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［文章编号］1002—1329（2006）增刊—0008—05 ［中图分类号］TU982.2 ［文献标识码］A
1 历史回顾
中国区域规划的演变大致经历了以下三个阶段：
1.1 自前苏联引进的区域规划（1956—1960）
中国最早的区域规划是“一五”期间从前苏联引进的，是在联合选厂的基础上发展起来的。为了更好地安排大批前苏联援建的工业项目，在1956年国务院《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》中提出要搞区域规划[1]。接着由国家建委公布了《区域规划编制和审批暂行办法（草案）》，曾在茂名、个旧、兰州、包头等地进行了区域规划，主要由建筑和工程技术的专业力量承担[2]。
1958年开始“大跃进”后，各地大办钢铁大办地方中小企业，以工业和城镇布局为主要内容的区域规划开始在不少省区和地区展开，部分经济地理专业力量也开始积极投入区域规划研究领域。但时间不长，1960年即因“大跃进”失败而告终。在区域规划长期中断后，从事区域规划研究的经济地理界就转向了区域生产力布局的综合调查研究[3]。
1.2 自西欧和日本引进的国土规划（1981—1995）
改革开放后，有中央领导人出访西欧回来对西欧国家重视国土整治工作甚为赞赏。1991年由中共中央书记处作出了关于“搞好我国的国土整治”的决定[4]，引起当时国家建委领导的高度重视，举办了由各省市建委领导和有关部门领导参加的国土整治研究班，请各方面的专家做报告，共同探讨国土整治工作的性质和任务。当时对国土和国土整治的概念存在不同的理解。有的把国土只看成是资源，或等同于土地，把国土整治狭义地理解为治山、治水。笔者主张国土是指国家主体管辖范围的地域空间，国土既是资源也是环境，搞好国土整治，就是要对国土空间的开发利用治理和保护加强综合协调和规划管理，要把经济发展与人口、资源、环境在地域空间的综合协调作为国土规划的中心任务，并提出国土规划可分为全国和地区的不同层次，地区性国土规划也就是区域规划[5]。当时的国家建委领导人基本上吸纳了这个意见[6]，1981年成立了国土局，1982年国家建委与国家计委合并后，国土局也转到了国家计委。1982—1984年在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展了地区性国土规划的试点。1985—1987年参照日本的经验，编制了《全国国土总体规划纲要》。与此同时，在许多省区都开展了全省和地市一级的国土规划，一直延续到1991年，在全国范围出现了国土规划的高潮。
其后由于领导人的变动和机构的调整，使国土规划工作开始走下坡路，直至一度销声匿迹。在传统的计划经济体制下，国家计委的多数领导人只重视发展规划，对国土空间规划的重要性缺乏认识，致使国土规划始终未能建立相应的法规作依托。《全国国土总体规划纲要》未经国务院审批，即以国家计委内部文件形式下发参照执行，使其难以发挥应有的作用。各地上报国家计委的大量国土规划成果也多被束之高阁。1991年国土规划司与地区经济司合并为国土地区司后，逐步转向以地区经济发展规划为重点，至1996年国土规划工作已完全停顿。1998年国家机构调整，国家计委改为发展改革委员会，国土地区司改为地区发展司，将国土规划职能划给新设立的国土资源部后，因遇困难而多年未能启动。正是由于以上这些人为因素，使我国很有生气的国土规划工作中途夭折。
尽管当时的国土规划尚属计划经济体制下的产物，在内容和方法上还存在不少问题，但《全国国土总体规划纲要》对全国东、中、西三大经济地带的划分，将沿海和沿长江作为一级开发轴线，把沿海的长三角、珠三角、京津唐、辽中南、山东半岛、闽东南，以及长江中游的武汉周围和上游的重庆至宜昌一带均列为综合开发的重点地区，至今仍具有现实意义。在京津唐国土规划研究中所提出的将工业和城市的发展向滨海推进的战略，也是符合客观规律的。天津市重点开发滨海新区就是那时提出来的。对北京曾建议严格控制作为首都重要污染源的首钢等重化工业的扩建，将其转移到唐山滨海去发展。但当时未被北京市和首钢采纳，直至近年才决定将首钢搬迁至唐山曹妃甸深水港区，延误了约20年，使首钢石景山厂区的钢铁生产规模由150万吨扩大到800多万吨，为此需付出巨大的代价。这也说明不能忽视国土，区域规划的作用。
1.3 国内主创的城镇体系规划（1996—）
中国的城市规划自建国以来长期由建设部门负责组织，主要由建筑与工程院校培养的规划技术力量承担，改革开放后开始有大批地理专业力量参加。进行城市规划不能就城市论城市，需要从较大的区域范围分析该城市在不同层次区域城镇体系中的地位和作用，城市的定位离不开区域，这几乎已成为全国城市规划界的共识。所以城市规划界一直很支持区域规划，在缺乏以区域规划为依据的情况下，就要求先编制城镇体系规划。1989年全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》正式将城镇体系规划纳入编制城市规划不可缺少的重要环节[7]。当然，这种主要为城市规划服务的城镇体系规划，只具有陪衬性质，其规划内容往往缺乏深度和精度。在国外有城镇体系研究，却很少听说有城镇体系规划，编制城镇体系规划也可以算是我国主创。
在全国普遍开展国土、区域规划的高潮时期，建设部城市规划司同时也受国家计委的领导，由建设部门负责编制的城镇体系规划成为国土和区域规划的重要组成部分。当时城镇体系规划的主要内容，是在分析预测区域城镇化发展速度与水平的基础上，着重规划论证城镇体系的规模结构、职能结构与空间结构的演变趋向，以及与空间结构密切相关的基础设施建设布局（被称为“三结构、一基础”），为体系内各城市的发展进行定位。
国土与区域规划停顿后，由建设部门组织推动的省域城镇体系规划开始向区域规划方向发展。在原有规划内容基础上，增加了社会经济发展战略，城镇体系发展与生态环境相互协调，划分不同类型的开发区和保护区以加强分区空间管治功能等内容[8]。1990年代中期以来，几乎在全国各省都开展了具有上述区域规划性质的城镇体系规划。至于后来在城镇体系规划基础上进一步深化的城市群规划，更属于以城市为主的区域规划类型。所以，继国土规划以后由建设部门开展的城镇体系规划和城市群规划，也可以看成是区域规划在中国的演变或历史延续。
2 对规划空间的争夺
当前在我国存在着对规划空间的竞相争夺现象，其形成有以下国情背景。
我国的计划经济体制正在向市场经济体制转型，但在城市发展和建设中的资源配置至今仍主要由政府在操纵。土地使用权的有偿转让虽已进入市场，但在土地征用和出让过程中政府仍起着主导作用。有些城市政府为了招商引资，以低地价征用农民土地后，再以低于成本价的土地出让给外资企业，导致土地价格的严重扭曲，从而使区位条件和级差地租相差悬殊的沿海城市与内地城市之间、发达地区城市与不发达地区城市之间，完全处于不平等的竞争地位。城市建设所需投资主要靠银行贷款，除以城市政府的财政收入作担保外，还以城市政府所掌管的建设用地作担保。城市政府通过土地的经营也可为城市建设提供部分资金。所以土地已成为当前政府经营城市和发展城市的重要资产，城市政府总是想尽量多征用一些农村土地作为城市建设用地，以扩大归政府掌管的国有土地资产。无可否认，自改革开放以来我国的城市建设和基础设施建设取得了举世瞩目的成就，其原因可能是多方面的，其中廉价征用农村集体所有土地和廉价雇用农村大量富余劳动力从事建设亦为重要因素。
在经历了东南亚金融危机以后，为改变我国以往城镇化长期滞后于工业化而影响国内市场需求增长不旺的局面，在“十五”规划中首次提出了“积极推进城镇化的战略”，极大地调动了各级政府对发展城市的积极性。但有不少地方政府不是将工作重点放在如何增加城镇的就业岗位，为吸纳更多的农民进城就业积极创造条件，而是热衷于扩大城市规模，扩展城市发展空间。不少地区提出城镇化发展的高指标，不少城市提出要把城市做大做强的口号，都是为了急于扩大城市发展的用地空间。
由于宝贵耕地被大量占用的情况日趋严重，我国对耕地保护的政策和管理也越来越严格。现今要想将农用地转为建设用地，一般都要求先有科学合理的空间规划作依据，因而编制各种类型的空间规划已受到各级政府的普遍重视。随着市场经济的发育，资金来源的多元化，国有企业的股份制改造，民营企业比重的提高，企业自主经营权的增大，使国民经济与社会发展规划一般多转向指导性，主管发展规划部门对投资和建设项目的审批权已明显弱化，空间规划已成为政府进行宏观调控的重要手段。过去只重视发展规划不重视空间规划的部门也开始将空间规划列为今后的规划重点。加以在与编制空间规划相关的部门之间尚缺乏明确的职责分工，从而引发了对规划空间的争夺。尤其是在区域规划方面，建设部、国土部和发改委三大系统现都在同时开展类似性的规划。
2.1 建设部系统
有许多城市为了扩大城市规模和扩展城市发展空间，要求对原有的城市总体规划进行修编，以扩大城市的规划区范围；或委托规划研究设计单位研订城市空间发展战略，为扩大城市的规划空间创造条件。有些城市通过行政区划的调整，将原属市代管的某些市县划为市辖区，名正言顺地扩大城市发展的规划区范围（如广州、杭州等），有些城市将市辖区规划与市域规划结合在一起统称城市规划。总之，上述这些主要由城市建设部门负责的在原有城市总体规划基础上向外成几倍地扩展空间的规划，应属城市型的区域规划。此类规划一般都是在以城市政府为甲方以规划研究设计机构为乙方的承包关系下进行的，肯定需要较多地体现城市政府的主要意图，而这不能不在一定程度上影响到规划的科学性和合理性。
由于各城市都想尽快地发展自己，在城市之间的分工协作、基础设施建设、资源开发利用和环境保护等方面往往存在着不少矛盾，需要在较大区域范围内进行城市间的整合协调。为此有不少省市由建设部门组织跨行政区的城市群规划（如珠三角城市群、山东半岛城市群等）或都市圈规划（如南京都市圈、徐州都市圈等）。这类规划不仅要协调城市之间的关系，还要协调城乡之间、地区之间、经济社会发展与人口、资源、环境之间的各种空间关系，具有较全面的区域规划性质，然而建设部门总是尽量避免用“区域规划”的名称。为了适应城市规划向实质性区域规划发展的形势，正在争取以《城乡规划法》替代《城市规划法》。
2.2 国土资源部系统
任何空间规划最终都要落实到土地。国土部门运用《土地管理法》所赋予的土地管理权，首先将重点放在编制土地利用规划上，要求将城乡建设的用地规划服从于土地利用规划。第一轮的全国不同层次的土地利用规划，主要突出保护基本农田，要求在扩大建设用地的同时保持耕地的动态平衡，对建设用地的控制指标有些不切实际，使各地的规划指标很快就被突破。正在进行的新一轮土地利用规划的修编，增加了国民经济和社会各项建设对土地需求的预测，本着节约用地、集约用地的原则，进行土地供需的动态平衡，对农林牧、工矿、城乡建设、交通水利等基础设施和生态保护用地进行统筹安排，同时还增加了因地制宜进行分区管治的内容，使其向区域规划进一步靠拢。
在国务院将国土规划的职能划给国土资源部后，因该部的工作重点是管好土地、矿产、地下水和海洋地质等国土资源，专业性较强，要承担以国土空间开发、利用、治理、保护的综合协调为中心任务的国土规划，感到工作难度较大，且在本系统内也缺乏这方面的规划技术力量，所以迟迟多年没有开展此项工作。直到新世纪开始出现部门间争夺区域性规划空间的苗头后，国土部门才意识到，再不抓国土规划将无法向国务院交代。所以从2002年开始，先选择深圳和天津二市开展市域国土规划的试点[10]。因当时这两个市的城市规划和国土管理机构正好合在一起组成规划国土局，可调用城市规划的技术力量参与国土规划，而且以国土规划作为对城市总体规划的某种补充，可避免二者的完全重复。接着又选择广东和辽宁二省开展省域国土规划的试点工作，并开始着手新一轮全国国土规划的前期研究，地理界也已为此投入不少力量。
2.3 国家发展与改革委员会系统
国民经济和社会发展五年计划已改称五年规划。发改委将国民经济和社会发展规划定格为对空间规划具有约束功能的总体规划，同时正式打出“区域规划”旗号[11]，把区域规划放到空间规划体系中亟待加强的重要位置，先从跨行政区的区域规划抓起。作为省内跨市县的区域规划试点，在湖南省政府的直接领导下，2004年编制完成了由省发改委负责组织、中国城市规划设计研究院具体承担的《长株潭城市群区域规划》。接着由湖北省政府和河南省政府分别通过省发改委组织地理界和经济界的力量进行武汉城市圈和中原城市群的规划研究，国家发改委则正在组织本系统和地理界的规划研究力量开展跨省市的长三角和京津冀都市圈等区域综合规划研究。国家发改委还草拟了《规划编制条例》试图理顺各项规划之间的关系，因其内容与早先由国家公布的《城市规划法》和《土地管理法》有矛盾，得不到有关部门的支持，未获国务院批准。
以上这种部门间相互争夺区域规划空间的现象，尽管名目不一，各有侧重，但其内容多大同小异，导致大量工作重复，资源浪费，各搞各的，互不协调，甚至互不认账，严重影响规划的科学性、实用性和权威性。
3 未来展望与建议
我国已开始进入新的“十一五”规划期，处于全面建设小康社会的关键时期。至2010年全国的人均GDP将比2000年翻一番，而且要求人与自然之间、经济与社会之间、区域之间、城乡之间更加协调地发展。搞好规划协调，管好地域空间，对构建和谐社会具有重要意义。在中央关于第十一个五年规划的建议中，首次明确提出要“统筹做好区域规划、城市规划、土地利用规划”[12]，且将区域规划列为空间规划的首位，这说明我国的区域规划工作正面临空前的大好形势。前面所分析的对区域规划空间的争夺现象，也可以从反面证实各界对区域规划的重视和客观需要的迫切程度。当前各部门应当抓住这一难得的机遇，更好地推动区域规划工作的全面发展，当然对现存的某些混乱局面也必须进行有效的整治。为此笔者提出以下建议：
3.1 深化改革，理顺规划体系
首先要深化经济体制改革和行政管理体制改革。让市场在资源配置中切实发挥基础性作用，特别是要使土地的征收及其使用权的转让能真正体现市场价格的地域差异。要加快政府职能的转变，推动政府与企业管理和资产经营的进一步分离，把政府的主要职能转向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，包括管好所辖地域空间的开发、利用、治理和保护。完善对政绩考核评估的标准和制度。健全政府在制订规划、政策和重大举措过程中的民主决策机制，以及对政府依法行政的民主监督机制。
对现行规划体制和规划行政管理机构的改革，应先着力于理顺各种规划之间的关系。应该承认，我国多年来形成的规划体系，存在着发展规划和空间规划两大系列。国民经济和社会发展规划、国家和地区经济社会发展战略或产业发展战略等，属发展规划系列；全国国土规划、区域规划、城市规划、土地利用规划等，属空间规划系列。发展规划对空间规划具有导向作用，会涉及空间发展方向的内容，但不可能取代具体的空间规划。发展离不开建设，任何开发与整治的建设活动，包括被禁止或限制的开发建设活动，都得落到一定的地域空间，与不同地域的具体条件密切关联。因而也可把空间规划看成是发展规划在空间的落实。空间规划不仅要在发展规划或发展战略指引下，统筹安排不同地域空间的开发、利用、治理和保护，而且还要以动态发展的观点预测空间演变趋势，以便及早采取趋利避害措施，防患于未然。所以，发展规划与空间规划是相辅相成、互为补充的，二者应相互密切配合，彼此衔接协调。若能将各方规划力量组合在一起，统筹规划，更能起到事半功倍之效。不论是全国、区域或城市的发展和空间规划，均属综合性的总体规划。由国家和省、市、县各专业部门编制的专项规划，一般多含有发展和空间布局两方面的规划内容，需由发展和空间总体规划分别进行综合协调。随着市场经济的发育，发展规划的指导性比重增大，主要就发展的方向、速度、结构和布局等提出一些原则性、政策性的规划要求及某些非指令性的规划指标，其内容相对有所虚化，而空间规划的约束性任务加重，要求逐步将空间约束能最终落实到土地。因而使我国规划体系的工作重点开始向空间规划倾斜。当前在我国空间规划系列中，管理问题较多、工作基础较弱的环节是全国和区域层次的空间规划，尤其是跨省市和跨县市的区域规划。整合规划力量，调整规划机构，明确分工合作，加强全国和区域空间规划，已提上重要议程[13]。
建议在下一轮政府机构改革中，在国家和省市两级政府设立综合性的规划委员会，统一负责发展规划和空间规划的综合协调管理和实施。除承办原由发改委承担的有关经济社会发展中长期规划和长远发展战略的各项任务外，整合和充实空间规划力量，积极开展全国和区域空间规划，并与城市规划和土地利用规划密切衔接配套，加强对经济社会发展与人口、资源、环境在不同地域层次的空间综合协调。现由建设部门主持开展的全国和省域城镇体系规划及由国土部门主持开展的土地利用规划，均应共同参与全国和区域空间规划的综合协调，其规划管理机构可受各自主管部门和综合规划委员会双重领导（后者侧重于业务协调）。开展跨行政区的区域规划，应在自愿、互利、合作的基础上成立由各方参加的区域协调委员会，根据共同关心的问题，组织规划的编制和实施。国家规划委员会对跨省市的区域规划，省规划委员会对跨县市的区域规划，主要起着推动组织、协调利益和监督实施的作用。城市政府多设有综合性的规划机构主管城市空间规划，应将城市的发展规划也纳入其中。高度城镇化的城市型区域规划内容扩及以城市群规划为主体的城乡一体化规划，需与土地利用规划密切配合。城镇化水平还不高的县域空间规划，应以土地利用规划为重点，统筹县域发展规划与城乡建设规划。土地利用规划愈靠近基层愈显示其重要性，可把高层次空间规划的各种用地控制指标落实到具体的土地。在可能条件下，应逐步将更大比例尺的土地利用规划图从县域落实到乡镇。
3.2 以科学发展观为指导搞好多方面的统筹规划协调
区域规划的内容应随着时代的进步而不断充实和完善。我国早期的区域规划侧重于工业、城镇布局和经济效益，改革开放后编制的国土规划和城镇体系规划已开始重视资源、环境问题和生态效益。新时期的区域规划应以科学的发展观为指导，搞好经济与社会、人与自然，以及区域间、城乡间更全面的统筹规划协调。应体现以人为本，增加有关社会公平、社会就业、社会服务、缓解社会矛盾、构建和谐社会、营造良好的人居环境和社会文化环境等方面的规划内容。要考虑运用多种经济手段防止区域间、城乡间贫富差距的继续扩大。要驱使发达地区在加速产业结构提升转型的同时，将劳动密集型与资源密集型产业向欠发达地区转移。要鼓励城市和工业适当加大对农村、农业和生态保护区的反哺力度，政府的财政支出和公共投资对困难地域和困难社会群体有所照顾和倾斜。发达地区的城镇化已可逐步向城乡一体化发展。欠发达地区的城镇化，仍应以据点式或点轴式发展为主，小城镇建设宜先集中在县城和中心镇。新农村建设应先着重于改善乡村地区的基础设施条件，除交通、通讯、电力、水利等工程性基础设施外，还应包括教育、文化、医疗卫生等社会服务性基础性设施，后者对提高农民素质、缩小城乡居民差别有更重要的意义。创造良好的人居环境，不能只限于自然环境和物质环境，对社会文化和精神文明方面的人文环境也应给予足够重视。要把历史文化环境的保护也放到与自然环境保护同等重要的地位。
要搞好以人为本的规划，在规划的编制和实施过程中必须充分发扬民主，不仅要认真听取人大代表、政协委员和各方利益代表的意见，还应争取及时公布规划方案，广泛征求社会公众的意见，真正做到让广大社会公众参与规划，以求得到多数公民的关心和支持。
3.3 进行有效的规划实施和空间管治
完成规划编制不是最终目的，关键在于能否按规划实施。在法治社会要使区域规划真能对区域空间的科学管治发挥应有的作用，需有法律作支撑。应在理顺空间规划系列的基础上，及早制定《区域规划法》或《国土与区域规划法》，并对现行的《城市规划法》和《土地管理法》进行某些相应的修改，使三者相互衔接、协调整合，赋予空间规划系列以明确分工的法定地位，将有利于依法执行和监督规划实施[14]。
在社会主义市场经济条件下，运用区域规划对空间进行有效管治，应包含弹性适应空间和刚性约束空间的有机结合。由于市场经济的发展会遇到多种不确定因素，不能将其发展空间定得过死，应允许其有较大伸缩空间。对重点开发空间只需指明引入产业的大致方向，并为其进一步发展留有余地。对需要进行改造和重新优化组合的空间，应根据产业结构和空间结构优化转型的要求，提出框架性的产业进退和人口迁移的调控方案，不宜规定得过细。对于明确限制某些产业进入的空间和严格禁止开发建设的空间，则属于为保护生态环境和维护公共利益而划出红线的刚性约束空间。区内外生产要素的空间流动对空间演变有重大影响，若想对要素流动进行合理的疏导，需要考虑相应的配套政策措施。
在区域规划的编制和实施过程中应尽量采用遥感图像、地理信息系统、空间动态模拟、空间动态监测等空间技术，深入了解地域空间动态演变的客观规律，以提高规划管理的科学性。
中国的区域规划工作，若能抓紧当前的大好机遇，沿着前面展示的方向发展，在拥有世界1／5人口、正在迅速崛起的中国大地，必将呈现出区域规划空前鼎盛的光辉前景。
［收稿日期］2006—03—06
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