美国外交由谁负责?——总统与国会的权力之争，本文主要内容关键词为：美国论文,之争论文,国会论文,外交论文,由谁论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K033.3 文献标识码：A 文章编号：1004-9975(2002)01-0059-07
美国外交的一个鲜明特色是其政策令出多门，不能对外“用一个声音说话”，突出表 现为总统和国会常常意见相左，在一些重大问题上观点不一，互相争执，甚至各行其是 。《全面禁止核试验条约》就是一个典型例子，克林顿总统在全世界张罗，软硬兼施地 督促、诱导别国签订该条约，可他自己代表美国签署的这一条约却在国会参议院遭到了 否决。对此，人们不禁感到疑惑：到底谁对外代表美国，是总统还是国会?美国外交到 底“谁说了算”?
一、美国宪法的规定
美国宪法是美国政府机构建立及其权力划分的基础，它对总统和国会的外交权力分别 作了如下明文规定：①总统“根据或征得参议院之意见，并取得其同意，有权缔结条约 ，但须由该院出席议员三分之二之赞同”；“提名并根据或征得参议院之意见，并取得 其同意，任命大使、其他使节及领事……”；总统“将接见大使及其他使节”。国会“ 有权管制合众国同外国、各州间及与印第安部落间之贸易”；有权“界定并惩罚在公海 上所犯之海盗罪行与重罪行，以及违反国际公法之罪行”；有权“宣战，颁发捕押及报 复性扣押外国船只之许可证，制定陆上、海上俘获条例”。此外，宪法还分别赋予总统 和国会其他一些与外交有关的权力。其中，总统“是合众国陆、海军总司令，并统辖为合众国服役而征调之各州民兵”；有权“对触犯合众国之罪行颁布减缓与赦免令”。国会有权“征税以偿付国债，并供给合众国之共同防务与一般公共福利经费”；“征集陆军，并供给陆、海军之给养”；有权“规定征调民兵执行联邦法律、平息叛乱、抵御侵略之办法”，并“规定组织、武装与训练民兵，及可能征调为合众国服务之部分民团之管理办法”。
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注释：
①本文中的“外交权力”即是我国学者通常所谓的“外交决策权”，它包括制定和执 行外交政策的权力。文中所引美国宪法条文见Theodore J.Lowi and Benjamin Ginsber g,American Government:Freedom and Power.New York·London:W·W·Norton & Comp any,1996),p.A11—A29，作者参考《联邦党人文集》(程逢如、在汉、舒逊译，商务印 书馆1997年版)所附美国宪法汉语译文译出。
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这些规定有几个特点。首先，它把一些具体外交权力分别给了总统和国会，但却未明 确外交事务该由谁负责。实际上，宪法条文中只涉及一些非常具体的权力，根本就没有 出现“外交事务”或“外交权力”一词。从宪法看，总统似乎得到了代表国家的权力， 但他的权力又缺乏实质性的内容，而且还受国会的制约；国会倒是得到了事关国家生死 存亡的宣战和供给军队的权力，但总统又是总司令，对国家安全负责。因此，从宪法中 看不出它想要谁对外交负责。其次，宪法对这些具体外交权力的规定非常模糊，留有大 量空白，没有说明为何未对其他一些同样重要权力的归属做出规定。例如，宪法给了国 会宣战权，却没提媾和权；总统(经参议院同意)享有缔约权，却未见规定终止、废除或 暂停履行条约的权力。此外，宪法对诸如外交承认、宣布对外政策、与外国交往、保护 美国公民等权力均未做出规定，也没解释为何不对这些权力做出规定。第三，如果说宪 法作为国家的“根本大法”，不可能一一列举所有外交权力，那既然它分别把一些外交 权交给了总统与国会，就该对二者间权力的界限和权力划分的原则做出规定，但宪法并 未明确这一原则。根据宪法，国会行使立法权，总统行使行政权，那么，外交权应属于 立法权，还是行政权?有人认为，外交权应分为外交立法权(制定外交政策)和外交执行 权(执行外交政策)，两种权力分别归国会和总统。但这一观点显然与宪法条文不符：宪 法明文规定总统有签署国际协定与条约的权力，国会有征招军队的权力，而按这一观点 ，前者显然是立法行为，应属国会，后者是执行权，该归总统。
总之，美国宪法对外交权力的划分是极不明确的。它只是把一些具体权力分别赋予了 国会和总统，但它既没进一步确定外交事务由谁负责，又未明确总统与国会的权力界限 ，这就为二者间的权力之争埋下了种子。美国政治学家爱德华·考文(Edwards Corwin) 说，宪法的这种安排实际上是在“邀请国会和总统为获得主导外交政策的权力而斗争” [1](P200)。
二、总统与国会的权力之争
正因为美国宪法的这一特点，“在合众国的历史上，总统和国会对外交权的争夺自始 至终都明显可见”[2](P79)；“总统与国会之间的(外交)冲突成为美国政治制度史上历 时最久的冲突”[3](P231)。双方一面竭力扩大自己的外交发言权，一面指责对方“篡 夺”了自己的“合法”权力。扩大权力的主要方式是对宪法条文做出尽量宽泛的解释， 从中“派生”或“引申”出新的权力；在宪法未做限制的领域，则根据各自的理解和能 力自行其是。
先看总统是如何扩张其权力的。根据宪法，美国总统是武装部队总司令(其实，这一权 力本身也是从宪法条文中“引申”而来的。因为宪法只规定说总统是“陆、海军和民兵 总司令”)。总统从这一授权中“派生”出了广泛的其他权力。如：(1)发动战争权。虽 然宣战权属于国会，但总统认为作为总司令，他有权通过使用武力来保护国家安全和利 益。在美国历史上进行的200余场战争中，只有5场(1812年的美英战争、1846年的美墨 战争、1898年的美西战争和两次世界大战)是由国会宣战的，其余都是总统下的令。(2) 海外驻军权。总统根据总司令这一授权，不仅向国外派驻军队，参加战争，而且在战争 结束后，常常还占领并统治敌国领土，如“二战”后对德国和日本的占领和统治。(3) 签订战时条约和停战协定的权力。其中最有名的是“二战”中签订的《雅尔塔协定》和 《波茨坦协定》，这两个协定不仅决定了战争的进程，而且对战后事务也做了安排。总 统代表美国在“一战”后与德国，朝鲜战争后与中、朝两国都签订了停战协定，这些军 事协定后来也一直未被政治性的和平条约所取代。以上这些权力都不是宪法给予总统的 。总统的另一宪法权力是他“提名并根据或征得参议院之意见，并取得其同意任命大使 、其他使节、领事……”和“接见大使及其他使节”的权力。总统从任命驻外人员的权 力引申出了领导驻外机构和人员并控制与外国的交往的权力；从接见外国使节的权力引 申出了承认外国政府的权力；通过任命或撤回大使，他得到了与外国建交、维持原关系 或终止关系以及维持何种级别的关系的权力——典型的例子是1972年尼克松总统通过访 问中国并与中国互派大使级“联络处主任”，事实上承认了中国，开始了两国关系的正 常化。宪法授予总统与外国谈判、签订条约的权力，由于签订的条约要经参议院2/3通 过才生效，所以这一权力的行使受国会的制约，总统们于是更喜欢签订自己就有决定权 的“行政协定”，这一权力并非宪法授予，而是总统从其“行政权”引申而来。“二战 ”后，历届总统签订的行政协定都比同期签订的条约多十几倍甚至二十几倍。总统们签 订的行政协定涉及粮食运输、关税执行、停战等广泛范围的问题。此外，总统们还签订 了许多秘密协定，在“越战”期间和后来的“水门事件”、“伊朗门事件”的调查中， 国会发现，美国履行了许多它根本就不知道的行政协定。虽然1972年国会通过《战争法 案》要求总统在签订行政协定后60天内必须向国会汇报，以此制约总统，但这一法案实 际上却从未得到认真执行。①
通过上述做法，总统获得了宪法条文之外的广泛权力。同样，国会也不甘落后，它可 资发挥的最重要权力是贸易管理权和宣战权。
宪法规定，国会管制同外国的贸易。国会认为，贸易不仅仅指商业活动，而且是国家 间的“交往”(intercourse)，包括各种形式的交往。因此，它不光要管贸易，而且要 负责同外国的全部交往[4](P22)。于是，国会从这一权力中引申出了许多重要权力，包 括处理国际航运及航空事务、管理国际媒体交流、征收关税、制定互惠贸易协定、决定 最惠国待遇、下令对外国采取禁运等。根据宪法，国会有对外宣战的权力。国会认为宣 战权本身就包含了为战争做准备、采取行动遏制与预防战争以及实现战后复兴等相关权 力。于是，国会径自开始行使宣布中立，规定美国及其盟国的权利和义务，决定与外国 的交通、贸易、通讯以及人员的往来与交流，确定是否没收或冻结敌对国及其公民财产 ，决定外援、武器购买及销售计划等权力。国会还根据这一规定制定和平时期的防务计 划，决定防务开支，并控制所有与核能有关的活动。除这两项权力外，国会还从其“界 定并惩罚在公海上所犯之海盗罪行与重罪行，以及违反国际公法之罪行”、财政管理权 、征税、邮政管理权、知识产权管理等权力中派生出了大量的外交权力。近年来美国国 会越来越喜欢通过行使立法权，用国内立法的形式干预外交政策、干涉别国事务，《赫 尔姆斯—伯顿法》和《达马托法》就是典型例子。
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注释：
①行政协定(executive agreement)是美国总统代表美国与外国签订的条约性质的协定 ，它与条约效力相同，但不需要参议院通过。上文中的雅尔塔、波茨坦协定、朝鲜停战 协定和越南和平协定都属于此类协定。行政协定包括的范围很广，不仅仅包括停战协定 。关于行政协定及历届美国总统签订的行政协定统计参见：Harold W.Stanley,Richard G.Niemi.Vital Statistics on American Politics.Washington,D.C.:Congressional Quarterly,1994,p.280.
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在争相扩大各自权力的同时，总统和国会还纷纷指责对方“篡夺”(usurp)了自己的“ 合法”权力。国会认为，自己是国家主权的承担者。其理由是，宪法第一条就是关于国 会的，第二条才是关于总统的。这表明，国会是政府“第一机构”(first institution )，享有主权；而外交权则是由主权派生出的，应归国会。国会还认为从宪法条文看， 总统的外交权力不仅数量少，而且多为“礼仪性”的；国会的权力不但数量多而且都是 关乎国家生死存亡的。因此，国会应对外交负责，总统要“听国会的”；除宪法明确赋 予总统的个别权力外，其他一切外交权力都归国会。[5](P74)总统一派则认为，宪法赋 予总统行政权是一种“总授权”(general authorization)，因此，行政权本身就包括 制定对外政策的权力；而且，宪法把任命、接见外交使节的权力授予了总统，这表明它 把对外代表美国的权力给了总统，总统“是处理对外关系的惟一机构”，是“与外国打 交道的惟一代表”。罗斯福总统甚至宣称，“总统是人民的勤务员”，“除受宪法个别 规定，或国会据其宪法权力做的个别限制”外，一切国家权力都从属于总统的行政权力 ，总统理所当然全权负责外交事务[4](P21—29)。
根据美国宪法，宪法的最终解释权归美国最高法院，总统与国会间的外交权争议应由 最高法院来裁决。但自美国成立以来，最高法院一直以这一争议属于“政治问题”，司 法裁决不应介入为由，采取回避态度。在非做判决不可的几个涉及外交权的案例中，法 院做出的判决对总统比较有利。如在美国政府诉柯蒂斯·怀特出口公司一案的裁决中， 它引述说“总统是对外关系中代表美国的惟一机构”，“独自享有(代表美国的)全部权 力”。[6](P66—86)但对总统与国会间的外交权力划分，最高法院始终未做原则裁定[7 ](P183—215)。由于制度的不明确，总统和国会的权力范围是不确定的，在很大程度上 取决于两者决定外交事务的意愿和各自的能力。
三、总统的外交主导地位
通过权力的扩张，总统与国会都大大增加了自己的外交权力，但在外交事务上二者并 非“势均力敌”，总统在外交决策和外交政策执行上显然起主导作用。
这表现在：总统负责美国日常外交事务的处理，决定外交活动的日程，掌握、管理美 国的外交机构、人员和情报；总统派出驻外使节，接见来使，承认外国政府；总统代表 美国与外国谈判、缔结条约、签署行政协定；总统作为武装力量总司令，负责保护国家 安全，维护美国利益，应付突发事件；总统宣布并执行美国的外交政策和战略；在国际 会议和国际组织中，总统代表美国等。从统计数字上看，在外交和防务政策方面，1948 —1972年间，70%的决定权在于总统；1986年的数字表明，总统在外交方面的政策要求 ，65%以上都能得到国会支持而得以实现。[8](P449)，[9](P333—334)美国政治学者希 尔斯曼(Roger Hilsman)甚至说：“总统在外交事务上具有最高权力，在这一领域地位 ，总统拥有最高地位。”[10](P480)
总统的这一主导地位主要由两个因素决定：外交事务的特点和总统一职与国会相比在 制度上所占的优势。与其他政府活动相比，外交活动有两个特点：一是“外向性”，外 交活动是与外界的联系和同他国的交往，其对象是外部世界；二是“反应性”。外交必 须根据外界形势的变化，尽快判明本国利益，采取必要对策。外交目的是保护国家安全 ，维护国家利益。从理论上讲，外界对国家利益造成损害、给国家安全造成威胁的可能 性始终存在，所以，外交应该具备反应迅速、方式灵活、行动高效的特点。此外，它还 必须有一定的保密性。外交活动的这些特点，决定了外交权力只能主要由总统行使。洛 克在《政府论》里指出，外交的目的是保卫国家共同体不受外界颠覆，其性质不同于其 他权力，它是针对外国人的，要根据外国的行为、目的和手段做出判断并采取行动。国 家必须保留足够的灵活处理的能力，外交权不应受任何成法的约束，而应留给外交执行 者，给与其一定的自主权，让其按“审慎”的原则，相机处理。他还指出，从理论上讲 ，在社会共同体中，立法权、行政权和外交权三权分立，其中又以立法权至上，其他两 权从属于立法权；但在实践中，外交权和行政权实际上是不可分的。①外交事务的性质 和特点决定了总统——行政权的执行者天然适合行使外交权。此外，美国总统能主导外 交事务，还在于总统一职和国会相比，拥有很大的制度优势。从职能上讲，总统集国家 元首、政府行政首脑、军队总司令、头号外交家、首席立法者和美国民众的代言人等身 分于一身；国会则主要承担立法职能。从组织结构上讲，总统只有一人，行政机构中的 涉外部门如国务院、国防部、国家安全委员会、中情局、国家安全局，还有人数、职能 都不断膨胀的“白宫工作班子”都直接向总统负责；国会则由来自不同区域、成分复杂 的535名议员，组成数量众多的委员会，议员之间互不相属，各委员会层次不同、功能 交叉、工作程序复杂、效率低下。②从工作时间上讲，国会有休会期，休会期间停止正 常工作；总统则没有“休会”之说。制度上的这种特点决定了只有总统能有效行使外交 权，国会不仅无力领导外交事务，而且还时常会防碍外交的连贯和有效性。这一点就连 许多国会议员也不得不承认，他们说“我们无法在美国国会制定外交政策，那是不可能 的——你们知道那会导致什么；所以，我们必须依赖总统”[11](P32)。因此，国会往 往默许总统的一些“越权”之举，有时甚至不得不把自己的一些权力委托给总统。如， 国会依法享有管理防务设施的权力，但它觉得总统更适合行使这一权力，所以一般情况 下它都把这项权力交给总统；总统任命驻外使节时须与参议院协商并取得其同意。但事 实上，总统往往只需把他的决定通知一下参议院，参议院多数情况下只是形式上拥有这 一权力；虽然总统违反宪法规定进行了数百次军事行动，国会却无一例外地为这些战争 拨了款——这等于默认了总统发动战争的权力。
外交的特点和总统职位的特点决定了总统必然在外交事务中起主导作用。小施莱辛格( Arthur M.Schlesinger,Jr.)在评价美国总统在防务和外交政策上的权力时说，美国总 统是“帝国总统”(imperial president)，“在战争与和平问题上，美国总统已成为全 世界大国中最专制的君主了”[12](P11)。虽然这话不无夸张，但他对总统外交事务主 导地位的判断是基本正确的。
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注释：
①洛克的这些观点见：John Lock.Two Treaties of Government.New York:New Ameri can Library，1965，section 6，57,58,86,101,147,150；对洛克有关外交权力的观点 的分析，可见Nathan Tarcov,Principle，Prudence,and the Constitutional Divisio n of Foreign Policy.Robert A.Goldwin,Robert A.Lichted.Foreign Policy and the Constitution.Washington,D.C.:The AEL Press,Publisher for the American Enter prise Institute,1990.p.21—39.
②目前参议院有常设委员会17个，下属84个小组委员会；众议院有13个常设委员会， 下辖140个小组委员会；两院联合委员会有4个，下属6个小组委员会。此外，国会还常 常设立一些特别或临时委员会。仅参与外交事务的委员会即达28个之多(参、众议院各1 4个)，这28个委员会的名单，见杰里尔·A·罗赛蒂《美国对外政策的政治学》。世界 知识出版社1997年版，第286—287页。
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四、总统受到的制约
美国总统在外交领域拥有主导地位，但他在许多方面也都受到制约和限制。
首先是来自国会的制约。国会作为外交政策制定的参与者行使外交权力；总统的一切 外交行动都需要国会拨款才能得以执行；国会可以通过特别法案对总统的外交活动做出 规定、限制；国会还可以用手中的调查、监督权对总统权力发出挑战。[10](P413—414 )总之，只有得到国会支持，总统的政策才能获得足够的合法性。虽然在具体的外交政策细节上，总统可以不顾国会，但在长期、重大的问题上，在决定美国基本外交政策时，他必须获得国会的默许或合作(尽管他可能不需要国会做出正式的、法律上的同意)，因为“国会的支持是人民同意的主要表达方式。如果总统得不到(国会的)支持，他就不可能得到美国人民的支持”[13](P509)。最高法院法官杰克逊(Justice Jackson)1952年的一段判词对总统的外交主导权做了比较准确的诠释：
“当总统采取的措施与国会表达或暗示的愿望一致时，他的权力最大。因为这时他行 使的权力包括他自己的权力和国会授予的权力……
当总统的措施既未经国会许可，也未遭国会否决时，他就只能凭借自己的权力行事， 但有可能他行使的权力(是宪法未明文规定的，所以)国会也可能说它也拥有；或者宪法 对这一权力的分配不确定(因此，他的权力行使会受到国会干扰)……
当总统采取的措施与国会表达或暗示的愿望相违背时，他的权力最小。因为此时他行 使的权力等于他自己的宪法权力减去国会在这方面的宪法权力……[5](P105—106)
第二，总统的外交主导权由于缺乏制度保障，其大小往往由总统个人能力和他与国会 关系决定。美国学者罗赛蒂(Jerel A.Rosati)认为，总统权力的大小由他的“职业声望 ”、“公众威信”和总统行使“特权政治”的能力决定。[14](P56—58)希尔斯曼则认 为，总统的主要权力来源于其作“政治掮客”的能力，是斡旋于各种利益之间，说服、 诱导、威胁、乞求、耍手腕、施加压力、讨价还价的能力。[10](P196—201)除此之外 ，总统外交权力还明显取决于他和国会的关系。一般来说，当总统的政党在国会居多数 时，他往往能得到国会的大力支持，在外交上能够有所作为；当他的政党在国会处于少 数地位时，总统能够获得的国会支持就少，其权力也就难以发挥。
第三，总统对外交事务的主导地位在关系国家安危存亡的“高级政治”(high politic s)问题上表现最为明显。这不仅因为宪法赋予了总统保卫国家的权力，还由于美国人普 遍认为，当国家处于危急关头时，应该团结在总统周围，服从总统的决策；此时国会往 往也赋予总统较多的紧急处置权。[15](P14—23)施莱辛格指出，战时和紧急时期是总 统行使特权统治的时期，总统们往往能大大扩张自己的权力。[14](P271)而在贸易、关 税、外援、移民、环保等“低级政治”(low politics)领域，国会的发言权大于总统， 因为宪法在这些领域给予国会的权力较大；另外，这方面的问题与国内问题联系密切， 而在国内政策上，国会的权力比总统大。①
最后，从发展趋势看，总统的外交主导权所受到的制约因素日渐增多。首先是国会的 牵制加大。《战争法案》是国会开始加强对总统制约的标志。国会加强对总统限制的原 因有：越南战争以来，人们对总统的不信任感加剧；总统权力的膨胀使很多人感到美国 民主受到了威胁；国会实行的组织程序的改革和国会决策过程公开化鼓励了议员们参加 对外政策决策，而国会议员助手人数的增加和一些国会辅助机构(如总调查局、国会研 究服务局、技术鉴定局、国会预算局等)的设立及其功能的加强，又增加了议员们参与 外交事务的能力。[14](P285—288)其次，随着全球化进程的加快和美国介入世界事务 程度的加深，国内事务和国际事务的界限越来越模糊，参与外交决策的因素不断增多， 特殊利益集团、大众传媒、公众舆论、跨国公司、州和地方政府等对外交政策的影响日 益加大。美国外交愈来愈突出地呈现出外交决策主体多元化、决策过程政治化的特点， 这使得总统的外交权力日渐受到削弱。
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注释：
①美国学者瓦尔达夫斯基提出，总统在外交事务上和国内政治上扮演着两种不同的角 色：在外交上，总统权力大，起主导作用；而在国内事务上，国会权力大于总统。见Aa ron Wildavsky.The Two Presidencies.Aaron Wildavsky,ed..Perspectives on the P residency.Boston:Little Brown,1975.
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