界建立了一些共同目标，如信任与安全措施以及军事活动的透明度等，并且始终不断地坚持下来，使超级大国之间的针锋相对得以缓和，使欧洲地区大规模战争难以想像。(17) 冷战结束后，它针对新的安全挑战，将职能转向预防性外交、早期预警、危机管理、维和、危机与冲突善后处理等方面。它所进行的冲突预防以及冲突解决措施被证明绝大多数是行之有效的，从而成为冷战结束后欧洲安全与稳定建设中一支重要的力量。
二 塑造安全新观念
赫尔辛基进程所取得的成果并不仅限于上述从功能主义角度所进行的描述。30年后的今天，回过头再看这一进程，应该说它取得的最大成就是它为国际安全塑造的新理念和新思想，正是这些新的理念和思想使它成为欧洲安全共同体建设中的一支重要力量。总结起来，赫尔辛基进程30年在欧洲安全领域所发挥的建构作用有如下几个方面：
（一）树立综合安全新观念
赫尔辛基进程在解决安全问题上的思路是独特的。1975年的《赫尔辛基最后文件》规定，欧安会进程包括“三个篮子”的内容：第一篮子关于安全问题，包括指导参与国之间关系的原则，信任措施的建立以及与军事安全相关的裁减武器等内容；第二篮子关于经济、科技与环境领域的合作；第三篮子关于人道主义及其他领域的合作，包括人员、信息、文化、教育等方面的交流与合作。这三个篮子在赫尔辛基谈判进程中始终是相互绑在一起的，(18) 例如，军事安全问题与商品、人员、思想的流通是联系在一起，经济问题与环境问题是相互联系的。这样，传统安全的内容就与贸易、环境、文化等因素挂上了钩，军事领域与政治、经济、思想等领域建立起了联系。这种综合安全观念第一次使人们开始将视野从专注硬实力和硬安全转向其他领域和其他因素，开始全方位考虑安全问题。
1990年通过的《新欧洲巴黎宪章》重申了赫尔辛基最后文件的原则与精神，宣布签约国的责任是“持久地推动建立在人权和基本自由基础上的民主制度；通过经济自由和社会公正实现社会繁荣，使各国都享有平等的安全”。宪章强调，尊重人权，促进经济的发展是实现安全的一个必要条件。(19) 1994年欧安组织通过的《安全的政治军事行为准则》继续强调，“成员国确认最后文件提出的综合安全概念的持续有效性，这一概念将维护和平与尊重人权、自由联系在一起，将经济和环境合作与国家间的和平关系联系在一起。”(20) 1999年伊斯坦布尔峰会通过的《欧洲安全宪章》更是强调，“欧安组织综合安全概念的核心就是尊重人的权利和人的根本自由以及民主与法治。”各个成员国应该将“安全包含的人的因素以及经济、政治、军事各个方面作为一个整体来看待。”(21)
综合安全是一种全方位、多角度看待和处理安全的观念。它除了关注军事政治上的安全，还关注经济、环境的安全以及人类自身的安全。它包括了武器控制、建立信任与安全措施、人的权利、少数民族问题、民主化、反对恐怖主义等方方面面。这一观念能够在现实主义范式仍然牢固占据统治地位的时期提出来，实属不易。由于它触及了安全问题的本质特征，因此一直受到广泛关注，并产生了深远的影响。
（二）主张共同安全，强调安全的不可分性
冷战期间，传统的国家安全理念占据上风。在传统安全理念的指导下，如何通过政治、军事手段保证国家的绝对安全、使国家在竞争和冲突中保持优势地位是国家安全追求的重要目标。1975年的《赫尔辛基最后文件》，在序言中开宗明义首先强调“欧洲安全的不可分性（indivisibility）”，(22) 强调一国的安全同其他国家的安全是紧密联系的，一国安全目标的实现有赖于其他国际目标的实现。因此，国家安全与国际安全密切相关，创造良好的国际安全环境是一国获得安全的前提。也就是说，只有实现了共同安全，才能有效地实现国家安全。而为了实现共同安全，国家安全的目标就不应该是将国家安全利益绝对化，追求绝对安全，而应该是国家安全利益的相对化，追求相对安全。
实现共同安全，必须建立在相互尊重和平等互利的基础上。因此，“最后文件”规定了10项为实现共同安全国家必须遵守的基本关系原则。其中包括主权平等、不以武力相威胁、尊重领土完整和边界神圣不可侵犯、和平解决争端、不干涉内政、遵守国际法、国家间合作等重要原则。这些重要原则为实现共同安全奠定了基础，特别是尊重因主权产生的相关权力在阐述国家间关系的10项原则中，其中有6 项涉及国际安全的内容。
共同安全理念使人们的观念跳出了建立在对抗与核威慑基础上传统的国家安全思维框架，从而为进一步思考如何建构可持续和平、可持续发展以及建设安全共同体提供了崭新的思路。
（三）认同合作安全，追求安全方式的变革
赫尔辛基进程30年体现了追求安全方式的重要变革，那就是通过合作获得安全。显而易见，当安全被看成是综合的、共同的安全时，通过合作获得安全就成为自然而然符合逻辑的选择。合作安全首先是基于信任与合作的安全，通过各种安全制度建设，发展有约束力的安全规范，从而有效地促进政治安全互信，化解安全困境，促进安全合作。合作安全还体现在实现安全合作的手段上。30年里，欧安组织发展和完善了一系列合作安全手段，这些手段包括谈判、对话、协商、劝说等各种软性方法。欧安组织没有自身武装力量的现实，在一定程度上进一步强化了这些手段，使对话与协商成为欧安组织的标志性安全文化。
赫尔辛基进程从一开始就是作为东西方国家在安全领域对话谈判的一项制度安排。在这一进程中，欧安组织通过谈判发展出了世界上最完备的军备控制机制和信任与安全措施。冷战结束以来，赫尔辛基第二阶段进程又发展出通过对话、沟通、劝说、协商方式开展预防性外交和危机管理机制。少数民族问题高级专员、常设主席私人代表都是欧安组织进行劝说外交的重要工具，他们深入危机爆发的地区，调解冲突，斡旋劝解各方进行对话和谈判。“正是这一政治特点使欧安组织在处理冷战后棘手敏感的国内冲突问题上具有特别的优势，因为法律的或者强制性的解决办法既不适用也难以通行。”(23) 赫尔辛基进程30年，欧安组织成员国绝大多数承诺和决议的执行都是通过持续的对话与合作协商的过程来实现的。
随着全球化的迅速发展，跨国安全问题越来越突出，依靠单个国家或单个组织都无法较好地解决安全问题。九一一事件正反映出安全问题的日益复杂性。在这种情况下，欧安组织在强调合作安全过程中，又增加了跨组织合作的问题。1999年伊斯坦布尔峰会上制定的《合作安全纲领》以及2001年、2002年、2003年欧安组织部长理事会通过的决议，都强调欧安组织成员国需要与其他安全机构保持行动上的一致，特别是与联合国、欧盟、北约等保持紧密的联系，互相沟通信息，协调行动，打击各种威胁安全的活动。欧安组织还与亚洲一些国家以及地中海周边的非洲国家保持着伙伴关系。
（四）塑造自由主义的安全规范结构
当在安全领域放弃国家安全利益最优化，追求共同安全的情况下，国际安全规范的作用空间就大大拓展了。赫尔辛基进程本身就是一个在欧洲确立安全制度与规范的过程，这些制度和规范确立起来以后不仅约束欧安组织成员国的安全行为，还帮助建构它们的安全利益与安全目标，这一过程为欧洲安全共同体建设做出了重要贡献。
综合安全、共同安全、合作安全都是赫尔辛基进程中提出的新理念，这些新的理念将和平、合作、自由经济、人的权利、法治与民主等规范引入安全领域，并作为新的游戏规则规范各成员国的安全行为。这些规范不仅促进了东西方的相互依存与互动，而且在从温哥华到弗拉迪沃斯托克的广大区域内奠定了一种自由主义的跨国安全关系的共同理解和认同，从而为欧安组织地区建构了一种“自由主义的规范结构”。(24) 这一新结构的建构过程开始于1975年的《赫尔辛基最后文件》，至今还在继续发展。只不过在冷战结束后，参与这一结构建设进程早已不再仅仅是欧安组织，还有欧盟和北约的积极参与。
赫尔辛基进程中确立的规范既有类似约束性核查机制一类的各种规则，也有民主、法治、人权等一系列构成性规范。这些规范透过各种会议、会议达成的文件、外交语言以及对话和协商机制不断地渗透影响，在成员国中间逐渐具有一种主体间性，成为具有约束力的共有观念。从《赫尔辛基最后文件》，到1994年的《安全的政治军事行为准则》、1995年的《欧洲稳定公约》、1996年的《21世纪欧洲共同与综合安全模式》、再到1999年的《欧洲安全宪章》，欧安组织作为共同体建构的载体，将安全规范一步步变成了成员国的一种共同理解和共同追求，并因此而不断努力塑造着欧洲地区安全的集体身份。
三 赫尔辛基进程展望
30年的赫尔辛基进程取得了重要成果，但这并不意味着欧安组织的继续生存与发展没有问题。2004年12月6—7日在索非亚举行的欧安组织第12次部长理事会指出，“赫尔辛基最后文件通过30周年、《新欧洲巴黎宪章》15周年、暨欧安全组织成立10周年之日，为欧安组织提供了一次反思其在转变了的欧洲中作用的机会。”(25) 部长理事会认识到，在新的安全形势下，欧安组织面临着新的安全、政治、经济挑战，欧安组织需要进行改革，特别是要重新界定工作重点和改进集体行动能力。为此，部长理事会决定成立一个名人小组，负责对欧安组织的有效性、组织机构以及面临的新的挑战与应对办法进行考察和评估。
尽管目前改革欧安组织的呼声高涨，但欧安组织能否第三次成功转型取决于各国的共同努力，特别是大国的作用。从功能主义的角度看，冷战结束以后，欧安组织在欧洲安全结构中的地位实际上是边缘化了。(26) 在塑造观念结构方面，由于美国主导的北约和发展出了共同外交与安全政策以及共同安全与防务政策的欧盟从各个方面借鉴学习了欧安组织的经验，正在发挥着欧安组织在观念建构方面的重要作用。也就是说，欧安组织的职能和作用被其他组织不断地替代和侵蚀。在这种新形势下，欧安组织如何重新定位自己的职能和任务，赫尔辛基进程能否开启新的第三阶段，目前还都是一个未知数。
注释：
① CSCE,Conference on Security and Cooperation in Europe Final Act(Helsinki Final Act),Helsinki 1975,http://www1.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_en.pdf.
② CSCE,Charter of Paris for A New Europe,Paris,1990,http://www.osce.org/documents/mcs/1990/11/4045_en.pdf.
③ 欧洲安全与合作组织（简称欧安组织）前身是欧洲安全与合作会议（简称欧安会），为了行文方便，全文通用欧安组织的称谓。
④ CSCE,The Challenges of Change,Helsinki Document,1992,http://www.osce.org/documents/mcs/1992/07/4046_en.pdf.
⑤ 刘华秋主编：《军备控制与裁军手册》，北京：国防工业出版社，2000年版，第433页。
⑥ CSCE,Helsinki Final Act,Questions Relating to Security in Europe,2 Document on Confidence-Building Measures and Certain Aspects of Security and Disarmament,http://www1.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_en.pdf.
⑦ Vienna Document 1990 of the Negotiations on the Confidence and Security Building Measures,http://www.osce.org/documents/fsc/1990/11/426_en.pdf.
⑧ Forum for Security Cooperation(FSC) of CSCE,Stabilizing Measures for Localized Crisis Situations,http://www.osce.org/documents/fsc/1993/11/4267_en.pdf.
⑨ 中国军控与裁军协会译：《SIPRI年鉴2004：军备、裁军和国际安全》，北京：世界知识出版社，2005年版，第936页。
⑩ FSC of CSCE,Principles Governing Non-Proliferation,http://www.osce.org/documents/fsc/1994/12/4273_en.pdf.
(11) FSC of OSCE,Document on Small Arms and Light Weapons,http://www.osce.org/documents/fsc/2000/11/1873_en.pdf.
(12) John Maresca,“Special Report:The Future of the Conference of Security and Cooperation in Europe,”http://www.usip.org/pubs/special-reports/sr940926.pdf.
(13) OSCE,Survey of OSCE Long-Term Missions and Other OSCE Field Activities,26 August,2005,http://www.osce.org/documents/sg/2004/05/3242_en.pdf.
(14) OSCE,Charter for European Security,Chapter IV,Para.46,Istanbul,November 1999,http://www.osce.org/documents/mcs/1999/11/4050_en.pdf.
(15) The Secretary General of CSCE,Annual Report on CSCE Activities,Chapter V.Finances of the CSCE,1993,Annual Report on CSCE Activities,Chapter V,1996.百分比是根据该报告计算得出。
(16) Annual Report on OSCE Activities 1997,1998,1999,2000,2001 Annex 1.
(17) 朱立群：《欧洲安全组织与安全结构》，北京：世界知识出版社，2002年版，第179～180页。
(18) Michael Lucas,“The Conference on Security and Cooperation in Europe and the Future of U.S.Foreign Policy,”in Beverly Crawford and Peter W.Schulze,eds.,The New Europe Asserts Itself:A Changing Role in International Relations,Berkeley:International and Area Studies,1990,pp.47—50.
(19) CSCE,Charter of Paris for A New Europe,Paris 1990.http://www.osce.org/documents/mcs/1990/11/4045_en.pdf.
(20) FSC/CSCE,Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security,Budapest,December,1994,http://www.osce.org/documents/fsc/1994/12/4270_en.pdf.
(21) Istanbul Document,Charter for European Security,http://www.osce.org/documents/mcs/1999/11/4050_en.pdf.
(22) CSCE,Helsinki Final Act,Preamble,Questions relating to security in Europe,http://www1.osce.org/documents/mcs/1975/08/4044_en.pdf.
(23) Diana Chigas,with Elizabeth McClintock and Christophe Kamp,“Preventive Diplomacy and the Organization for Security and Cooperation in Europe:Creating Incentives for Dialogue and Cooperation”,in Abram Chayes,ed.,Preventing Conflict in Post-Communist World,Washington,D.C.:The Brookings Institution,1996,p.33.
(24) Emanuel Adler,“Seeds of Peaceful Change:The OSCE's Security Community-Building Model,”in Emanuel Adler and Michael Barnett eds.,Security Community,Cambridge:Cambridge University Press,1998,p.121.
(25) OSCE,Twelfth Meeting of the Ministerial Council,December,6—7,2004,http://194.8.63.155/documents/mcs/2005/02/4324_en.pdf.
(26) 朱立群，《欧洲安全组织与安全结构》，北京：世界知识出版社，2002年版，第221页。