人大代表联系社区制度建设的实践探索，本文主要内容关键词为：人大代表论文,制度建设论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D5 文献标识码：A 文章编号：1006-01-38(2012)04-0054-04
自20世纪90年代以来，伴随着单位制的逐渐解体和社区制的逐步确立，我国基层民众的自治面临新的机遇和挑战。在这个过程中，人大代表作为民意代言人的角色，逐渐成为新型社区制管理体制中的重要民意沟通桥梁。许多地方都先后建立了人大代表联络社区工作站，搭建了一种新型的社会管理与民意表达的有效途径。
社区制的确立与人大制度的新发展
作为一个行政区域概念，社区是指固定的地理区域范围内的社会成员以居住环境为主体，行使社会功能、创造社会规范物，与行政村同一等级的行政区域。[1]从人类社会历史演变的进程而言，早在社会学者形成社区这一概念之前，人类社会生活的重要区域偏向就已存在。简单地说，社区至少包括以下特征：有一定的地理区域，有一定数量的人口，居民之间有共同的意识和利益，并有着较密切的社会交往。
“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词则始于1986年。当时，民政部为争取社会力量推进城市社会福利工作改革，并与民政部门代表国家办的社会福利相区别，而称为“社区服务”，进而引入了社区概念。1991年，民政部根据民政工作发展的需要又提出了“社区建设”的理念。1998年，为进一步推动社区建设的发展，民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，社区在国家建设中的重要性更加凸显。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，进而带来了社区建设在全国各大城市的广泛深入开展。[2]
社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。改革开放以来，社区制之所以能够代替单位制并成为现代城市的管理模式，主要原因在于：
第一，国家与社会管理职能发展的需要。改革开放前，国家几乎取代了社会，在体制外几乎不存在任何自由流动资源和自由活动空间，随着社会的转型，单位制逐步走向解体，单位人转变为社会人、社区人，人们越来越多地要靠市场和社区，而不再完全靠单位来解决生活需求问题。另外，现代企业制度的改革使原有的企业单位确立了追求效益的基本职能，单位原有的过于沉重的社会职能只能逐渐向社会转移。
第二，党的执政能力建设的需要。在计划经济体制下，党的落脚点主要在单位，在很长一段时间内，几乎扮演了无所不包的“全能者”角色，党不仅发挥领导核心的作用，还直接从事行政事务、经济事务和社会事务等工作，由此加大了党的政治成本、经济成本和社会成本，社会矛盾的焦点都向党组织来诉求，无形中增添了党的风险。[3]而社区制的建立，可以大大提高党的科学执政和民主执政能力建设。
第三，新的社会阶层结构变化的需要。由于国民经济和改革开放的发展，近20多年来，原来的“两个阶级一个阶层”(工人阶级、农民阶级和知识分子阶层)的社会结构发生了显著的分化，一些新的社会阶层逐渐形成，各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异日益明晰化，以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去的以政治身份、户口身份和行政身份为依据的分化机制。这些迹象表明，社会经济变迁已导致了一种新的社会阶层结构的出现。[4]与此同时，中国城镇居民的收入水平和生活水平都得到了极大提高，这使得人们对生活质量的要求不断提高，居民对社区环境、社区服务有了更高的期待。
第四，推进基层民主建设的需要。改革开放以来，历届党代会都将加强基层民主建设列为重要内容。党的十三大指出，基层民主生活的制度化，是维护全社会安定团结的基础；十四大明确要求在加强基层民主建设中发挥居民委员会和村民委员会的作用；党的十五大指出要健全民主选举制，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业；十六大首次提出了“政治文明”的概念，将政治文明、物质文明与精神文明作为新时期的三大文明建设，社区制正是顺应推进基层民主进程需要的大背景下产生的。
总的来说，社区制的确立是城市现代化发展的必然要求。正是由于社区制的确立和发展，社区逐渐成为以居住地为标准产生选区进而产生人大代表的重要路径。公民在居住地选举，选出来的代表直接与社区事务有关，就构成一种有效的利益联结。[5]尤其是随着改革开放的深入发展，基层政府迫切需要改革传统的、不合理的“条块分割”体制，而进一步发挥人大代表在国家权力机关和人民群众之间的桥梁纽带作用，社区对接人大制度就成为历史发展的必然选择。
社区对接人大制度的典型模式
现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。基于社会结构的转变而产生和发展起来的人大代表联系社区制度，总体上而言，还难以摆脱单位制的影响。最主要的问题就是受选举制度的影响，人大代表的产生既有来源于基于社区居住状况而产生的，又有基于代表所从事的生产单位和事业单位而产生的。因而，在人大制度与社区管理体制对接的过程中，由于代表产生方式的不同而具有不同的方式，还处于单位制和社区制的博弈的体制阶段。
(一)小单位大社区：沈阳模式(三级联动)
社区特点：社区具有较强的组织动员能力，单位的影响比较分散。
地域特点：老工业基地，经济发展模式由计划向市场转型较早的区域。
人员特点：有大量的经历了计划经济管理体制的人员由单位转向了社区。
沈阳市近几年出现了大规模大范围的人口和社会的变迁，这是产生沈阳市社区对接人大代表制度的一个重要原因。据统计，1999年沈阳市总数近300万人的“社会人”占了沈阳人口总数的40%多，而沈阳市的“单位人”的数量这几年在急剧缩小。正是这样的社会基础的变化，成为沈阳市社区对接人大代表制度产生的深刻的社会原因。
从1998年开始，在启动了社区民主和自治的改革以后，沈阳市就开始试行社区和人大代表的对接制度。1998年，沈阳市和平区在开始进行社区改革以后，就发现原有的居委会合并成为社区以后，原来由居委会所选举出来的区人大代表已经无法和成立了社区以后的居民相衔接。为了进一步发挥社区居民的民主，就开始进行人大代表联系选民的改革，建立了有关的规定，并在这个规定的基础之上，正式形成了有关的制度《和平区人大代表联系选区(社区)选民制度(草案)》。1999年9月，区人大常委会对这个制度进行了修改并正式下发实行。这个制度规定，街道代表组的区人大代表要和社区联系，全区144个社区都要至少有1名人大代表进行挂钩，并尽量与原选区挂钩，每年人大代表要深入社区不小于4次。这个制度建立以后，和平区的社区居民建立了一个通过人大代表所实现的意见表达渠道，居民的要求和意见可以通过人大代表直接向政府或者人大反映，解决了相当多的实际问题，改善了政府和老百姓的关系。
由沈阳市所倡导的这个社区对接人大代表制度的做法并没有停止在区一级。这个活动也从一开始就实际上得到了市一级人大的支持。和平区有市人大代表61名，区人大代表247名，从1998年开始，就建立了市人大代表与区人大代表组的固定联系制度。从1998年进行的第一个试点开始，就要求市级人大代表要和区级人大代表一起回市区，建立固定的联系制度。在实践当中，人大代表联系社区的制度还发展到了省一级。一些产生于沈阳市的省级人大代表，也参加到了沈阳市的市区和人大代表对接的制度中来，从而形成了省、市、区三级人大代表联动以及和社区基层民主共同行动的四级联动的局面。从实际效果来看，沈阳市所进行的社区和人大代表的对接制度，真正起到作用的是在社区、区和市人大之间的三级联动。
在和平区的基础上，社区对接人大代表制度在全市不同程度地得到了推广，也提出了一些很具改革意味的新做法。如，沈河区人大常委会于1999年11月讨论通过了沈河区《关于聘请社区人民联络员办法》。使社区人民联络员就具有了“准人大代表”的地位，能够更切实地进行社区居民与人大代表之间的沟通。
沈阳市社区对接人大代表制度是社区自治和民主的直接反映。从沈阳的社区对接人大代表制度的实践中，可以看出对于完善和改革人民代表大会制度的要求。这个要求是积极的，带有前瞻性意义的。
(二)大单位小社区：海淀模式
社区特点：社区内大单位比较集中，单位的组织能力比较强，社区的组织能力比较薄弱。
区域特点：政治中心区域。
选民特点：受单位制影响深，单位归属感比较强，对社区事务不太关注。
与全国很多区县相比较，北京市海淀区、西城区、宣武区、朝阳区等行政区域，都有一种特有的城市微观布局，就是以大型的党政军机关、事业单位、高等院校、科研院所等相对独立区域所形成的半封闭性质的社区结构。这种社区结构被俗称为“大院”，比如，“军区大院”、“住建部大院”、“空后大院”等。基于历史原因，这些大院处于一种相对独立的自治空间，政府对大院内部事务基本上是应请求而被动介入的态度。因此，大院与政府之间的社会管理工作一直以来没有很好的衔接，这造成部分社会管理职能的不到位。
截至目前，海淀区共有社区610个，社区规模一般在1000～3000户，规模适当，便于管理。海淀区在理顺社区与上级主管部门之间关系，完善社区服务职能方面，进行过许多探索。2002年出台《海淀区关于进一步理顺社区建设管理关系的意见》，明确了社区居委会与区政府职能部门、街道办事处之间的基本关系。社区服务方面，海淀区目前有区级社区服务中心一个，街道级社区服务中心22个，开设了社区教育、社区文化、社区医疗、社区体育、法律援助、便民利民、时尚休闲等8大系列40多个服务项目，为社区居民提供全方位的服务。但是，现阶段社区建设依然存在许多困境和难题。社区居委会仍然没有摆脱政府部门“腿”的状态，行政事务负担过重；社区居委会的自治意识不够，自治能力薄弱，居委会对街道存在一定的依赖习惯；社区自治的办公经费不足，财政状况需要改善。社区服务发育还不够；居民对社区认同度不够，参与社区建设的积极性还没有充分发挥出来。
这种社区结构不仅对海淀区城市形态有重大的影响，而且对人大代表联系社区(选区)的制度建设也具有深刻的影响。一方面，对于“大院社区”的人大代表而言，如举办选民见面会，也主要是本部委内部的选民(职工)的内部会议格局。另一方面，对于社区选民选举出来的“草民代表”，在很大程度上需要靠代表自身的努力和魅力才能成功述职。在课题调研中，通过选民自主推选产生的一区人大代表坦言，由于选民的民主意识还比较淡薄，未能充分认识到人大代表的履职与自身利益的关系，代表主动向社区选民述职，很大程度上是代表单方的自觉自愿行为，在选民对此类行为还不能给予很好的理解与支持的情况下，代表只能找机会进行述职，甚至是利用大家在食堂就餐的时间和空间而进行的。
(三)单位制与社区制的协调：宝安模式
社区特点：社区制逐渐确立，单位制逐渐让位。
区域特点：早开放、早发展的经济发展区域。
选民特点：选民基本实现由“单位人”向“社会人”的身份变迁。
由于我国经济发展的不平衡性，早在20世纪90年代前后，我国沿海、珠三角等地区享受到国家政策的优惠而率先实现了较好的发展，经济结构的变迁和发展模式的变化，也带来了地区社会结构的重要变化。这突出地表现为“单位人”向“社会人”的身份变迁，以及从全国各地涌来的民工潮。在这种情况下，社区与人大代表的对接机制也在实践需要的基础上应运而生，人大代表的社区联络站成为新经济环境下的重要体制平台，这形成了广州、上海和深圳等地区的独特模式。
深圳宝安区在这方面的探索很有成效，形成了一套比较适合当地情况的可行办法。人大代表社区联络站以选区为基本单位，可以一个选区设一个，也可以几个选区合并成立一个。合并成立的，接访日一般采用轮流到各选区去接访的方式进行。每个联络站的代表人数，市里规定至少有3名，有的区要求是2名以上，但没有上限规定。接访代表以区级为主体，全国、省和市级的人大代表是否参与接访，市人大常委会未作硬性规定，有的区也没有安排。但宝安区明确，无论是全国或省市级的人大代表，必须与区代表一起参加接访。他们认为各级代表一同接访有助于了解社情民意，便于督办涉及上级机关和多部门的疑难问题。
联络站的设立，为人大代表建构起闭会期间主动履行职责、联系选民、倾听和化解民众诉求的社区平台。以前，闭会期间人大代表活动几乎是组织包办，很少主动去接触选民居民、倾听他们的诉求，同时代表个体的行为也难以规范化。而社区联络站的设立，改变了代表被动履职、与社区问题脱离的困局，有了主动履职的地点、对象和目标。同时代表的个体行为在组织化的前提下形成了规范。
社区对接人大制度的改进措施
通过在社区建立人大代表联络站，这使代表有了履职的平台，但不等于机制可以当然运行。代表履职机制的运行还需要履职平台、代表职责和代表职权以及三者的协同运作。代表履职平台与机制的建构产生了多重功效，然而从有序、规范和高效运作来深入考察，社区联络站仍存在一些亟待改进和完善的方面：
首先，需健全基层人大常设机构。目前，普遍存在居民对人大基层工作不甚了解和难以联络到代表的状况，故还需要进一步加强和健全基层人大常设机构。尤其是绝大多数人大代表都是兼职的，若社区选民要联系人大代表，如能通过基层人大常设机构的联络并提供专门场所，那将会大大提高代表与选民沟通的积极有效性。当然，这种健全的具体模式，可以根据各地具体情况的不同而具体设计，可以是山西小店的人大街工委，也可以仿照设在杭州市西湖区珊瑚沙社区的代表联络工作室。
其次，需明确人大代表联络站的主体性质。社区管理体制建立起来之后，在形式多样的配套举措中，区、街道和联络站都不约而同地采取了代表接访与信访和法律服务相结合，代表接访与人民调解和司法调解相结合，以及信访专员兼任联络员等做法，这是从现代管理的协调理念出发，对相近职责职能进行资源统筹利用的有益探索。然而，当信访、人民调解、司法调解等与代表接访协同后，由于政府处于强势，往往容易做大信访而致联络站向信访靠拢，使信访成为实际主导。而设立社区人大联络站的目的并非做大政府，而是突破人大代表闭会期间难以自主发挥作用的局限，使代表履职具有施展空间。换言之，在代表接访、信访、法律服务、人民调解等协同上，主导和主体应是代表接访。只有将人大代表社区联络站做强做实，才能使社区制健康发育，承接起化解民生诉求的重任。
再次，需积极推进社区联络站的制度化建设。由于人大代表联络站不具有直接处理问题的职权，从而使得绝大多数社区联络站被认为形同虚设，还存在部分代表、联络员和居民参与度不高，部分作为人大代表的领导干部参加接访少，问题办结率偏低和政府部门缺乏配合，联络站内站长与代表与联络员之间权利义务尚未细化，有的区尚缺乏街道承接机构等制约代表联络站常态化、规范化管理的问题。这些问题给联络站工作成效带来了影响，也给其进一步成长带来了困扰。因而，有关主管部门还需从地方立法入手，创建促使政府部门包括多级多部门配套的制度机制。明确政府部门接函的办理程序和规制，将政府部门是否及时办结闭会期间代表函作为政府绩效考核的内容之一；同时强化对代表履职、督办职责的考核，对认真履职的代表给予表扬和表彰，不认真履职的代表给予批评通报。这样，也有利于形成对政府部门和对代表履职的双重制约和促进作用。
最后，也是最根本的，需建立健全人民群众对于人大工作的支持和信任。尽管人大制度已在中华大地确立半世纪之久，但是人民群众对于人大代表及其工作性质还是比较隔膜的。因此，不管对于以单位制还是以社区制为主导模式的新型社区管理体制而言，在社区制度与人大制度对接的过程中，基于社区选民民主意识薄弱、自治功能相对较差等现状，区政府还应当与区人大机关相配合，进一步完善社区的公民参与机制，增强社区民主自治功能。通过建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等机制，充分发挥以人民代表大会制度为根本的社区居民在城市管理中的主体作用。