高校内部控制规范存在的问题及对策研究--以河南省高校调查报告为例_内部控制论文

高校内部控制规范问题及对策研究——基于河南省高校的调研报告，本文主要内容关键词为：高校论文,河南省论文,内部控制论文,调研报告论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、高校内部控制内涵及研究进展

      高校内部控制就是在高校内部管理中实行的自我调整、约束、规划、评价与控制方法、程序及措施的总称。内部控制制度的建设和执行关系到单位经济活动的合理合法合规、资产安全和使用有效、会计信息资料的正确可靠、防范舞弊和预防腐败、公共服务的效率和效果。健全的内部控制规范能够提高高校对内部控制工作的重视，增强领导班子的风险管控意识，可以更有效的将高校的各种经济活动纳入一个统一的管控体系中，进而使高校的管理趋于“科学化、规范化”，在保障财政资金安全的同时便于高校各部门之间形成联动机制，提高资金使用的绩效。

      2008年6月，我国财政部、审计署、证监会、保监会、银监会联合颁布的《企业内部控制规范——基本规范》以及2010年4月发布的《企业内部控制配套指引》，标志着企业内部控制规范建设已成体系，为我国企业内部控制的发展奠定了基础。然而针对高校或其他非营利组织的内部控制规范进展则较为缓慢，一直以来针对高校内部控制的法规和规范的建设主要围绕财务会计方面来制定，从1997年1月1日批准并实施的《事业单位财务规则》开始，《高等学校财务制度》、《教育系统内部审计工作规定》等等一系列规章制度的建立，为高校会计核算打下基础，对高校影响较大的有2013年1月1日施行的新的《高等学校财务制度》和2014年1月1日施行的新的《高等学校会计制度》，这两项制度成为加强高校财务管理的重要法规依据。

      

      二、高校内部控制存在问题的具体表现

      (一)预算业务控制

      1.预算编制方面不完整、存在两套预算

      (1)存在财政批复预算与校内预算两套预算。《高校财务制度》中将预算定义为：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划”。预算编制是部门工作的起点，单位应根据有关法律法规要求，严格按照预算管理职责、预算编制程序、收支范围和内容等要求编制预算。但在调研中发现，大部分高校除了按规定编制上报给财政的预算外，还会结合财政对学校的预算批复，编制校内预算，且两者差别较大，某高校2014年财政批复预算与校内预算差别见表1：

      从表1可以看出，在编制校内预算时，人员支出比财政批复预算中多3168.8万元，专项支出比财政批复预算少4377.96万元，说明此高校在编制上报财政预算时，把部分属于基本支出中的人员支出放在专项支出，而在编制校内预算时按照实际编制。

      (2)上年结转结余及当年收入未编入预算，预算编制不完整。部门预算的编制要完善结余结转资金管理，加大部门结余结转资金统筹力度，同时推进综合预算管理，按照全口径预算管理要求，将所有收入支出均纳入预算管理。但在检查中发现，部分高校预算编制不完整，如某高校房租收入765.66万元未编入2013年预算。收入不编入预算，资金脱离正常收支轨道，在自我约束力较弱或内控制度较差的情况下，容易诱发违纪违法行为产生，同时也为年度决算埋下了隐患。

      2.预算执行不到位，缺乏约束力

      

      (1)违规发放津补贴、奖金及职工福利。《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于严肃纪律加强公务员工资管理的通知〉的通知》(厅字[2005]10号)中明确规定“各地区、各部门、各单位必须坚决维护国家公务员工资政策的严肃性，……一律不准以任何借口、任何名义、任何方式在国家统一工资政策之外新设津贴、补贴、奖金项目，一律不准提高现有津贴、补贴、奖金的标准和水平；一律不准以现金或其他任何形式发放新的福利……参照国家公务员制度管理的单位、依照国家公务员制度管理和经费来源主要由财政拨款的事业单位，参照本通知精神执行”。但调研中发现，部分高校仍发放教师节补助、春节福利及电话补、车补等各种补助。以某两个高校为例，具体见下表2。　

      

      (2)项目支出执行进度慢。预算执行关系到高校各项政策的贯彻落实，关系到财政职能作用的有效发挥和财政资金使用效益的提高。近年来，为加快高校预算执行进度，相关部门通过细化项目预算、执行进度通报等措施来改善预算执行进度。但在调研中发现，部分高校项目支出执行进度缓慢，某高校2014年项目支出预算，财政厅批复使用政府性基金2014年1～10月执行情况具体见表3。

      从表3中可以看出，2014年项目支出预算，财政厅批复使用政府性基金3，114.1万元，2014年1～10月使用政府性基金实际支出1，342.55万元，执行进度43.1%，进度缓慢。项目支出执行进度缓慢，严重制约了资金使用效率的提高，影响学校正常发展，同时前期执行进度慢会造成岁末突击花钱，导致产生低效率的支出及铺张浪费。

      (3)“三公经费”管控不严。“三公经费”是指政府部门人员因公出国(境)经费、公务车购置及运行费及公务招待费，由于这三项费用的滥用涉及公费旅游、公车消费、公款吃喝等不良行为，故为社会普遍关注。近年来，相关部门出台了多项制度来规范“三公经费”管理，并加大“三公经费”信息公开的力度，接收社会监督。但在实际执行中，部分高校敏感度较低，自我约束不强，“三公经费”存在较多不合规现象。如某高校在七月份放暑假期间举行教学改革研讨会，在国家5A级景区召开，并组织与会人员参观景区。另有某高校部门高层管理人员未经上级部门批准，持因私护照参加赴国外的交流考察。上述行为造成了公共财政资源的浪费，降低了行政运行效率，影响了高校的社会形象。

      3.账表不一致。高校的部门决算是财政部门和上级单位了解情况、掌握政策、指导其预算执行工作的重要资料，也是编制下年度单位财务收支预算的基础。决算报表的编制必须按照有关要求和国家相关制度的规定，应当根据登记完整、核对无误的账簿记录和其他有关会计核算资料编制决算，做到数据真实正确、内容完整，账证相符、账表相符、表表相符。但在调研中发现，决算报表与会计账簿不一致现象较为普遍，如某高校用经营收入安排事业支出，为使决算报表中的公共预算财政拨款收入支出决算表、政府性基金财政拨款收入支出决算明细表和财政专户管理资金收入支出决算表不出现负结余，在决算报表中少填报事业支出，相应增加经营支出，会计账簿上事业支出(基本支出和项目支出)9，981.91万元，决算报表基本支出和项目支出9，692.95万元，差异288.96万元调增决算报表中的经营支出。更有甚者，某高校未按规定设置“基本支出”和“项目支出”等分类进行明细核算，在编制决算报表时，财务人员根据自己的理解进行区分，决算报表中基本支出和项目支出的具体数据来源及填报过程未留下相应的证据链，无法核对账表是否一致。

      (二)收入业务控制

      1.收取的学费未按规定期限上缴财政。随着高等教育体制改革的深入，高校学费收入已成为除国家财政拨款以外最重要的办学资金来源，它有效弥补了国家财力的不足，保证和促进了高等教育事业的蓬勃发展。对高校的学费目前实行“收支两条线”管理制度，这样有利于高校加强财政管理，防治资金流失，加强经费使用效率，有利于财政加强对收费资金的管理，不论是《河南省政府非税收入管理条例》还是《行政事业单位内部控制规范(试行)》都规定，收取的非税收入应及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。但在调研中发现，部分高校的学费未及时上缴财政，有的是滞后缴纳，延迟半年以上缴纳，有的是先用于偿还到期的银行贷款，等新贷款到账后再用于上缴学费。

      2.高校未将后勤部门纳入学校财务报表。近年来高校后勤社会化改革稳步推进并取得了一定成效，对各高校而言，开始改革的时间不一，同时受当地政府的政策影响和学校自身条件的制约，后勤社会化改革的进程也不一样，有的高校后勤部门成了独立法人，有的是非法人独立核算单位，独立法人的后勤公司和学校产权清晰、职责明确，但非法人独立核算的后勤部门职责尚未理顺，财务管理则较为不规范。《高等学校会计制度》中规定“高等学校在编制年度财务报表时，应当将校内独立核算单位(高等学校内部不具有法人资格的独立核算单位或部门)的会计信息纳入学校财务报表反映”。部分高校的非法人独立核算的后勤部门不仅代记着食堂的收入支出(食堂已对外承包，收入属于承包单位)，还有部分学校收入支出(收取的食堂管理费、支付的临时工工资等)，两部分收支历年混合在一起很难分清，学校编制财务报表时未将后勤部门纳入其中，不能真实地反映学校的收支情况。

      (三)政府采购业务控制。《中华人民共和国政府采购法》自2003年1月1日开始施行到现在已经十余年，财政厅政府采购处每两年都会公布采购协议供货等相关事项的通知，目的是规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。但实际上大部分高校普遍存在着违反政府采购的行为，表现为非定点单位车辆维修、非定点供应商处采购电脑等等，其中某高校签订后勤委托管理协议书委托管理项目管理费用总计为190万元未进行政府采购。这些高校有的尚未建立政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度，有的建立了制度但执行力不够，导致未按规定进行政府采购的行为屡屡发生。

      (四)资产控制

      1.国有资产管理不规范。高校国有资产在法律上确认为国家所有，占有使用权是为了满足发展教育事业的需要。高校为了弥补经费供给不足及出于盘活国有资产的考虑，在保证教学、科研等工作正常运行的前提下，按照国家有关规定，以出租、出借、对外投资等形式从事经营活动。《行政事业单位内部控制规范(试行)》第四十四条明确规定“单位应当加强对实物资产和无形资产的管理……按照国有资产管理相关规定，明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任”。《河南省行政事业单位国有资产管理办法》(河南省人民政府令第108号)第十六条明确规定：“……事业单位利用国有资产对外投资、出租、长期出借和担保等，应当进行必要的可行性论证，经主管部门审核同意后，报财政部门审批”。当前高校固定资产出租现象较为普遍，但缺乏有效的管理、制约及监督机制，调研中发现高校固定资产出租普遍未报财政部门审批，取得的收入未纳入单位预算，统一核算，统一管理，不利于财政部门和主管部门对高校出租固定资产的风险控制，不利于保证国有资产的完整和保值增值。除此之外，部分高校对固定资产的实物管理环节较为薄弱，未定期清查、盘点，确保账实相符。

      2.银行账户未经审批和备案。《行政事业单位内部控制规范(试行)》第四十二条明确规定“单位应当加强对银行账户的管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户”。为了规范省级预算单位银行账户管理，强化监督，促进财政国库制度改革，2002年省财政厅、中国人民银行郑州中心支行、省监察厅、省审计厅制定了《河南省省级预算单位银行账户管理暂行办法》，办法第十七条明确规定“省级预算单位开立银行账户，按照本办法规定的程序报省财政厅审批”。2004年为了进一步做好此项工作，结合近两年银行账户审批中反映的实际情况，河南省财政厅经商省监察厅、审计厅同意，发布了《关于执行〈河南省省级预算单位银行账户管理暂行办法〉的补充通知》，补充通知中第二部分第四项定期存款的管理“省级预算单位财政拨款、收入汇缴专用存款账户以外的资金，转为定期存款的，须在原资金账户开设银行办理，同时报省财政部门备案”。但在实际执行中，高校的银行账户繁多，有部分未经过财政厅审批，定期存款也未备案。统计某高校有30个银行账户，1个活期账户未经财政厅审批，16个定期存款账户未在财政厅备案。未经审批和备案的账户游离于财政监管之外，不利于对资金的监督，不利于财政国库制度改革，不利于预防和治理腐败。

      (五)建设项目控制。随着高等教育规模的不断扩大，高校纷纷加快新校区建设、老校区改造的步伐，上马了一大批基建项目，但相当一部分高校缺少基建管理专业工作人员，或者是工作人员的基建管理经验不足，在管理中存在一些普遍问题。一是对基建工作重视程度不够，部分高校负责基建的工作人员由本校行政人员担任，缺失工程管理专业知识或者缺少工程管理专业经验；二是对基建项目的论证不够充分，部分高校建设项目上马之前对项目规划的重视不够，论证不足。很多项目匆匆上马，没能按学校长期规划实施，造成一些建设项目重复建设、突击改造；三是工程档案管理不够完善，部分高校未设置专门岗位或指定专人负责工程档案的收集、整理、归档、保管、移交，同时已归档的招投标资料、招标控制价变更等资料不齐全、不完善。

      (六)合同控制。《行政事业单位内部控制规范(试行)》第五十四条规定“单位应当建立健全合同内部管理制度……单位应当对合同实施归口管理，建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合……”，第二十六条规定“业务部门应当在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符……”。调研中的某高校房屋租赁归口后勤服务公司管理，房租收入由承租人上缴校财务部门，而相关租赁合同未提交校财务部门，仅在后勤服务公司存档，财务部门入账仅根据承租人实际上缴的收入，对收入金额是否与合同约定相符、是否存在应收未收项目一概不了解不清楚，财务部门对单位的收入没有实现全部归口管理及会计核算。

      三、规范高校内部控制、加强财务管理的意见和建议

      (一)规范预算编制，严格预算执行

      1.加强预算编制管理，增强预算编制严肃性。预算编制是部门工作的起点，预算编制的好坏直接关系到预算执行和决算编报，单位要切实提高对预算编制重要性的认识，更要充分认识到预算编制的严肃性，严格根据有关编制办法和程序编制本单位预算，坚持实事求是的原则，切实做到收支计划积极稳妥，堵绝瞒报、虚报的现象。同时预算编制的方法要科学，测算的过程要有理有据，项目的申报要经过科学论证，以便于科目安排资金。

      一是不再编制校内预算，科学合理编制上报财政预算。高校编制校内预算的目的在于统筹使用各方面资金，便于学校进行管理，同时把资金充分细化，上报财政的预算中，学校把部分人员支出以项目的形式进行编报，而且项目支出少而笼统，在校内预算中把这些项目进行了拆分，拆分成了很多小项目，项目名称和金额都有了较大变化，进行了充分细化。高校把校内预算和上报财政预算统一起来，保证学校只有一套预算，用科学的方法严格根据有关规定编制预算，申报项目时要实事求是，测算的过程要有理有据，对项目进行科学合理的预测，增加透明度，提高财政资金使用效益。

      二是科学预测各项收入，提高预算编制完整性。部分高校大局意识和财经法纪意识淡薄，同时有关部门预算审查和事后监督脱节，上年结转结余资金和有关收入未编入预算的情况较为普遍，提高预算编制的全面性、完整性和真实性，首先必须加强部门预算编制的监督工作，要从对上年收入是否编入次年部门预算监督开始，对扩大支出范围等情况从严审核；其次部门预算执行单位，应增强自律意识，严格执行预算法等法律法规，科学预测各项收入，将收入全部编入部门预算，不得隐瞒，更不得弄虚作假；最后要建立必要的约束和制裁机制，财政、审计、主管部门内审机构等，应加强对预算执行部门及其所属单位的监督检查，对预算编制不完整、不真实、不合法的行为，该调整的应及时进行调整，该处理的应依法进行处理。

      2.提高预算约束力，严格按照批复预算执行

      (1)依法依规发放工资。一是高校要认真学习国家有关津贴补贴管理办法，严格贯彻执行六部委管理工资管理的相关规定，不以任何借口、任何名义、任何方式在国家统一工资政策之外新设津贴、补贴、奖金项目，不以现金或其他任何形式发放新的福利；二是加大监督处罚力度，严格按照《财政违法行为处罚处分条例》等相关规定，有此类问题的，要追回有关财政资金，对单位给予警告或者通报批评等相应处罚措施。

      (2)加快预算执行进度。一是完善预算管理制度建设，财政及主管部门制定相应的措施要改善督促高校预算执行，同时学校应制定校内的预算管理办法和项目资金管理办法，加快预算执行；二是加大预算的准确性，当年可执行的纳入预算，当年执行困难的不纳入预算；三是加大预算执行绩效考核，建立预算进度考核表，明确预算责任主体，明确项目完成时间，明确项目绩效目标，强化对财政资金实际使用绩效的监督和考核。

      (3)规范管理“三公经费”。“三公经费”的规范管理，有助于进一步促进高校预算制度改革，有助于高校强化节约意识，节俭办学，有助于加强高校会计核算水平。一是推行“三公经费”公开透明，通过公开高校“三公经费”，将高校“三公经费”置于社会监督之下，提高财务信息透明度，加强会计核算水平；二是加强制度建设，完善“三公经费”内控机制，高校应结合《行政事业内部控制规范(试行)》精神，梳理现有制度，完善自身内部机制建设。

      3.加强日常会计核算，重视对决算的数据分析。提高决算报表质量，保证账表一致性，需从以下几个方面入手。一是加强日常会计核算，部门决算的基础数据来源于日常的会计凭证、账簿，财务人员必须加强日常会计核算，认真严格执行各项财务会计制度，按规定设置会计科目，根据预决算的编报体系设置会计科目及其二级科目、填制会计凭证、登记账簿，使日常的会计核算与预算、决算联系起来，保持口径一致，形成一个统一的体系；二是重视决算数据分析工作，分析要深入，不能停留于表面，对预算执行情况是否合理、支出结构是否合理、是否按规定用途使用、有无超支、超支原因进行分析，强化分析结果的运用，将决算数据分析与预算编制结合起来，充分利用决算数据分析来指导下年预算的编制，并作为以后年度安排预算的重要依据：三是优化信息化管理，计算机软件在现代社会中发挥着重大作用，高校目前都普遍运用了会计软件系统，财政部门应建立统一的支持软件和操作平台，形成统一的数据接口，在系统与系统之间实现数据共享，使年终决算报表的某些内容可通过系统查询、提取或系统自动生成。

      (二)理顺后勤部门职责，加强收入控制

      1.按规定上缴学费。一是建立完善的收入管理制度和岗位责任机制，确保单位收入管理责任明确，依据充分，规范收入业务管理的组织领导和运行机制；二是严格落实“收支两条线”政策，各高校应当认真落实“收支两条线”管理规定，取得的学费等政府非税收入应及时足额缴存国库或财政专户，不得坐收坐支；三是建立完善政府非税收入年度审计制度，财政、审计部门于每年终了对政府非税收入的征缴情况进行专项审计，重点检查政府非税收入是否应收尽收、是否足额及时缴入国库或财政专户。

      2.理顺后勤部门职责。进一步理顺后勤公司职责，对于不具有法人资格的独立核算的后勤部门，可以采取两种方式，一种后勤只代记对外承包的食堂收支部分，属于学校的收支，一律纳入学校财务部门统一核算，确保各项收入应收尽收，及时入账；另一种是后勤把代记的对外承包食堂收支部门和入账的学校收支部门分开核算，确保各项收入清晰明确，学校在编制年度财务报表时，将后勤部门的会计信息纳入学校财务报表反映。

      (三)按规定进行政府采购。高校要树立公开、规范、便捷、高效的政府采购理念，逐步完善相关的政府采购管理措施，按规定进行政府采购，提高政府采购的效益和效率。一是从编制预算入手，做到凡集中采购目录规定的项目必须编制年度政府采购预算，必须委托集中采购机构采购或经采购管理部门批准实行部门集中采购，严格按照已批复的预算安排政府采购计划；二是建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度，推进政府采购的规范化管理，完善政府采购操作程序，强化对政府采购行为和过程的监督；三是加强对政府采购活动的管理，对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。

      (四)规范国有资产管理，加强银行账户控制

      　1.健全国有资产管理体系。一是健全实物资产管理组织体系，对实物资产实施归口管理，明确资产使用和保管责任人，落实资产使用人在资产管理中的责任，保证实物资产的安全与完整；二是根据国家有关资产管理规定，制定本单位的资产出租出借的程序、方式和原则，利用国有资产出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批；三是定期开展实物资产清查盘点工作，至少每年进行一次全面的清查盘点，做到账账、账卡、账实相符，同时应做好国有资产管理信息化工作，及时将资产变动信息录入管理信息系统，对本单位资产实施动态管理，防止国有资产流失。

      2.建立银行账户管理控制机制。高校应通过多种举措建立健全银行账户管控点。一是合理设置银行账户，高校应结合国库管理制度规定，建立单位银行管理的相关制度和具体方法，规定单位银行账户的设置原则，根据财政资金性质、用途及管理需要，合理设置单位银行账户；二是明确银行账户开立和使用的管理责任，单位开立、变更和撤销银行账户，实行财政部门审批、备案制度，未经财政部门审批同意的，一律不得开立、变更和撤销账户；三是健全银行账户的管理与监督机制，各级财政部门应建立对高校的银行账户信息管理系统，对高校开立的银行账户实施动态监控，跟踪银行账户的开立、变更和撤销等情况，并建立高校银行账户管理档案。

      (五)重视高校基础设施建设，切实落实各项管理制度。一是强化内控制度建设，高校领导班子必须高度重视基建建设管理工作，要采取有效措施，强化内部管理，加强内部控制，建立严格的经济责任制，并落实到每个部门、每个岗位，实行责、权、利相结合，建立有效的奖惩措施；二是确保项目建议和可行性研究，充分论证项目的科学合理性，合理设置岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见；三是完善档案管理，制定工程档案管理的相关制度并切实执行，同时设置专门岗位或指定专人负责工程档案管理工作，做好相关文件、材料的收集、整理、归档和保管工作。

      (六)建立健全合同管理体制。加强高校合同管理，既是单位内部控制的重要手段，又是维护单位合法权益、防范相关法律和业务风险的重要方式，可以有效协调单位内部各方关系，有利于提高单位的内部管理水平。合同管理本身就是合同风险控制的过程，通过找出合同各个环节的风险点并加以控制，规避风险的发生，达到预期管理目标。一是建立完善的合同管理组织体制，明确单位合同归口管理部门，设置合同管理岗位，对单位的合同事务实行审核把关、统一管理，确保签订的合同合法合规，符合单位利益；二是建立财会部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合，财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符，对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实催收责任；三是单位应对合同履行情况实施有效监控，强化合同履行过程及效果的检查、分析和验收，确保合同有效履行，单位业务部门和经办人员应对其承办的合同，从订立、履行到终结的全过程进行跟踪监控。

      ①财政拨款收入包含财政拨款、缴入预算管理的行政事业型收费和政府性基金收入。

      ②人员支出包含工资福利支出及对个人和家庭的补助。

      ③在实际执行中，学校不可预见费、学科专业建设经费、期刊、杂志征订三个项目的支出明细划分不清，合计执行268.3万元。

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