公民投票类型研究的局限及解决思路，本文主要内容关键词为：公民论文,思路论文,类型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：1D035 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2008)03-0013-04
公民投票是当今世界上广泛应用的一种政治制度。以往学界在对其进行研究的过程中，由于忽视了从某些视角去分析公民投票的内在特质，结果使得它常常被某些分离主义势力所利用。为了科学地使用公民投票，反对或防止其被某些别有用心的分离势力所利用，本文欲就公民投票的类型划分问题再做进一步的研究。
一、公民投票的含义
所谓公民投票，通常是指全体公民通过行使投票的权利对国家或社会的重大或特定问题进行表决的制度。狭义上的公民投票主要是指国家全体公民或社会全体成员就某一项重大事务进行投票表决的制度。广义上的公民投票除了包括其狭义上的含义之外，还包括某一地方行政区域单位(州、省、市、区等)的全体居民对有关地方事务进行投票表决的制度。本文中所使用的公民投票是指广义上的公民投票。公民投票有时还被称为“全民公决”或“公民表决”。但严格地说，“公民投票”比“全民公决”具有更为宽泛的含义。公民投票表决的事项很多，既包括全国性的，也包括地方性的。在理论上，虽然“全民公决”意味着全体公民或全体居民都有权利参与投票，但在实际中，全体公民或全体居民未必都参与投票。因此，在强调“全体性”的场合下，使用“全民公决”一词更为妥当，在不强调“全体性”的场合下，使用“公民投票”一词更为合适，但在一般情况下，“全民公决”与“公民投票”可以互换使用。需要说明的是，基于分析语境的需要，也基于学术概念使用上的规范起见，本文将统一使用“公民投票”这一术语。
关于公民投票一词，有两个英文名词必须加以说明。referendum：意指公民直接对立法机关通过的议案或是人民本身主动所提出的创制性议案进行投票表决，所表决的议题通常包括制宪案、修宪案、重大或一般法案。plebiscite：专指对领土、主权有争议的国家或地区，人民以投票决定其前途。它除了被译为“公民投票”之外，还有学者将其译为“公民自决”。广义的公民投票通常是指：只要具有投票的形式即可被称作公民投票。因本文主要以自决权为研究对象，故而文中在一般意义上则采用“plebiscites”一词意义上的公民投票；在探讨民主意义上的公民投票时，则采用“referendums”意义上的公民投票。需要说明的是，我们这里使用的是“referendums”，而不是“referenda”，这是采纳了《牛津英文辞典》的(Oxford English Dictionary)建议：“referendum”在逻辑上倾向于意指针对某一项议题进行投票的复数形式(此时的“referendum”以单数名词出现)。至于拉丁字“referenda”这一复数名词，意指“与许多议题有关的事务”。
二、以往学界对公民投票的类型划分及简要评析
按照不同的标准可以将公民投票划分为不同的类型。以下是比较典型的几种对公民投票的分类方法：
(一)李帕特(A.Lijphart)分类法
(1)控制的与非控制的公民投票。如果政府能决定公民复决是否举行、何时举行以及议题表决的内容，称之为控制的公民复决。如果公民复决是由人民的创制权所发起，可被视为非控制的，由于人民发起创制权的观点是想对现状造成改变，而这种改变正是政府所抗拒的。(2)支持支配的与反对支配的公民投票。一项公民投票是属于支持支配的还是属于反对支配的，要看其结果是对政权产生支持，还是造成不利。大部分的公民复决既是控制的，又是支持支配的，理由之一是创制权仅在极少数国家实施。只有在政府能够控制公民复决，它稳操胜券时才会举办公民投票。当然也会有例外，如1972年挪威加入欧洲共同体，公民复决的结果与当权派的建议背道而驰，选民反对加入欧洲共同体[1]。
(二)伦尼(A.Ranney)分类法
(1)政府控制的公民投票。在这种形式下，一个政府有权力控制什么时候举行公民投票、以及什么样的议题将发布给人民。大部分国家的公民投票都是这种形态。(2)宪法上规定的公民投票。有些国家的宪法规定，某些特定的事务(特别是对宪法修正案)，只有经公民直接投票表决通过后才被采用。政府决定修改的措辞在成为法律之前须经过选民的同意。(3)民众请愿的公民投票。有些国家和地区如瑞士和美国的许多州，允许选民提出对某些法令的公民投票请愿书向立法机关的法案提出挑战。如果收集了所需签名的数目，就必须举行一次投票，而且如果民众都投票反对此法令，即使政府想维持这个法令也维持不了。(4)民众创制发起的公民投票。一般选民被容许提出一个特定的请愿，要求将某些政府尚未采行的法案交给人民。这些请愿者可以决定法案的措辞，如果他们得到了所需签名的数目，此法案必须在下次选举之前被拟好，如果此法案在公民投票时得到多数票而通过，此法案就会变成法律[2]。
除了上述典型的划分方法之外，我国也有学者对公民投票的类型划分问题进行了系统研究，例如有的学者按照投票主体的范围不同，将公民投票划分为：(1)独立国家在有投票权的公民范围内进行的公民投票。(2)以民族或种族为基础进行的公民投票，内容往往与独立建国问题相联系。(3)居民公决，或称住民公决，是以某一特定地区的居民(住民)为基础进行公民投票。还按照公民投票是否为法律规定的必经程序的不同，将公民投票划分为：(1)强制性的公民投票。该类公民投票往往被法律赋予系某些事项有效成立的必要条件，如以制宪为议题的公民投票。(2)任意性的公民投票。主要包括由公民倡议而进行的公民投票、由议会自愿提交的公民投票、由行政首脑在认为必要时提交的公民投票、应多数地方政府要求进行的公民投票[3]。
以上对公民投票的类型划分，均有其不同程度的标准和视角，也均有其不同程度的合理性。从李帕特分类法和伦尼分类法所研究的对象来看，它们所针对的不是普遍意义上的公民投票，而是针对特定领域内的公民投票；也就是说，它们针对的均是一个主权国家内部民主政治意义上的公民投票，而不涵盖国际法层面上作为领土变更方式的公民投票，因此，他们所做的划分也仅仅是在民主意义的层面上对公民投票所做的类型划分。但是，这种划分方法有一个致命的缺陷，那就是，它无法也不可能对于国际法意义上作为领土变更手段的公民投票和国内民主政治意义上作为直接民主手段的公民投票做出明确的界分，以至于在实践中很容易将这两种公民投票混同起来。某些地区或民族分离主义势力正是借着两者的混同，以“自决”、“公投”为旗号，来为其分裂活动制造理论依据。大多数相关国内学者虽然将国际法上的公民投票纳入了研究视野，但在划分类型时也通常是将其作为多个类型中的一种，而不是直接与国内政治意义上作为民主手段的公民投票直接对应起来，这样一来，由于其针对性不强，难以凸显出国际法上公民投票的适用对象和特点。看来，确定新的标准来划分公民投票的类型，已势在必行。
三、本文所主张的类型划分及其依据
目前学术界对公民投票概念的理解和使用比较混乱，在某种程度上与将国际法上作为领土变更方式的公民投票和国内法上作为直接民主手段的公民投票混同起来的现象有着直接或间接的关联。鉴于弥补以往学界在此研究上的不足，也为了防止有人利用这种混乱来从事损害国家主权的活动，本文根据公民投票所依照的法律规范是国际法还是国内法将公民投票划分为自决性公民投票和民主性公民投票两种类型。前者是国际法意义上作为领土变更方式的公民投票，后者是国内法意义上作为直接民主手段的公民投票。自决性公民投票通常是指创设领土边界以实现独立建国或决定领土归属以合并到他国的公民投票；民主性公民投票通常是指在一个主权国家的既定疆域内，人民对全国性或地方性重大事务进行集体表决的公民投票。为了进一步说明这种划分的内容，分述如下：
(一)自决性公民投票
该类型的公民投票通常具有以下几个基本特点：
1.在英文中，自决性公民投票更多的是用“plebiscite”来描述。它与国际法上的自决密切相关，是自决权的实现方式。该类型的公民投票的一个重要特点就是，在举行公民投票时，并不存在既定的法律意义上的领土疆界或领土归属(当然，这里通常有一个历史上形成的习惯界限，否则无法确定参与投票者的范围)；相反，这个领土疆界或领土归属正在等待着由公民投票来决定。
2.该类型的投票是第一个层次的、超越国家的、超宪法性的公民投票，是要缔造新国家的人民自决投票。自决性公民投票更多地是与独立建国联系在一起的。它的适用范围一般是殖民地、被压迫民族或被外国占领的地区。
3.实施这类公民投票必须具备相应的条件，即必须是归属不明的地区、殖民地和托管地等才能进行。通过这种投票方式，自由表达实行民族自决的人民的意志，自由确定其民族领土的命运。但该制度应保证生活于该领土之上的全体居民的投票以充分自由的方式进行，并应当由国际组织进行监督，其合法性取决于居民意志是否真正得到充分自由的表达。
4.严格说来，这里的“民”指居民、住民，而不能称之为“公民”。因为公民是指具有某国国籍的人，而事实上这时候国家还没有建立，投票者的国籍无从说起，所以，这时的投票者还不能称之为“国民”或“公民”，因而严格说来，这时的投票还不能称之为“自决性公民投票”，而只能称之为“自决性人民投票”。因为这里的“人民”比较笼统，既可以指“公民”或“国民”，也可以指“居民”或“住民”。但为了文中表述上的前后统一，也为了表述上的习惯，笔者在此还是将“自决性人民投票”表述为“自决性公民投票”。①
5.投票结果的效力高于宪法，因为自决性公民投票的举行先于国家的成立，先于宪法的制定。一般说来，制定宪法是独立建国之后的行动。所以我们说，自决性公民投票的行为及其结果的效力高于宪法。此时也没有宪法，宪法此时正在等待着它去创制。从这种投票权利的性质上来说，它属于原生性权利或本源性权力的范畴。所以，它不受宪法的约束，只受国际法的调整。
6.投票的议题通常与独立建国相联系。尽管自决的实现形式通常除了独立建国之外也有其他的方式，如并入他国、与他国合并等，但最主要的还是独立建国，所以围绕着实现形式所设计的表决议题也更多地是以独立建国为内容的。正由于如此，自决性公民投票还被称为“缔造新国家的人民投票”。
(二)民主性公民投票
该类型的公民投票通常具有以下几个特点:
1.是指民主意义上的公民投票，它是相对于自决意义上的公民投票(即自决性公民投票)而言的。在英文中，通常用“referendums”描述。该类型公民投票是实现直接民主的重要方式。
2.它是指公民在实现独立建国后，依照宪法和法律就特定公共政策议题而进行的投票。它与自决性公民投票的不同在于，它后于独立建国。它与选举的不同在于，后者实质上是递补公职的途径，并不提供直接或可靠的方法影响政策内容。因此，民主性公民投票是直接民主的手段，一般并不用来代替代议机构，而只是一种补充。
3.它通常是依照宪法和法律而进行的，它的适用范围或情形通常是西方发达的民主国家，而不是一般的发展中国家，更不是未独立建国的殖民地、被压迫民族或被外国占领的地区。
4.“民”指国民、公民。此时国家已经建立，参加投票的人都属于国家名义下的人，是名副其实的“公民”，此时的投票是真正意义上的“公民”的投票。公民投票在不同国家也有不同的称呼，譬如，在西方大陆法系国家通常将其称为“国民投票”。
5.该类投票结果的效力低于宪法，它必须在宪法和法律的范围内运行，必须依据宪法和相关法律的规定来操作。从权利性质的角度来看，该投票权属于派生性权力或过程性权力的范畴。该投票的结果可以是建议性的，也可以是强制性的。至于建议性公民投票的结果，由于不具法律强制力，因此实施顾虑较少，只是征询或了解全国民众的意见，当然只要以行政命令规定实施方法即可。建议性公民投票的结果虽不具法律强制力，但其结果通常是政府施政的重要参考，可解决政府施政上的疑虑。
为了清楚起见，以上两种公民投票的具体区别，可进一步概括为下表的内容：
自决性公民投票与民主性公民投票比较表
类型 自决性公民投票民主性公民投票
与宪法的关系高于宪法低于宪法
与建国的先后关系独立建国前 独立建国后
所行使权利的性质本源性权利 过程性权利
实现方式独立建国、合并 复决、创制
总之，自决性公民投票和民主性公民投票属于不同层次、不同范畴和不同时序阶段的行为，不能随意地对它们进行概念的转换或嫁接。随意转换或嫁接在理论上是不合理的，在实践中是有害的。当然，两种类型的公民投票之间也存在着联系，譬如，两种公民投票都依据于主权在民或人民主权理论，都体现了人民当家做主这一政治价值，等等。
四、该类型划分的理论和现实意义
(一)理论意义
概括起来，该类型划分的理论意义有二：一是突破了原来多数西方学者将公民投票的类型研究局限于特定领域(特别是民主政治领域)的做法，这样的划分更具有普适性，同时也便于我们发现以往学术界在公民投票的类型划分方面所存在的不足，从而对其做出恰当的评判。二是将国际法上的自决性公民投票与国内法上的民主性公民投票直接对应起来，具有更强的比较性或对照性，便于理论上的梳理和分析，可以用其来分析学术界有关公民投票的某些观点的利弊得失。
(二)现实意义
该类型划分有利于在实践中对不同类型的公民投票的科学运用，有利于避免不同类型的公民投票之间的混用，也有利于对有关公民投票的性质和问题进行准确的判断。譬如，在现实生活中，独立、分离、分立三种行为虽然都以独立建国为目标，但按照自决性公民投票和民主性公民投票的划分标准，殖民地和其他被压迫民族以独立建国为议题的公民投票属于自决性公民投票，一个主权国家的组成单位以分立、分离为议题的公民投票属于民主性公民投票。笔者认为，以独立为议题的公民投票属于民族自决的范畴；而以分立或分离为议题的公民投票则属于民主政治的范畴，必须是全体公民都参加，不能只有一部分人参加。认清这一点对于我们认清现实中某种公民投票的性质和实质，具有至关重要的意义。不同性质的投票行为，具有不同的投票主体、范围和议题，也沿用不同的投票规则。
五、该类型划分在分析有关领土主权变更问题上的应用
如前所述，自决性公民投票必定涉及到领土主权变更问题，此不赘述。在这里，笔者重点分析地区民主性公民投票关涉领土主权变更的情况。在一般情况下，地区民主性公民投票的议题不涉及关系着全体国民利益的领土主权变更的问题。当然，在特殊情况下，倘若符合一定的条件，它也可以就领土主权变更问题进行表决。那么，在什么情况下，具备什么条件，地区民主性公民投票就可以就领土主权的变更问题进行表决呢？
(一)民主性公民投票适用于领土主权变更的条件
无论是在理论上还是在实践中，领土主权变更也可以成为民主性公民投票的议题。但对该议题进行公民投票的主体必须是一个国家的全体人民，亦即只有全国民主性公民投票才能决定领土主权的变更，这可从18世纪以来在所有主权国家内就领土主权变更所举办的公民投票的事例中反映出来。但在现实政治中，为什么有些地区民主性公民投票的议题也可以涉及领土主权的变更呢？我们说，这属于特殊情况，并且带有特殊条件，那就是它必须经过中央政府的批准或授权。有时在中央政府不能做主的情况下，还必须举办全国性公民投票来决定是否许可地区民主性公民投票就领土主权变更问题进行表决。有时即使该国家没有举行全国民主性公民投票的历史传统或者依照法律规定不举行全国民主性公民投票，它也必须经过中央政府的批准。因为既然是民主性公民投票，那就意味着先有固定的法律意义上的(而不是历史传统意义上的)疆界，在这个疆界内的某一部分领土，并不仅仅属于这一部分领土之上的人民，而是属于这个疆界范围内的所有人民。倘若仅有该部分领土之上的人民进行投票，则必须经过全体人民的同意或中央政府的批准，否则它无权就领土变更进行表决，只能由一国之全体公民进行投票。因为，领土变更属于主权管辖范畴的事项，而主权是国家的最高权力，是“公意”，是不可分割的。根据公共选择的原则，任何一项涉及公共事务的投票，只有在所有利益相关人都参加的情况下，才会有效，从而也才具有合法性。地区民主性公民投票只能就地区范畴的地方性事务进行表决，不能就属于全国性的或整体性的主权事项进行表决。所以，地区民主性公民投票不能就某地区是否从国家整体中分离出去进行表决，除非是该国宪法赋予了地方享有这一权利；否则，就是违宪的，要承担相应的违宪责任。从政治实践看，即使一个国家的全体人民同意或中央政府批准某地区民主性公民投票可以就领土变更为议题进行表决，其结果也往往是咨询性的，仅供中央政府对该领土主权变更问题进行决策时作参考[4]。
(二)民主性公民投票和自决性公民投票在适用于领土主权变更问题上的不同
从表面上看，虽然自决性公民投票和民主性公民投票都可以就领土变更为议题进行公民投票，但两者就领土变更所作的投票存在着很大的不同。然而，在政治生活中，有人利用这两种公民投票在领土主权变更问题上的某些表面上的相似，故意将二者混淆起来，以便为实现他们的“特殊目的”寻找理论依据。为了今后在领土主权变更问题上正确地区分和运用这两种公民投票，也为了人们能够看清某些分离主义势力欲在某个地区以领土主权变更为议题进行所谓“公民投票”的真正错误之所在，笔者现将它们在适用于领土主权变更问题上的不同作如下概括和归纳：首先，在投票主体方面，自决性公民投票的主体是自决领土之上的全体居民，而民主性公民投票的主体是一国之全体人民，倘若该国某地区的全体人民要进行此类公民投票，那应先得到中央政府的批准。其次，在法律依据方面，自决性公民投票所依据的是国际法上自决权原则，而民主性公民投票所依据的是国内宪法上的民主原则。再次，在适用范围方面，自决性公民投票主要适用于非殖民化过程中的领土独立、合并等情形，而民主性公民投票主要适用于主权国家领土的割让、分离等情形。在外在监督方面，自决性公民投票一般有联合国参与监督，而民主性公民投票则不存在联合国的监督。可见，两者在投票主体、法律依据、适用范围、外在监督等方面都有着很大的不同。认识两种公民投票在适用于领土变更问题上不同，对于我们防止和反对打着“公投”旗号的分离主义具有重要的意义。
注释：
①但需要说明的是，“自决性公民投票”这一称呼在法理上存在着内在矛盾，因为既然是自决，一般意味着尚未独立建国，因而也就谈不上一个国家内部的公民；反过来，既然是公民，也就意味着他已属于某个国家，而事实上国家这时还未建立。所以“自决性公民投票”这个概念前后有些矛盾。笔者也曾试图使用“自决性全民公投”这一概念，这个概念的好处是，这里的“全民”可以笼统地指全体人民，这样可以模糊“民”具体所指的是不是“公民”。但“全民公投”和“全民公决”也存在一定的不足，尽管它们在含义上等同于公民投票，且含义更直白，但它们不属于规范的学术概念。权衡最后，还是使用“自决性公民投票”这一概念。