中国教育管理体制改革的非凡尝试——民国时期的“大学院”与“大学区”制，本文主要内容关键词为：学区论文,中国教育论文,非凡论文,管理体制改革论文,民国时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民国时期的“大学院”与“大学区”制，由著名的资产阶级民主教育家蔡元培等人所倡导，经当时的国民党中央政治会议议决通过并付诸实施。“大学院的组织，与教育部大概相同。”① “大学区”为舶来品，“是摹仿法国的”②。从《大学院组织法》与《大学区案》可知，民国时期的“大学院”与“大学区”制，是效仿法国教育管理体制而来的，在中央设教育行政委员会、教育部，成立“中华民国大学院”，作为统管全国学术及教育行政事宜的最高机构；并依各地的教育、经济及交通状况，将全国划分为若干大学区，撤销地方的教育厅建制，“以大学区为教育行政之单元”。每大学区设校长一人，综理区内一切学术与教育事项。遗憾的是，这一中国教育史上前无古人、在当时素有“奇葩”之誉的改制却如同昙花一现，试行不到两年即告失败。尽管如此，对其作深入的理性剖析，对于今天的教育改革与发展不乏启示意义。
一
1、推行“大学院”与“大学区”制的初衷，是欲改教育行政部门的官僚化习气
“关于国民政府应添设教育部问题，元培等筹议再三，以为近来官僚化之教育部，实有改革之必要。欲改官僚化为学术，莫若改教育部为大学院。”③ 那么，大学院将如何改革以往教育部的官僚化、而凸显“学术”呢？一是通过有别于以往教育部的机构设置；二是通过选用专家、学者主持政务。大学院设大学委员会，议决全国学术上、教育上一切重要问题。这也是大学院区别于以往教育部的最大特色。此外设立中央研究院、劳动大学及图书馆、博物院、美术馆、观象台等国立学术机关。承担行政职责的机构只设秘书处和教育行政处，分别负责处理院务之事和办理各大学区互相联系及不属于各大学区的教育行政事宜。人事安排上，大学院及下设的各学术机关均注重起用国内外知名学术专家执掌事务，如高教处长张奚若、普教处长朱经农、社会教育处长陈剑修等。时人赞誉大学院“集一时学政界之秀”。大学区通过设置与大学院相对应的机构以及采取相对应的用人原则，亦充分显示出学术、行政并重及学者、专家治教的倾向。这一系列举措，旨在变更此前“一般教育之行政机关，薄书而外，几无他事，其所用以为判断之标准者，法令成例而已，不问学术根据之如何，于是而与最相关之教育事业，亦且与学术相分离”④ 的情形。
2、“大学院”与“大学区”制的推行，为“教育独立”思想之使然
大学院与大学区制的试行，是蔡元培长期执着追求民主教育理想的一次实践产物，诱发于造就“共和国民”的教育价值体认以及摆脱政治与宗教束缚的超然应答，即“教育独立”理念。“教育事业应当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党和各派教会的影响。”⑤ 北京大学的成功改造，强化了他这一理念。如何才能真正实现“教育独立”呢？1922年3月，蔡元培在《教育独立议》一文中，兼采欧美各国之举，提出了一个具体设想：
分全国为若干大学区，每区设一所大学；凡中等以上各科专门学术，都可以设在大学里面，一区以内的中小学教育，与学校以外的社会教育……与其他成年教育、盲哑教育等等，都由大学办理。大学的事务都由大学教授所组织的教育委员会主持，大学校长也由委员会选举出。由各大学校长组织高等教育会议，办理各大学区相互关系的事务。教育部专办理高等教育会议所议决事务之有关系于中央政府者，及其他全国教育统计与报告等事，不得干涉各大学区事务。教育总长必经高等教育会议承认，不受政党内阁更迭的影响。⑥
在蔡元培看来，这是一个逐步能使教育行政学术化，达成“教育经费独立、教育行政独立、教育思想独立、教育内容独立”理想的可供借鉴的蓝本。毋庸讳言，其后推行的“大学院”与“大学区”制，即是其规范化、制度化的结果。“设立大学院制度，其理论基调正是蔡元培所主张的教育独立思想。”⑦
3、“大学院”与“大学区”制的推行，还是近代以来“学习西方”路向的历史庚续
近代以来，“师夷”成为中国社会由传统向现代转型的战略选择。“器物——制度——文化”层面的渐次推进，不仅表明认识的深化，亦折射出行动的自觉。与此历史进程相生相伴的“新式教育”，无疑既是学习西方的重要内容与成果，又是促成中国社会转型的重要手段。民国时期，蔡元培等人倡议试行的“大学院”与“大学区”制，就是这一路向的历史庚续。应对当时纷乱的教育局面，蔡元培凭借其资深的留学背景、崇高威望以及远见卓识，如同有识的先辈一样，也将目光瞄向了西方，寻求良方。“宜仿法国制度，以大学区为教育行政之单元，区内教育行政事项，由大学校长处理之，遇有难题，得由各学院相助以解决之，庶几设施教育得有学术之根据。”⑧ 并且，他非刻意照搬某一国之成例，而是希望兼采欧美各国教育行政制度之精华，以缔造共和时代的教育。“分大学区与大学兼办中小学校的事，用法国制。大学可包括各种专门学术，不必如法、德等国别设高等专门学校，用美国制。大学兼任社会教育，用美国制。大学校长，由教授公举，用德国制。大学不设神学科，学校不得宣传教义与教士不得参与教育，均用法国制。瑞士亦已提议。抽教育税，用美国制。”⑨ 因此，中国近代教育管理体制的改革虽亦步亦趋，但起点颇高、立意颇远。
1927年6月13日，国民党中央政治会议第105次会议议决通过了《大学院组织法》，17日正式任命蔡元培为中华民国大学院院长；其后的第109次会议又正式通过试行大学区案，决定先期在浙江、江苏试行。中国教育史上前无古人的教育管理体制改革试验正式亮相。
二
然而，这一完美之设想、宏远之创制并没有带来预期的结果，从推行伊始便潜伏着危机。在一片抱怨与责难声中，轰动一时的“大学院”与“大学区”制，黯然神伤地退出了历史舞台，个中原因耐人寻味。
1、模仿失当
按照蔡元培的设想，通过行政制度的改良，借助其规范性与系统性，应当能够改变军阀当政以来教育事业横遭干涉的局面。“现在的教育行政部，是一部分教授和专门研究过教育的学者来组织的，我想比以前的教育厅，总许要好些，办的久了，定会发达的。”⑩ 时人论及，大学院与大学区的推行，是出于达成“教育行政权集中、教育行政独立与学术化、各级学校之衔接”(11) 的目标。实际情况如何呢？早在蔡元培《教育独立议》发表之初，胡适就曾预言，“法国式之不易行于中国（蔡先生的主张是法国式的）”。大学院与大学区制废止后，时人在总结经验教训时亦指出，此制“在法国施行，也许有很好的成绩，若整个的把它搬到中国来，是否适合于中国的教育情形和环境的需要，实是很大问题”。(12) 的确，大学院与大学区在法国之所以行之有效，缘于“彼之政治教育已有相当的基础，且区域较小，易于控制，故能进一步谋教育之统一与专化”(13)；而当时的中国欠缺和平民主的土壤以及教育普及的事实。由于过于理想、忽视现实，使得学习与借鉴的具体过程发生偏差。
2、“大学院”与“大学区”自身的缺陷
从国民党二届四中、五中全会有关“取消大学院，设立教育部”的提案看，虽不乏政治因素，但试行过程中暴露出的诸多弊端也说明组织者对于新制的劣势认识不足。经亨颐的提案指责大学院，将“培养人才与支配人才，合为同一机关”，肇生“学阀之渐”之势；将“教育与学术混为一谈”，使教育“失其特殊的性质”，导致“科学霸占教育”。而大学区，非但“对于教育厅之缺点，未见改善，即本身之流弊丛生”。试行新制的中央大学区（江苏）的反对声浪也可为此作注脚。中央大学区中等学校联合会、中等学校教职员联合会再三向国民党政府及中央党部呈文，指责大学区“弊多利少”、“有百害而无一利”、“以事权统一之名，而得多所牵制之实；以通盘筹划之名，而得偏枯专荣之实；以精神集中之名，而得散慢懈弛之实；以教育行政独立之名，而得卷入政潮之实。”(14) “总之，吾苏省教育经费之独立不能保持，教育行政之纲纪不能整饬，教育事业之不能进展，教育人才之不能慎选，无往而非大学区为之厉阶。”(15) 尽管当时也有论者提出大学区尚属草创，加以改进可发挥其优势，然于事无补。
3、“教育独立”思想与专制制度之冲突
作为一项“舶来品”的新制，存在不足与失当本无可厚非，毕竟应该有一个调适的过程。从根本上说，大学院与大学区制的失败，缘于“教育独立”思想与专制制度之冲突。“教育独立运动所关注的核心问题之一，就是成立一个独立于军阀政府之外的强有力的教育机构，统一筹措和支配教育经费，维持和发展各级各类教育。”(16) “南京国民政府正是迎合了教育界的这一要求，成立了大学院并独立于行政院之外直接受命于国民政府，显示其明显的独立性，从而产生了对教育权的牵引，顺利实现对教育的控制。”(17) 而“大学区制相对来讲较为适合中国其时尚未统一的政情。大学区在地域划分上与当时的政治分会相附，故此制的推行可暂时用来调和中央集权与地方分权之矛盾(18)。由此看来，大学院与大学区制的实行只是顺应了当时政治、军事上的需要。
然而，当南京政权渐趋稳定时，号召“学术高于一切”、“学者主政，教育独立”、“超然化”的大学院与大学区制，便必然要与国民党政府的专制要求以及教育上极力推崇的“党化”原则格格不入了。在国民党二届五中全会上，郭春涛等人直言不讳地指责大学院名称“不伦不类”，“易启人疑”。“盖以大学院而冠以‘中华民国’字样，究竟隶于国民政府乎？抑独立于国民政府之外乎？”(19) 矛头直指大学院制的理论基础——教育独立。国民党头号理论家胡汉民更为严正地表示：今后我们在唯一主义的民族、唯一主义的国家、唯一主义的政治之下，必不许教育独异于此唯一的主义，而有所兼容。之后，职权的一再收缩、地位的一再降低以及教育经费的匮乏，成为大学院与大学区被废止的先兆。
1928年8月17日，蔡元培以“一介书生，畏涉政事”为由提请辞呈。10月3日，国民政府任命蒋梦麟为大学院院长；23日，明令改大学院为教育部。1929年6月，国民党三届中央全会决定停止试行大学区制。
三
尽管“大学院”与“大学区”制由于缺失相应的政治环境以及自身准备不足而以失败告终，但这一前无古人的改革试验无疑留给后人诸多启示。
1、外来教育经验的“本土化”问题
借鉴国外成功的教育实践与经验，对于自身少走弯路、深化对存在问题的认识、加快本国教育的探索与改革步伐无疑大有裨益。尤其是在教育国际化日益加深的今天，此举非但必要而且必须。不过，如果把国外行之有效的教育经验原封不动地搬之于中国，又往往出现“橘逾淮而为枳”的情形。在国民政府时期的中国推行“大学院”与“大学区”遇到的尴尬，再次为之作了注脚。“盲目照搬与我国国情格格不入的一套教育行政制度，是此制（即大学院与大学区制——笔者注）无法在中国根基的重要原因。”(20) 因此，坚持“洋为中用”之原则，尤其要考虑“用”的问题。即在学习与借鉴国外行之有效的教育经验时，应认真做好“本土化”的加工与改造。具体而言，学习、借鉴过程中，既需要对外国教育形成的历史背景、文化传统、地域影响、社会和经济原因等方面做深入的考察、分析，也需要研究本国的教育传统与教育现状，从而处理好移植与转换、借鉴与创新的关系。为此，可先进行试点工作，待取得经验之后再作更大范围的推广。在此期间，要善于预测、发现和研究推广后可能出现的问题及已出现的问题，及时制定相应的对策，以使学习、借鉴过程更加主动、务实。显然，大学院与大学区制在试行过程中缺失了相应的环节。“对两国文化教育传统中相似的部分看到较多，存在的差异认识较少。……尤其对中国长期以来的封建专制统治和儒家文化中的封建意识的影响估计不足。……这一教育行政管理制度所蕴涵的教育价值观与当时的中国国情严重脱节。”(21)
2、教育的相对独立性问题
众所周知，作为人类社会特有现象的教育，现实地受着特定历史时期社会政治、经济发展的制约。因此，欲使教育完全独立于行政不啻天方夜谭。大学院与大学区制之所以昙花一现，诚如有论者指出的，“是要使教育超然于政治之外，违背了教育的外部关系规律”(22)。不过，随着产业革命与新技术革命的推进，教育的生产功能、促进人的身心全面发展的功能凸显，因而完全让教育附庸于政治无疑又会窒息教育的生命力。因此，只有坚持教育的相对独立性、遵照教育规律办事，才能办好教育。在大力实施“科教兴国”的今天，我们要通过立法、加大普法宣传以及执法力度，来保障教育优先发展的战略地位；要加强教育自身运行规律的研究，来摆正教育与政治的关系、保持教育的相对独立性，以切实担负起促进政治、经济以及人的全面发展的职能。“至于教育行政机关的学术化问题，则应尊重教育行政与学校教学分化的历史趋势，一方面存其分化专精之方式，另一方面以学术尊严之精神灌注其间，而造成行政专业化之规范，而绝非使教育行政与学术机关重新混合为一。”(23)
3、教育改革的整体推进问题
教育改革是一项系统工程，不仅受制于政治、经济等外部因素变革的制约，而且就其内部而言，自身亦是一个有机体，涉及到教育观念、教育制度等多方面的变更。制度的变革固然重要，因为它“是一定时期教育改革成果的主要载体”(24)。就大学院与大学区制的试行而言，蔡元培注意到了“行政制度之不良”对于教育秩序的稳定与教育发展的直接殃及。“鉴于吾国近年来大学教育上之纷乱，与一般教育之不振，其原因固属多端，而行政制度之不良，实有助成之。”(25) 然而，如果仅有制度层面的改革，而缺乏与之相匹配的观念层面的变革，无疑难以奏效。因为“要拿旧心理运用新制度，决然不可能”（梁启超语）。“大学院”与“大学区”制的试行，从倡导者的主观愿望来看，正是要将资产阶级民主社会里行之有效的教育制度运用于专制时代的中国，以解决教育行政的腐败问题，由此，教育观念的变革尤为重要。但在实践中，这一点恰恰没有受到足够的重视，改革者们只是“寄希望于以局部制度变革来实现整个教育的改革，乃至社会改造”(26)。从国民党要员的反对意见如名称上的“不伦不类”、“易启人疑”，到“大学院”与“大学区”在运行中暴露出的“肇生学阀之渐”、酿成少数分子把持局面乃至成为培植私人力量的工具等弊端，都清楚地表明缺失教育观念改革的制度变革的失败。而大学区在法国之所以畅通无阻，正是基于资产阶级的民主理念及相应的配套措施作保障。事实上，新制度的建立唯有以观念上的变革为基础，才不致流于形式。所以，教育改革要注重整体把握，要顾及教育制度与教育观念的协同并进。
4、如何顾及区域间的不平衡，因地制宜地规划教育发展的问题
区域间的不平衡性是中国的国情。由于历史的、社会的以及人为的因素，各地教育发展水平现实地存在着差异。无视差异，寻求整齐划一，将加剧区域之间的不平衡性；依据一定的标准，如地缘、民俗、经济及教育发展水平，将全国划分成相应的区域，因地制宜地规划教育的发展，加强区域间的联系与合作，则将收到互动双赢的效果。民国时期的大学院与大学区制，似乎也注意到了这个问题，在最初拟定的《大学区组织条例》中，要求全国依现有省份及特别区定为若干大学区，以所在省或特别区之名命名。不过，鉴于试行中暴露出的“由于各地人力物力有相当差异，遍设大学会降低水准而流于形式”的矛盾，在其后的修改中，将原条例改为“全国依各地的教育、经济及交通状况，定为若干大学区，每区设大学一所”。这一更换，较此前的规定更为客观、务实。尽管它在当时无法被落实，但“分区规划”的思路无疑切合中国国情。当然，如果说这一举措在当时还只侧重于实践蔡元培等人的教育理想（即希望将“教育独立”、“学术自由、兼容并包”思想推广到全国的教育和文化领域之中，为此在具体实践中，一方面要促进各领域的学术研究，另一方面要考虑如何解决中国高等教育的地区分布日益不平衡问题，由此他拟用大学区制(27)）的话，那么在今天的教育改革与发展中，如何针对区域间的共性与个性，在国家的宏观调控下。分区规划教育的发展，仍是值得思考与研究的问题。
注释：
①②③④⑤⑥⑧⑨⑩(25) 高平叔．蔡元培教育论集[C].长沙：湖南教育出版社，1987.619.619.421.417.334.334.418.334.431.417.
⑦(17) 冯志军、潘爱华．蔡元培教育独立思想和民国大学院制度述评[J].煤炭高等教育，2003(3).
(11)(23) 沈佩弦．大学区制衡议[J].教育杂志，1928（第20卷第11号）．
(12) 邢是同．整顿学风政府应注意的几个事实问题[N].大公报，1931—1—15.
(13)(14) 反对大学区制之第一声：中央大学区中等学校联合之呈文、中央大学区中等学校教职员联合会之宣言与呈文[J].教育杂志，1928（第20卷第7号）．
(15) 再志中央大学区之裂痕——教联会之表示[J].教育杂志，1929（第21卷第5号）．
(16) 于述胜．中国教育制度通史（第七卷）[M].济南：山东教育出版社，2000.203～204.
(18) 申晓云．蔡元培与中华民国大学院制[J].民国春秋，1999(6).
(19) 反对大学院之继起：经亨颐、郭春涛等人之提案[J].教育杂志．1928（第20卷第9号）．
(20) 刘晓莉．大学院与大学区制的试行与失败[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2003(2).
(21)(26) 周谷平．蔡元培与法国教育管理模式的移植及其启示[J].高等教育研究，2005(2).
(22) 李立峰．民国时期大学院制存废考评[J].集美大学学报，2002(4).
(24) 田正平．中国教育史研究（近代分卷）[M].上海：华东师范大学出版社，2001.300.
(27) ［加］许美德．中国大学：1895—1995一个文化冲突的世纪[M].北京：教育科学出版社，2000.76.