政策生命周期：决策中的前瞻性考量及其意义，本文主要内容关键词为：前瞻性论文,生命周期论文,意义论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D601
文献标志码：A
文章编号：1001-2435(2012)03-0348-05
修回日期：2012-03-12
政策生命周期是指一项政策从原初政策问题进入议程开始，经过政策当局的规划、决策、执行、评估、达至该项政策的终结所经历的时间跨度和期限。一项政策被终结，意味着原有政策生命周期的结束。虽然政策的运行也可能不是在被评估和终结之后就变得销声匿迹，而是通过被调整和变迁之后继续下去，开始新一轮的生命周期循环，但是，我们仍然可以将一项政策的终结看成是原初政策的生命运行周期的断点，将它被终结之前的运行视为一个相对完整的生命周期。在以往的决策活动中，政策当局对于政策方案的规划和预评估，往往只关注各方案的合理性、可行性，以及方案的执行效益与后果，忽视了对于政策生命周期的考量。公共政策学家在政策制定过程中，通常将一个完整的政策过程视为一个个独立的阶段，比如政策议题的选择、制定、执行与评估等。在实际操作过程中，也将政策的各个阶段分离，在很多情况下对政策结果产生了消极影响；学界相关学者对于周期在政策循环中的意义也没有给予充分重视。基于以上情况，本文从公共政策整体规划的视角，从政策发展的多重维度解读政策周期的前瞻性内涵以及意义。
一、政策生命周期前瞻性考量的涵义
对于20世纪的多数政策研究者来说，理性在政策制定中的考量、政策制定过程的思考以及理性—科学决策模式的分析是核心议题。比如，西蒙与多元主义的倡导者林德布鲁姆都认为政策制定过于复杂，而传统的理性—科学范式并不能给予有效的解释。近来，公共政策学的研究者开始尝试修正这种传统的范式，政策周期理论便是这种修正的一种努力。[1]Edwards认为，政策制定并不一定是完全理性或者合乎逻辑的，尽管在政策周期过程中存在各种不同的政治与主观性因素，但是政策周期理论关注的是政策过程本身，理性因素也根植于整个过程之中。[2]国内外对于政策生命周期的研究，多注重于政策过程，将政策的生命周期划分为政策议程建立、政策方案规划、政策决策、政策执行、政策评估与终结等既相对独立又相互联系的几个阶段。Bridgman和Davis认为：“政策周期理论将一种秩序与和谐的因素带进一个复杂、喧闹的政策世界之中，尽管政策周期理论在现实政策环境中作为一种理想的境界难以达到，但是这种理想的状态却是政策学家致力于追求的重要目标。”[3]R.J.英特威尔德(In'tveld)[4]认为“除了将政策工具看作静态的实体以外，它们还必须被理解为动态的政策过程的组成部分”。这实际上是将政策看成是生命周期有限的、因此需要进行动态调变的政治过程输出。他认为，一项政策的实现不是自动自发的，伴随着政策工具的运用而来的会有一些有意或者无意的效果，随着政策的实施，那些有意识可预见的效果会逐渐缩小，而那些无意识不可预见的效果则会变得越来越重要。他将这种倾向称为“公共政策效果逐渐递减法则”。Bridgman和Davis在1998年首次提出了政策周期的概念，认为澳大利亚的公共政策可以放在周期过程中进行解释，并提出了政策循环模型(图1)。
图1 澳大利亚政策周期
资料来源：Australian Policy Handbook，Snyder：Allen & Unwin，2000：27.
在周期过程中，公共政策或多或少呈现出类型性与可预测性的特征。[3]Everett认为传统的政策制定理性范式特别强调正式的程序，而忽视了政策过程中的复杂性、价值倾向，甚至没有意识到政治权力能够决定公共政策的方向。从根本上来说，政策周期理论仅仅是对于这种传统理性范式的修正，在多数政策制定过程中，具有较强的不适用性。她认为政策周期反对绝对的理性主义，但是周期理论也摆脱不了理想主义的色彩。[5]政策周期的方法将政府的治理视为一个过程而不是一些独立机构的结合，政策周期具有一定的规范性，能够协助政策制定者与执行者理解与实现政策任务。[6]后来，Edwards补充与细化了Bridgman和Davis模型，认为政策周期不仅仅是政策发展的一个模型框架，在实践中也具有重要的价值。政策的发展包括以下几个步骤：发现议题、政策分析、实施咨询、决策、实施、评估。这个模型与理性的政策制定模式有着根本的不同。政策周期理论能够协助公共部门管理者认识到复杂的政策过程，同时为政策过程注入活力，“用一种系统性与严密性的方式使政策制定者顺利地实现对于政策制定复杂性的管理”。[2]
Edwards认为，良性的政策发展过程将会保证良好的政策结果，良性的政策过程对于良好的政策发展至关重要。[2]尽管好的过程并不能一定能保证好的政策结果，但是不良的政策过程导致坏的政策结果的可能性却高得多。[7]西方的学术语境下，政策周期理论经历了几十年的发展，能够经久不衰的一个因素在于其对于提升政策效果的重要意义。
本文将对政策生命周期的前瞻性考量定义为：在一项决策方案出台之前，对该项政策会在多长时间跨度之内保持有效运行的状态给予考量，并将其结果纳入政策方案当中，作为未来执行、评估和终结该项政策的期限与时效性约束。据此，政策生命周期前瞻性考量的基本内涵在于：(1)考量的对象和内容主要是政策的生命周期，即政策在未来的有效运行期限。(2)考量的目的是要利用这种期限约束来有效调控政策未来的执行、评估与终结阶段的相关活动。(3)考量的结果应该被纳入政策方案当中，形成政策运行的期限约束。
二、前瞻性考量政策生命周期的必要性
一项政策的有效、合理的生命周期，应该是当其在政策环境发生改变，如果继续执行下去会导致政策成本大于政策收益时，能够被快速有效地终结。政策周期的方法使得政策制定者与执行者认识到政策复杂性，为政策的执行提供行动的指导。[6]在政策制定过程中，对于政策在未来运行的生命周期进行前瞻性的考量，至少是出于以下几方面的考虑：
1.政策资源的有限性
Everett认为政策议题的设定建立在平等的基础之上是一种天真的想法，正是由于资源的不平等分配而使得政策及其方向都呈现出不同资源拥有者的博弈结果。[1]政策资源的有限性和稀缺性是政策活动的基本境遇。政策的制定、执行、评估和终结的行动，是一个关于政策资源的约束函数；一个政策从原初的政策问题进入政策议程，到政策方案的规划、决策与执行，其基础性前提在于，该政策问题的解决具备一定的政策资源能力支撑，否则超出资源承受能力范围，社会公共问题就难被列入政策议程并加以解决。
一项政策运行的生命周期越长，其资源消耗量就越大。如果不对一项政策从政策的规划、决策、执行到终结的运行过程加以期限的考量和约束，那么政策资源的投入将会处在无组织的、粗放的、损耗和浪费的状态。因此，需要在政策制定过程中，对于政策运行的生命周期做前瞻性的考量，评估与预计一项政策在未来的方案规划与决策、政策的执行、评估与终结等各个阶段的有效运行期限，以便于科学合理地规划政策资源的配置和利用，提高政策收益。
2.决策考量不够与政策质量偏低
决策的考量与政策的质量，受影响于政策制定者两方面的固有属性——有限理性与经济理性。一方面，政策制定者由于理性有限，对于政策问题、政策目标、政策环境的现况与未来变化等方面信息的把握不全，出台的政策方案可能在未来运行过程中偏离原定目标，甚至原定的政策目标本身不合理，会导致社会负效应，因而推行一项政策的同时也承担着政策风险。另一方面，政策制定者出于经济理性的考虑，本身难以始终如一地服务于公共利益而不产生自利趋向。尽管一项政策运行的合法性基础在于其公共性的价值诉求和行动取向，但是在政策运行的实际过程中，政策制定者利用公共政策服务于集团与私人利益也是不可回避的事实。
如果在政策制定过程中，能够增加对于政策运行生命周期的前瞻性考量，既有利于促使政策制定者对于政策过程做出更多的评估，深化对于政策环境的认识，拓展政策理性的范围，也能够加强对于政策制定者的行为约束，使其自利性被控制在一定的范围之内，维持政策的公共利益诉求与政策制定者私人利益之间平衡。
3.政策执行的路径依赖与终结阻力
一项政策的执行会导致某种利益平衡，形成具有一定稳定性的政策格局。政策运行周期越长，这种格局路径依赖的自我固化机制越强。对于政策运行的这种惯性，安德森也认为，“某一政策、计划或机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成能使它们继续存在的条件和支持”。[8]因此，政策当局在终结一项政策的过程中，可能会遇到很多障碍因素的干扰。尤其是一些利益原生型政策①，由于该类型的政策出台或者是政策默许，自然地促成政策受益群体的生成；当这一类政策受益群体在政策执行过程中不断地获取收益时，政策惯性就因此而产生，政策利益关系就会越来越复杂和固化。一旦此类政策被宣布终止，或者政策所赋予的行动空间被压缩，就会招致强大的阻力，此时当局要想终结该政策，就需要花费巨大的行动成本。面对时下中国社会的较严重的两极分化问题，通过公共政策的调整实现社会的公平正义是必然趋势，然而由于僵化的利益格局、利益群体所形成的强大的政策阻力，公共政策目标的实现面临许多不利因素。
对于一项政策运行的生命周期、尤其是有效执行期限的预期评估和规制，有利于避免和减小政策惯性以及政策客体的政策依赖，促使其从政策一出台开始，就自觉地预期政策走向和各自的政策受益期限，预先规划其未来的行动方案，在此政策终结之前调整心态并积极地谋求自我在政策限制下的可持续发展。
4.复杂性社会系统呼唤公共政策的前瞻性考量
网络性的社会中呈现的是一个个互相依赖的社会人构成的复杂性系统，高科技的发展与进步给人类社会带来便利的同时，也增加着人类社会的复杂程度，对于公共政策研究者来说，只有从根本上改变研究逻辑与思考话语，才能适应这种不确定性社会系统，减少风险社会给人来带来的危害与灾难。比如，对于中国现在频频发生的社会冲突事件来说，如果将事件的暂时解决作为公共政策解决的主要目标，那么社会冲突所带来的潜在的负面影响必将得到扩大，甚至严重影响社会的稳定与持续发展，对经济发展，社会问题与政治民主化等带来一系列问题。因此，我们必须将其作为一个复杂系统看待，在公共政策的制定过程中，从政策周期的前瞻性视角考量这些因素的相互联系，从而实现社会良性发展。
三、前瞻性考量政策生命周期的意义
威廉·邓恩指出，“预测政策未来的能力对政策分析和改进决策至关重要。通过预测，我们就具备前瞻性或者远见性，从而拓展我们理解、控制和指导社会的能力。”[9]对于政策生命周期的考量，也应该成为预测政策未来的重要方面之一。前瞻性地考量政策生命周期，对于提高政策资源的使用效率，减小政策终结时的阻碍力量，提高政策制定的科学化水平以及政策制定者的素质，具有重要意义。
1.提高政策资源的利用效率
一项政策运行的生命周期，在很大程度上决定了该政策的资源投入。越是涉及错综复杂问题的政策，其生命周期可能就越长，也越是要投入更多时间以及其它资源。如果对于一项政策的政策过程没有预见性的运行周期的评估，就很难做出合理的规划，从而使得政策的制定、执行、评估和终结变得比较盲目和被动。对于政策制定而言，由于没有一张对于政策制定和出台的时间表，使得一项政策“千呼万唤难出台”，使得政策的制定过程处于粗放的、零碎的资源消耗状态，所投入的人财物和时间资源都难以集约型地加以利用，使得政策资源的使用效率低下。
就政策执行而言，由于政策决策者和执行者对于政策执行期限缺少预见，在资源的投入上缺少预期和规划，可能会让资源处于不断的投入之中，而一旦该政策的时效性和局限性显现出来，就会产生大量的政策沉淀成本，使得政策制定和执行者产生对终结一项政策的欲罢不能的心理效应，在政策过程中处在被动地位。
就政策评估而言，了解政策生命周期有助于合理规划政策评估方案，有针对性地投入评估政策所需的资源，开展科学有效的政策绩效的评估。对于一项缺少政策执行期限和政策终结的前瞻性考量的政策，要制定出对于其绩效进行评估的合理可行的方案，通常更容易削弱资源投入的组织性和有效性。1984年，中央政府决定在沿海地区设立经济开发区，致力于将开发区建设成为产业聚集的载体。随着1988年北京市新技术开发区试验区的建设，各个地区不同种类的开发区纷纷建立，在不同开发区建设的过程中，各种社会问题滋生，中央政府最初的设想在地方政府建设开发区的过程中得到严重扭曲，最终，多项开发区建设项目停止建设，造成大量资源浪费，以斥资百亿，规划用地6000亩的江苏铁本事件为例，其造成了巨大的政策资源浪费。
2.提高政策制定的科学化水平和政策质量
Davis等人认为多数公共政策都是不同资源的价值之间多次协商与竞争的产物，并不存在满足所有成员的最有效的唯一选择，最好的结果主要取决于他人如何做以及什么样的交易是可行的。[10]政策作为掌握公共权力的当局对于社会价值物做出权威性分配的主要工具，具有公共性和强制性，一旦一项政策出台并付诸实施，对于政策客体和整个社会环境就会产生重要和广泛影响。
对于政策制定者的有限理性以及他们的自利倾向，可以通过对政策的生命周期前瞻性评估来给予一定程度的克服和限制。对于政策运行周期进行预先的评估，首先可以促使制定者对政策的运行状况进行前瞻性地思维，对政策影响因素预期性的评估可为政策制定提供科学依据，提高政策制定的质量；其次可以限制政策制定者的私利趋向，不致使其无约束地利用政策在未来谋取私利。政策一旦出台，便具有执行上的惯性和不可逆性，如果不对政策执行的期限加以考量和约束，不合时宜的政策带来的影响就可能是“此恨绵绵无绝期”。由于在政策出台之前没有对其存在和运行的有效期限加以考量，就会缺少一种外部的强制力和约束力来推其终结和变迁。政策制定者可能会利用政策的惯性以及终结的艰难性从中谋取私利。以中国近来讨论较为热烈的电动车规范为例，广东省的广州等地自从实行“禁电”政策以来，公众对于该项政策的推行存在较大争议，许多公民认为该政策是相关部门谋取私利的一种体现，虽然政府规定了相关政策，但是实际上很多公民与政府玩起了“躲猫猫”游戏，因此，对于政策运行生命周期的前瞻性评估，有助于公共利益和私人利益之间的动态制衡，不致使集团和个人利益无约束地侵入社会公共利益。
3.推动政策循环的顺利实现
政策方案一旦推行，便具有政策惯性，并且形成稳定的利益格局。由此，终结此政策的主张便会遭到政策收益群体的阻挠，不利于政策资源的优化配置和社会公共问题的解决，新的政策问题从而也难以进入政策议程。
在阻碍政策终结的因素中，既有政策制定主体的因素，如从一项政策中得利的官僚机构；也有政策客体的因素，如政策的实施会产生一些受益群体，尤其是他们的既得利益主要来源于该项政策时，对政策的依赖程度很高时，会不顾一切地阻碍当局终结政策的行动。但探微至其心理机制，是由于人们对于政策收益期望没有受到政策期限的约束，政策受益群体原本期望无限期地获取收益，一旦利己的政策被宣布终结，他们没有心理准备和其它获益的备选行动，就会本能地维护既有的政策获益机制，对终止政策的行动加以抵制，对政策终结造成障碍。
事实上，仅靠政策相关群体之间的博弈和讨价还价，难以及时有效地完成一项政策的终结。因为一项政策，尤其是一项影响范围大的政策，在运行过程中会逐渐将与之相关政策环境中的各种因素体制化，形成一种相对稳定的体制模式，一旦该政策被宣布终结，体制内的各种关系因素会比较难以突破体制本身，因此，往往需要借助于体制外的强制性因素和力量，人为地打破政策形成的既有体制格局。而对政策运行生命周期的前瞻性评估和强制性的期限约束，就是一种规制力强的体制外因素，它有利于破解顽固化的体制格局，减小终结政策的阻力因素，推动政策终结的顺利进行。
4.增强公共政策理论研究的规范性与价值意义
公共政策作为一个规范的学术研究领域，不同的研究者对于公共政策各过程的分析与考量，丰富了公共政策学科的理论积累。但是仅仅局限于对政策周期各个过程细节的研究，难以提升公共政策研究的理论价值。政策周期前瞻性的提出与研究，提供了一种新的视角，要求我们从政策周期整体性的角度把握政策发展的每一个过程，也只有将政策周期的考量贯穿于政策发展的始终，才有可能实现一种良性的政策过程，有效的政策结果才有可能出现。从某种程度上讲，政策周期的前瞻性考量是实现良性的政策结果的前提与保证。
面对着当今社会的复杂性与多样性，社会政策的制定者面临更多的不确定性，因此，从理论层面抑或政策发展的过程方面，对于政策周期加以重视与研究无疑具有特别重要的意义。
①可以从政策将要导致的利益的来源角度，将政策分为利益原生型政策和利益调配型政策。其中，利益原生型政策是指，其执行和实施将开发出新的利益空间，从而增加利益总量的政策；利益调配型政策是指在原有利益空间之内调整利益分配结构和利益格局的政策，其所导致的利益只是现有利益的再分配，主要不产生新的政策利益、不增加利益总量。