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为了深入研究社会主义市场经济条件下如何加强群众监督这一重大课题，中华全国总 工会成立了由全总副主席、书记处书记孙宝树同志牵头，书记处书记陈荣书同志具体负 责，有关部门负责人参加的课题调研组。调研组在参阅大量资料，并与辽宁、河北、江 苏、广东、贵州、上海、天津及大连等地工会领导认真研讨的基础上，就加强群众监督 问题，提出如下报告。
一、加强群众监督的重要性和必要性
群众监督是人民群众及相应代表组织，依照法律赋予的权利，通过一定的形式和途径 ，对权力体系(包括党和国家机关、企事业单位、社区和农村基层组织等)、权力运行和 权力主体实施的监察、检查和督促的行为，以防止和纠正权力运行过程失控、权力体系 决策失误、权力主体行为失范。
加强群众监督是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观的内在要求。全心全意 为人民服务是我们党的宗旨，维护和发展人民群众的根本利益是党和政府一切工作的出 发点和落脚点。我们党一贯高度重视群众监督工作。毛泽东同志曾说过：“只有让人民 起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”邓小平同志 指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”江泽民同志 要求：“拓宽监督渠道，充分发挥人民群众监督的作用。”胡锦涛同志提出：“只有把 群众的意见及时反映到党内来，以群众监督促进党内监督，把群众对党员干部的监督转 变为党组织对党员干部的监督，才能发挥好群众监督的积极作用，也才能更好地进行党 内监督。”贯彻“三个代表”重要思想，树立和落实科学发展观，坚持以人为本，坚持 立党为公、执政为民的本质要求，保证权为民所用、情为民所系、利为民所谋，就必须 切实加强群众监督，使党和国家的一切工作和方针政策，都符合最广大人民群众的利益 和经济社会发展的要求。
加强群众监督是保障人民群众当家作主的民主权利，建设社会主义政治文明的重要内 容。人民群众监督的广度和深度反映着一个社会实现民主和政治文明的程度。我国是社 会主义国家，我们的一切权力是人民赋予的。人民群众对权力运行和权力主体等情况进 行监督，是法律赋予的基本权利，也是我们的国体、政体所要求的。群众监督是人民行 使当家作主权利的重要表现形式，也是社会主义民主政治建设的重要内容。没有人民群 众对公共权力的监督，就谈不上人民群众真正当家作主，也谈不上社会主义民主政治构 架的科学合理。
加强群众监督是推进反腐倡廉，巩固党的执政地位的迫切需要。不受监督的权力必然 走向腐败，而强化群众监督，是制约权力、防止腐败的重要措施。我们党从根据地时期 到建国后，都积极听取群众意见，让群众广泛参与监督，从而使党内思想端正、作风廉 明，深受人民群众的拥护。前苏联解体和东欧国家剧变的一个严重教训，就是没有处理 好党和政府同人民群众的关系，不愿接受群众监督，结果导致了亡党亡国的悲剧。据中 华全国总工会2002年全国职工队伍状况调查显示，在最关注的社会问题的选择中，腐败 严重是职工最关心的问题，占26.3%。正反两方面的事实告诉我们，只有自觉接受群众 监督，保持同人民群众的紧密联系，才能保证我们党和国家永远立于不败之地。
加强群众监督是加强国家权力监督体系建设的重要组成部分。群众监督具有广泛性、 及时性、主动性、现实性等特点，在国家权力监督体系中处于基础性的重要地位，起着 其他监督形式不可替代的作用。群众监督代表民声、民情和民意，信息来源最为广泛， 是最大多数人的监督，也是最大范围的监督；群众监督主要是靠广大群众主动自觉的监 督意识和行为去实现的，而其他监督往往是在接到群众举报揭发后进行监督处理，是通 过群众监督引发并实现的。没有广大群众直接参与的监督，其他监督就难以取得应有的 效果。据有关资料显示，许多国家的廉政公署有90%以上的反腐案件都是通过民众监督 查办的，我国执法部门对腐败案件的破案动力和来源超过80%是来自群众检举揭发的。
二、群众监督取得的成效与存在的问题
近几年来，在各级党委、政府(行政)的重视支持与群众组织的积极努力下，群众监督 工作深入开展，取得了一定成效。
一是群众监督体系初步建立。国家和地方通过立法和制定政策，初步形成了包括公开 办事制度、民主参与制度、民主评议制度和信访、举报、控申制度等在内的群众监督体 系，群众监督逐步纳入法制化轨道。在宏观层次，群众可以通过相应代表组织与有关部 门召开联席(联系)会议制度、劳动关系三方协商制度，参加人大、政协等组织，参加社 会听证会，开展民主评议政府机关活动等形式，参与国家和社会事务的管理，监督各级 国家机关及其工作人员权力的行使。在基层，群众可以通过职工代表大会、厂务公开、 平等协商和集体合同、民主议事会、劳资协商会、职工董事和职工监事制度、民主评议 领导干部、人民陪审员制度、社区事务公开、村务公开、村民代表大会等形式，对所在 工作单位、居住地的组织和领导人员实施监督。
二是群众监督的权利得到落实。群众监督权利内容广泛，概括起来主要包括知情权、 参与权和监督权等三个方面。通过建立健全政务公开、厂务公开、村务公开等各种办事 公开制度，重大事项社会公示和领导干部任前公示制度，人大审议和决定涉及群众利益 事项的会议、政府有关会议的市民旁听制度，司法中的公民旁听制度，领导干部述职述 廉和民主评议制度，群众性劳动法律法规监督制度等，使广大群众的知情权、参与权和 监督权逐步落实。根据中办、国办《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行 厂务公开的通知》，一些企业将本单位的改革、改组、改制和销售、采购、分配、财务 、用人等重大事项向职工群众公开，产生了积极的效果。截至2003年底，全国有29万多 个单位实行了厂务公开制度，26万多个单位开展了民主评议领导干部活动。
三是群众监督的形式手段灵活多样。在监督主体上，既有群众个人对党和国家机关及 其工作人员的监督，又有群众通过工会、共青团、妇联等群众组织实施有组织的监督。 在监督领域上，从遏制权力腐败、防止人民权益受损，向制约决策失误、有效监控和预 防执行过程变异扩展；从公有制企事业单位向非公有制企事业单位延伸。在监督内容上 ，除依法公开的内容外，一些地方和企业还实行“点题公开”，把公开内容扩展为群众 要求公开的事项。在监督对象上，既重视对权力主体个人的监督，又重视对权力机关的 决策与执行过程的监督。在监督范围上，从领导的工作圈向生活圈、社交圈扩展。在监 督方式上，运用现代科技手段，加强与其他监督形式的配合，监督方式逐步转向快捷、 实用、综合。有的地方规定群众满意率达不到60%的干部不能继续任职，提高了群众监 督的实效性，调动了群众参与监督的积极性。
四是群众监督的效果有所提高。从调查中了解到，通过深入开展群众监督，提高了领 导干部接受监督的自觉性，增强了依法办事的意识；促进了企事业现代管理制度的建立 和管理水平的提高，推进了基层民主政治建设和党风廉政建设；进一步协调了各种社会 关系，维护了人民群众的合法权益，调动了人民群众的积极性，促进了改革、发展和稳 定。据甘肃省检察机关2002年开展的一次万人问卷调查，有81.35%和16.58%的干部群众 认为群众监督作用“很重要”和“比较重要”，20.83%和43.22%的认为领导干部对群众 监督“高度重视，积极支持”、“比较重视，给予一定的支持”，9.09%和62.57%的认 为群众监督的作用得到了“充分发挥”和“基本发挥”，20.74%和63.83%的认为职工代 表大会、村民议事会“能够充分发挥作用”和“能发挥一定作用”。据中华全国总工会 2002年的调查，职工对单位职工(代表)大会作用发挥情况的评价总体积极，35.5%的职 工认为较好或很好，46.8%认为一般，17.7%认为不好或很不好，综合均值为3.19，高于 一般评价(均值3)。
同时，我们也必须看到，与其他形式的监督相比，群众监督还存在信息缺乏、渠道不 畅、权威有限、刚性不够等问题，由此导致监督不力甚至监督无效等。分析其原因，主 要有：
一是群众监督意识不强。由于我国民主发展的渐进性，导致监督主体和客体两个方面 都存在着群众监督意识淡薄等问题。从监督主体方面看，一是不愿监督。有的觉得单位 “一把手”大权在握，自己说了也不顶用，只要不损害自己的利益，就不闻不问，息事 宁人。二是不敢监督。由于监督风险过大，即使发现问题，但怕遭到打击报复，也不敢 监督。从监督客体方面看，一是不重视监督。有的领导没有认识到群众监督的重要地位 和作用，认为多一事不如少一事，甚至认为是给自己找麻烦，未给予应有重视。二是不 让监督。部分领导干部怕失去权力和信任，不愿接受群众监督；有的领导干部本身存在 这样那样的问题，因而以各种借口规避监督。
二是群众缺乏监督条件和能力。广大群众作为群众监督的主体，在权力、资源、信息 等方面处于弱势地位，对权力的监督往往缺乏必要的条件和能力。一是权力运行公开的 广度和深度不够，有的甚至是暗箱操作，群众对领导干部的公务活动、社交往来和家庭 状况知之甚少。由于群众的知情范围狭窄，因而很难进行有效的监督。二是群众缺乏实 施监督所必需的条件。经济工作和权力运行日益专业化、复杂化，腐败现象呈现出集团 化和隐蔽性等新的特点，群众由于缺乏实施监督所必需的专业知识和技术手段，往往无 从着手，无能为力。一些群众代表由于素质等方面限制，在职代会或人代会上往往“不 会说”、“不敢说”、“说不好”，成了摆设。
三是群众监督立法滞后。有关群众监督的规定多为党内文件和规范，上升到法律层次 的少。由于法制不完备，群众监督中的权利义务关系、程序、责任等缺乏明确的规定， 导致群众监督常常处于“无法可依”的被动局面。以职工民主管理制度为例，1986年颁 布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》迄今已18年，从适用范围、职权到代表 资格、表决方式、组织制度等方面，都已不能适应新的企业产权制度和法人治理结构的 要求；业务招待费向职代会报告制度、民主评议领导干部、厂务公开制度等也都仅是政 策文件，没有形成法律规定；《公司法》对职工董事、职工监事产生的方式、程序、职 责等方面也没有明确规定。
四是群众监督制度不完善。一是没有相关的制度规范。群众参与和公开办事的相关程 序缺乏刚性，或者虽然建立过一些制度，但没有坚持下来。由于缺乏制约措施和有力手 段，执行不力，出了问题无人负责、无法处理、无权追究，导致群众监督走过场、搞形 式主义。如对违反职代会、厂务公开等制度规定的行为没有相应法律责任，一些企业在 关系到企业发展和职工切身利益的事情上不严格按程序办事，不经职代会讨论。二是有 的监督规定过于原则笼统。重实体法轻程序法，重制定轻落实，一般要求多，实施细则 少，缺乏完整可控的程序，操作性差。三是群众监督与党内监督、舆论监督、法律监督 相互配合不够。群众监督缺乏其他监督形式的有力保障，资源未能有效整合，形成单打 一和“虚监”状况。群众虽然有权民主评议领导干部，但群众的意见往往没有与干部任 免、奖惩挂钩，从而挫伤了群众的积极性。由于保护机制不健全，不能有效地维护群众 的合法权益，信访、举报、控申人遭受打击报复的现象时有发生。
三、加强群众监督的基本思路
当前我国正处于改革发展的关键时期。伴随经济全球化、政治多极化、各种意识形态 和思想观点相互激荡、国际竞争日趋激烈、以人为本成为现代社会和国家管理主流理念 的新形势，我国要紧紧抓住战略机遇期，抢占发展先机，就必须牢固树立和认真落实科 学发展观，适应发展社会主义民主政治的要求，立足国情、循序渐进，健全制度、完善 程序，突出重点、讲求实效，切实加强群众监督。加强群众监督的基本思路是：以知情 为前提，以公开为手段，以参与为途径，以组织为依托，以制度为保障，建立健全民意 表达机制、民事公开机制、民主参与机制、民情处理机制、民权保障机制，推进群众监 督体系化、法制化、实体化、社会化建设，充分发挥群众监督在国家权力监督体系中的 基础性作用，努力防止权力失控、决策失误和行为失范，为经济社会的全面协调可持续 发展提供制度、机制保障。
以知情为前提，这是因为知情既是现代民主的根本要求，也是监督公共权力的有效手 段。群众不知情，监督就无从谈起。以公开为手段，这是因为只有做到政务、厂务、村 务等涉及公共事务和群众切身利益事务的公开，实行“阳光作业”，群众才能够真正知 情。以参与为途径，这是因为群众监督的要求是参与决策而不是代替决策，是补位而不 是越位。这既是群众本身所处的位置所决定的，也是做到异体监督所要求的。以组织为 依托，这是因为群众的个人监督具有不确定性、非均衡性等特点，而工会、共青团、妇 联等群众组织作为广大群众有组织、有纪律、有领导的参政议政的民主渠道，可以通过 有组织的监督等形式，发挥个人监督难以具有的优势，确保公民有序的政治参与。以制 度为保障，这是因为制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。实施依法治国方略 ，要求国家所有工作包括群众监督都必须改变“人治”状况，依法进行，逐步实现社会 主义民主的制度化、规范化和程序化。
民意表达机制，就是群众的意愿、要求能够及时准确地反映到决策机关和执行机关， 畅通反映社情民意的信息渠道，建立民意“直通车”等群众信息的快报制度，建立健全 群众个人的举报、信访、控申制度和群众组织表达群众意愿的相关制度，防止群众信号 中断、信息失真、投诉无门。
民事公开机制，就是落实群众的知情权，除涉及国家机密、商业秘密和个人私密的内 容外，凡是公共权力事务及涉及群众切身利益的事务，其决策、执行都必须全程公开、 及时公开，让群众及其代表组织知情。政府的大政方针、行政监察的重要工作及其措施 等，应当通过报刊、互联网、广播电视等传媒手段，及时向社会公布，向群众宣传，做 到家喻户晓。
民主参与机制，就是落实群众的参与权，在宏观和微观两个层次，建立健全群众参与 国家、社会和企事业单位事务管理，参与决策的制定与执行的机制。人大、政府及其有 关部门在研究制定经济和社会发展规划，以及其他涉及群众切身利益的法律法规和政策 措施时，必须确保群众或其代表组织参与，充分听取他们的意见。进一步拓宽和疏通参 与渠道，建立和完善群众组织与同级政府和有关部门的联席(联系)会议制度、劳动关系 三方协调机制，坚持和完善职工代表大会制度、平等协商和集体合同制度、群众性法律 监督检查制度、村民自治制度等，不断开发和创新群众民主参与的载体与平台。
民情处理机制，就是对于群众反映和表达的意见要求，要有相应的部门依据相应的职 责和程序负责和处理，防止出现无人负责、无章处理、无法追究的现象。要建立群众监 督首问负责制，对于群众反映的问题久拖不决造成严重后果的，要追究有关方面相应的 行政责任乃至法律责任。除发挥现有群众组织的作用，加强信访部门建设，赋予或扩大 其相应的处理权利外，人大或政府有关部门应有相应机构负责处理群众监督反映的问题 。
民权保障制度，就是落实群众的监督权，用权力监督权力，加强各种监督形式的有机 结合、相互衔接。总结推广目前实行的群众满意率不达标就将干部免职的做法，赋予群 众监督相应的制约权力特别是否决权。同时加快完善监督主体保护机制，对于群众监督 中出现的打击报复事件，要坚决予以制止和纠正，决不允许侵犯群众监督权的现象滋生 蔓延，努力解除监督主体的后顾之忧。
只有切实坚持和完善上述机制，才能确保群众监督是自成体系的而不是零散的，是有 法律制度规范的而不是随意的，是有实际权力保障的而不是空泛的，是相互协调配套的 而不是孤立的。
四、加强群众监督的具体对策建议
围绕加强群众监督的基本思路，我们提出如下对策建议：
一是提高广大干部特别是领导干部和人民群众对群众监督重要性的认识，不断增强群 众监督意识。对各级领导干部，要加强群众监督重要性、必要性的教育和依法行政的教 育，使其进一步明确权力是人民授予的，必须自觉接受群众监督，按照人民群众的意愿 行使权力，并积极为群众监督疏通渠道、创造条件。对广大人民群众，要着力宣传其享 有的各项监督权利，增强其依法进行监督的意识，鼓励和引导人民群众行使好监督的权 利，保护和调动好人民群众行使监督权利的积极性。
二是健全群众监督法律，完善群众监督制度。要加快群众监督立法步伐，建立健全群 众监督的法律、制度和机制，畅通群众参与国家和社会事务管理的途径，使人民群众当 家作主的权利得到落实。要着力提高群众监督的立法层次，扭转群众监督的法律、制度 缺位，特别是群众监督程序性法律严重欠缺的状况。要抓紧研究制定《群众监督法》， 对群众监督的原则、内容、范围、职权、程序、方式等作出具体规定，对群众监督的各 种形式予以明确规范；要在《公司法》修改中将职代会制度等职工民主管理、民主监督 制度纳入其中，尽快修改完善《职工代表大会条例》，积极促进《民主管理法》的出台 。
三是突出群众监督重点，创新群众监督形式。监督的重点是领导干部，监督的主要内 容是领导干部运用权力的情况。要紧紧抓住易于滋生腐败的重要环节，以及群众关心的 热点难点问题，强化群众监督的针对性。一方面，要充分利用已有的监督形式，进一步 推进政务、厂务、村务公开等各项公开办事制度，规范公开的内容、形式、程序，逐步 实行重大决策咨询、听证、公开制度，不断健全完善领导干部公开述职述廉、民意测评 、民主考核、任职公示等制度，加强群众监督的力度。另一方面，要大胆探索新的监督 形式。在体制上，健全同体监督和异体监督、内部监督和外部监督、下位监督和上位监 督有机结合的全方位监督体系；在方式上，变事后监督为主为事前、事中、事后全过程 监督，变场外监督为场外监督与场内监督并举。
四是建立健全监督制约的保障机制，确保群众监督取得实效。鉴于群众监督中存在形 式主义、走过场的问题，必须建立健全配套的制约机制，确保监督取得实效，树立群众 监督的权威，取信于广大人民群众。扩大人民民主、健全民主制度，是制约公权滥用的 治本之策。要健全民主决策制度，实行程序化决策，完善重大决策的规则和程序，扩大 民主决策范围，凡涉及人、财、物等重大事项的决策，均须经合法的民主程序作出决定 。要完善干部人事制度，抓住任前监督环节，把好“入口关”，实行民主推荐制、考察 预告制、党风廉政一票否决制和干部任前公示制等制度。要完善群众举报制度，充分利 用现代信息技术，建立网络举报中心，通过举报网站、电子邮件等手段，方便公民举报 ，提高信访举报的效率和质量。要强化对群众监督的保护机制，保障监督主体的合法权 益。要建立群众监督的激励机制，制定奖励监督有功人员办法，调动群众监督的热情和 积极性。要形成对群众监督的支持机制，进一步发挥社会舆论、大众传媒等作用，使群 众监督得到社会的普遍认同和有力支持。