当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析，本文主要内容关键词为：沿革论文,当代中国论文,户籍制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D669.3;D631.42 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1003-3815(2003)-04-0022-08
新中国户籍制度是在计划经济条件下建立起来的，在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但也为此付出了高昂的社会成本。国家通过这一制度的实施，最大程度地掌握了社会资源，在“一穷二白”的小农经济基础上，迅速完成了工业化起步的特殊历史阶段；同时，这一制度也使人口流动长期处于凝固状态，抑制了社会有机的活力。这一制度实行城乡人口的二元管理，控制了城市人口的膨胀，具有保护城市的功能，但同时也造成了城市化进程的迟滞，并造成农业生产率低下，农村人口贫困化，城乡差距拉大，以及“户籍崇拜”等一系列问题。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立，现行户籍制度的弊端开始全面显现出来，有悖于现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则，已成为严重影响中国现代化进程的一项制度性障碍。当前，国家正以前所未有的广度和深度，大力推动户籍制度的改革，拆除城乡户籍藩篱，这是促进中国社会全面发展的必然要求。
一、国家工业化战略和新中国户籍制度安排的历史缘由
户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的，以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。
中国是世界上最早进行人口调查并制定和执行一套严密户籍管理制度的国家。传统的中国户籍制度形成于春秋时期，定型于秦汉，影响存在数千年。其基本功能是为分配土地、征发赋税徭役提供依据。历代王朝都是“人户以籍为定”，户籍制度的效能直接关系到中央集权制的稳定性。在西方中世纪封建社会，对居民出生、死亡、婚姻状况的统计，是由教会承担的，反映了神权和政权的二元政治社会特征。这种差异，反映了东西方的国家和治理结构与社会关系的不同。随着工业革命的完成和现代国家的出现，西方社会由教会的人口登记功能直接演进成为现代国家的户籍功能——民事登记。
建立保障公民权利的现代户籍制度，是从传统社会到现代社会的制度文明的重要标志。《共同纲领》和1954年第一部宪法都明文规定：中华人民共和国公民有居住、迁徙的自由权。1958年以后，新中国最终将限制人口自由迁徙的功能纳入户籍管理，则是国家实施计划经济和优先发展重工业的工业化发展战略带来的制度效应，是在短缺经济下的被动选择。
新中国成立后，即把户政建设工作作为建设新国家的一项基础性工作。1950年11月召开的第一次全国治安行政会议指出：“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环，是治安工作的基础，在人民的国家机器中起着重要的作用”，明确户口管理的任务是“了解社会动态，阶级关系，蒐集人口资料为施政之重要依据”（注：《关于户口工作的几个问题》1950年11月，第一次全国治安行政工作会议文件。）。
新中国户籍制度的建立过程是按照先城市、后农村的顺序逐步建立起来的。新中国确立的户籍工作的基本原则是：“保证人民居住迁徙之自由”，“发现、控制反动分子”，以巩固革命秩序（注：《关于户口工作的几个问题》1950年11月，第一次全国治安行政工作会议文件。）。建立户籍制度的工作是围绕巩固新政权进行的，主要任务是维护社会的治安管理，防范反革命分子和其他危害社会分子的破坏活动。1950年8月12日，公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法（草案）》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是新中国户籍制度开始的起点。1951年7月16日，根据政务院总理周恩来“首先把眼睛向下，搞户口调查”的指示，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，基本统一了全国城市的户口登记制度。
农村的户口工作从1951年开始试建，先从集镇开始，逐步推广。1953年，在第一次全国人口普查的基础上，大部分农村建立起了简易的户口登记制度。1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局联合发出《通知》，要求普遍建立农村的户口登记制度。
新中国初创的户籍制度，对于支持镇反运动，建立革命秩序，维护社会治安发挥了重大作用。随着经济恢复时期的结束，国家需要为即将开始的大规模经济建设提供准确的人口资料，加快了建设全国统一的户籍制度的步伐。
1955年6月9日，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度。1956年1月13日，国务院决定将内务部主管的农村户口登记工作移交公安部门，从而使全国户口工作实现了统一的管理。同年3月，全国第一次户口工作召开，初步确定了户口迁徙审批和凭证落户制度，调整了户籍管理工作的任务，明确了户籍管理的三项基本功能：证明公民身份，统计人口资料，发现和防范反革命和各种犯罪分子的活动。户籍工作服务于国家建设的作用进一步加强。
在新中国的户籍制度逐渐完备的同时，对人口迁移的限制性管理也开始严格起来。建国初期，人口在城乡之间可以自由流动，基本上不受什么限制，农民可以向城市自由流动，大约1500万农村人口迁入城市。1952年，市镇人口占总人口的比例由1949年的10.6%，上升到12.5%（注：国家统计局社会统计司编：《中国社会统计资料》，中国统计出版社，1985年，第15页。）。1953年，国家开始执行“一五”计划，实行优先发展重工业的工业化战略，随即出现了新中国第一次人口迁移的高潮。从1954到1956年，迁移人数每年递增，3年间高达7700多万（注：《人口统计年鉴》，社会科学文献出版社，1986年，第409页。）。有组织的计划性迁移和大量的自发性迁徙并存。
伴随大规模经济建设出现的人口频繁迁移，有着复杂的国际国内因素。新中国所处的相对封闭的国际环境，使国家工业化起动主要来自内部积累，农业哺育工作，为国家工业化提供原始积累。重工业资金投入大，而吸纳劳动力的能力较弱。随着重工业优先的工业化战略开始起动，城市粮食供应出现严重紧缺，国家由此实行了农产品统购统销制度。农产品统购统销制度的实行，骤然拉大了工农业剪刀差，形成了农村人口涌入城市强烈的利益驱动。大量农村劳动力进入工业领域，使城市的人口负荷量骤然增大，城市资源短缺的情况更加严重起来。国家为减轻城市压力，支持工业化战略的实施，开始将控制人口流动的功能引入户籍管理，并从户口管理、粮油供应、劳动用工和社会保障等方面对农民盲目流入城市进行控制。
1955年8月，国务院发布关于农村粮食统购统销和市镇粮食供应两个暂行办法，户口与粮食直接联系起来了。3个月后，国务院又颁布了《关于城乡划分标准的规定》，将“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标。按“农业户口”与“非农业户口”进行划分与管理的二元户籍管理体制开始形成。1956年，农业合作化运动进入高潮。在农业合作化急躁冒进造成农村恐慌的同时，统购统销又购了过头粮，加上部分地区发生严重灾情，导致农民大批外流，对城市形成巨大冲击，在全国范围内出现了严重的“盲流”问题。1957年，全国职工人数达到2450.6万人，城市人口增至9949万人，占总人口比重增至15.93%（注：《人口统计年鉴》，第409页。）。在政府的财政压力急剧加大的情况，中共中央、国务院连续发布指示，劝止农民盲目外流，禁止工矿企业私自招用农村劳动力，紧缩城市人口。要求公安机关严格户口管理，严禁粮食部门供应非城镇户口人员的粮食，遣返自行流入城市和工矿企业的农民。在城市人口压力剧增，劝止“盲流”难以奏效的情况下，促使国家出台相应的法规，将限制人口自由迁徙的功能纳入了户籍管理制度。
1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，是新中国城乡统一户籍制度正式成立的标志。《条例》明确规定了迁移审批制度和凭证落户制度，对户口迁移作了约束性制定。原则上，农民向城市、小城市向大城市的人口迁移都受到严格限制。（注：参见《中华人民共和国户口登记条例》第10条，第2款。）由此，新中国的户籍制度最终引入了严格限制农村人口向城市流动的功能，形成了城市和农村的二元户籍管理方式。
这一制度安排的要求，就是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”（注：罗瑞卿：《关于中华人民共和国户口登记草案的说明》，1958年1月9日。）。从根本上讲，它是衍生于国家重工业优先发展战略的强积累模式。中国工业化的资本原始积累方式，是通过“统购统销”政策，利用工农业产品之间的“剪刀差”来实现的。国家为保证工业化战略的实施，在城市，以社会高福利制度，保持城市居民低工资的充分就业；在农村，则以将农民束缚在土地上的方式，来保证农业生产的相对稳定。与计划经济模式相适应的城乡分隔的户口迁徙政策和一户一簿的户口管理方式就应运而生了。但是，在把农民束缚在土地上的同时，也使工业化和城市化分割开来了。
为了突破人多地少，农村生产力落后，城市容纳力不足的发展瓶颈，中共中央提出了“两条腿走路”的方针。毛泽东发动“大跃进”和人民公社化运动，就包含着促进城乡共同发展，就地转化农民的意愿。1958年11月，毛泽东提出15年建设的任务：“经过人民公社这种社会组织形式，高速度地发展社会生产力，促进全国工业化、公社工业化、农业工厂化。”（注：毛泽东：《对十五年社会主义建设纲要四十条（1958-1972年）初稿的批语和修改》。）
“大跃进”的发动，使城乡劳动力顿感紧缺。国家劳动权限下放，各建设单位纷纷争夺劳动力，大量农村青壮劳力转为“吃商品粮”的工人，城市人口再度膨胀起来。1958年1年间，全国职工人数增长了85%。全民所有制单位职工猛增到4532万人，比1957年增加了2000多万（注：国家统计局编：《中国统计年鉴(1983)》，中国统计出版社，1983年，第123页。）。这就大大超过农业的承担能力，并严重冲击了农业生产。同时，人民公社化运动的开展，使政府可以通过公社体制，直接介入农业生产和农民生活的全过程，限定农村基本生产资料即土地和劳动力的使用方式。从此，户籍管理制度开始与人民公社体制相互融合，成为维持城乡二元社会结构的两个最主要的基本制度。
“大跃进”期间，国家虽三令五申，制止农村劳动力外流，但在“五风”严重泛滥的情况下，农村人口外流仍是屡禁不止。“大跃进”造成了城乡粮食严重匮乏的严峻局面，国家不得不采取紧急调整措施，大量精简职工，紧缩城镇人口，城镇居民的粮油及大多数日常生活消费品都以户口为依据凭票供应。
从1961年开始，在两年半的时间，全国共精简职工1940万人，减少城镇人口2600万人（注：董辅礽主编：《中华人民共和国经济史》上，经济科学出版社，1999年，第398页。）。在精简过程中，公安部门严格执行户口迁移审批制度，强化了户籍制度中限制人口自由流动的功能。1963年后，国家以是否吃国家“商品粮”作为划分户口性质的标准，“非农业户口”和“农业户口”户口分立，实行“农”与“非农”二元户籍管理方式。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，明确规定：“从农村迁往城市、集镇，从镇迁往城市的，要严加限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制。”此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门，标志着新中国户口迁移制度的最后确立。
在国民经济调整时期，国家还先后制定了一系列与户籍制度相配套的、在利益指向上向城市倾斜的成文与非成文的辅助性制度，户籍因素向社会生活的各个领域全面渗透。生活消费品和生产资料的供给，教育、就业、住房、劳保和其他社会福利的提供，都以户口性质为依据。户口的登记注册功能向利益分配功能异化，成为阻挡农村人口进入城市的又一藩篱。同时，为了保证全国人民有饭吃的问题，中央还提出了人民公社的社队一般不办企业的限制性政策规定（注：参见《农村人民公社工作条件修正草案》，1962年9月；《中共中央、国务院关于发展农村副业生产的决定》，1962年11月。）。农民被限制在农村里，单纯从事粮食种植业。城乡分割的二元结构的户籍管理制度由此得到固化。
这样，以户籍制度为中心，附着了住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十几项制度，构成了维护中国特有的城乡二元结构的制度壁垒。城市居民可以享受较高的生活福利和行政性硬性划给的就业机会，农民则被束缚在土地上，实际上没有得到与城市居民同等的国民待遇，从而演化为两种不同的身分制度，形成不平等的两个社会集团。它和农村人民公社体制与城市单位体制互为表里，行政性管理功能日益强化，成为强有力的社会控制手段，不仅限制了农村人口向城市的流动，也限制了城市间的流动。
“文化大革命”中，户籍制度承袭既往的框架，附着的限制性功能更加强化。毛泽东在“五七指示”中，阐述了工农商学兵一业为主、兼营其他的思想，提出人民公社以农为主，有条件也可以集体办些小工厂，但其实质仍是“两条腿走路”，仍是把城市化和工业化割裂开来的。在贯彻《五七指示》，缩小“三大差别”的号召下，“文革”所推行的“知识青年上山下乡运动”、“五七干校”、城镇居民落户农村等一系列极左的政策，无不带有“逆城市化”的显著特点。也正是凭借严格限制迁徙自由的户籍制度，这些违逆人情的极左政策才能够得以贯彻执行，上千万城镇居民、知识青年和国家干部被迁到了农村落户。1975年，市镇人口占总人口的比例，由1965年的18%下降到17.3%（注：国家统计局社会统计司编：《中国社会统计资料》，中国统计出版社，1985年，第15页。）。
在工业化的起动时期，需要农业提供积累，户籍制度的出台确实有着计划经济管理上的便利。中国庞大的人口基数和较高的人口自然增长率，加上重工业对劳动力的排斥、农业剩余产品有限以及城市本身的容纳力有限等因素，使得控制人口向城市自由迁移具有了现实的必要性。通过限制人口流动，以牺牲农民利益来使农村服务于城市。农村不仅要为城市提供资金积累，也要在其他方面为城市“解难脱困”。比如，把一些认为政治上不可靠的人从城市赶到农村以维护城市的安全，以政治运动的形式将城镇居民和知识青年迁徙到农村以解决城市就业不足的问题等等。作为对这种现实性的认可，1975年的宪法正式取消了公民迁徙自由的条款。
总之，当代户籍制度形成于国家工业化战略的实施，固化于国家工业化战略的受挫。它不仅是计划体制下短缺经济的产物，而且是把生产和消费对立起来的片面工业化思维的产物。反映在国家发展战略上，则是应对人口压力巨大而资源匮乏，地域经济极大不平衡国情的一种制度选择。所产生的负面制度效应是，客观上割裂了城市化与工业化过程，使中国的城镇化一直滞后于工业化。1949年至1978年间，中国长达30年的建设，工业总产值增长了近30倍，市镇人口占总人口的比例由10%增至12.9%，城市化率只提高了8个百分点（注：《中国社会统计资料》，第15页。），即城市人口增加了1个亿，农村人口增加了3个亿。全国80%的人口分散在广大农村，成为排斥在工业化进程之外的相对贫穷人口。由于国家在政策上习惯性地向农村、向土地转移人口压力，使本来就人地关系紧张的农村更感窘迫。占全国人口绝大多数的农村人口停留在半自给自足的状态下搞饭吃，不能进入市场，成为中国现代化长期的隐痛。
二、国家现代化战略的重新启动与户籍制度的调整和初步改革
“文化大革命”结束后，中国的现代化开始重新起动。在工业化发展战略还没有发生根本转变的情况下，为了稳定城乡社会，国家继续执行了严格控制农村人口进入城镇的政策。
1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，要求几年内把市镇无户口的人员基本动员回农村。《规定》强调“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”，第一次正式提出严格控制“农转非”。在政策操作上，实行控制“农转非”指标的方法，“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业户口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的千分之一点五”。（注：《公安部关于认真贯彻“国务院批转〈公安部关于处理户口迁移的规定〉的通知”的意见》，1977年11月22日。）
1978年，全国知识青年大返城。一千多万落户农村、边疆的知识青年蜂拥回城，使城市顿感到沉重的就业压力。这是对以往反城市化政策的一次强烈的社会反弹，表明过去的政策再也不能继续下去了。按当时的政策，知青与当地人结婚生子的不得调回原城市，出现了许多因回城而酿成的婚姻悲剧。
改革开放以后，国家的发展战略发生了根本的改变。为了适应“全党工作重心转到经济建设上来”的需要，必须改变过去“画地为牢”的做法，使人才得到合理流动，解决职工切身利益最大的“两地分居”等问题。为此，国家出台了一些政策，对户籍制度进行了一些局部性的调整，人员调动和“农转非”的政策有所放宽。
一、行业内部的人员配置的调整。从1979年开始，继铁路、民航、兵器工业、核工业等部门之后，国家允许交通、邮电、水利、电子、电力、石油、化工、船舶、航空、航天等部门及下属各管理局，在所辖区域内跨省、市调动技术人员和管理骨干，以满足建设需要。
二、解决双职工的“两地分居”。户口迁徙制度的松动，是从人们反映最为强烈的“两地分居”首先开始的。这是邓小平在1975年全面调整时期就提出的问题。1980年1月21日，中央组织部、民政部、公安部、国家劳动总局联合发出《关于逐步解决职工夫妻长期两地分居问题的通知》，要求各级党委政府，采取多种措施，有计划有步骤地解决这个问题。调动的原则是大城市就中小城市，内地就边疆，一、二线地区就三线地区。有关部门还通过增加城市投亲迁入指标，鼓励回乡团聚，支持“两地对调”甚至“三方对调”等措施，来解决长期分居的问题。同时，还分期分批解决了部分专业技术干部的农村家属户口迁往城镇的问题。
三、对煤矿井下工等一些特殊的艰苦的行业，实行“农转非”的鼓励政策。一些行业还制定了职工的直系亲属可以“顶替”的政策。1980年以后，国家制定下发了30多个单项“农转非”政策。“农转非”控制比例也由1.5‰调整为2‰。
四、在特定地区实行特殊的迁移政策。从1979年起，国家先后允许经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区等特定地区，在迁移调控方面实行特殊政策，如可在大中城市招聘人员并迁入户口；可不迁入户口调用、借用、聘用员工；允许暂住人口正式就业等等。这些政策有力地支持了经济特区的起步腾飞。
五、为了规范人口迁徙，国家统一规定了迁徙证制度。从1980年7月1日起，在全国范围内实行统一的户口准迁证，即使用统一格式的《准予迁入证明》（简称准迁证）。“准迁证使用的范围，从农村迁往市、镇（含矿区、林区），从镇迁往市，从小市迁往大市，从其他市迁往北京、上海、天津三市的干部、职工、军人的家属和其他人员，以及从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的人员，一律凭准迁证办理落户手续。”（注：《公安部关于实行统一的户口准迁证明的通知》，1980年2月25日。）
进入80年代以后，随着以市场经济为取向的体制改革的逐步开展，中国的社会结构发生了重大变化。在农村，农村家庭联产承包经营制兴起，人民公社体制瓦解，统购统销制度废除，使农村生产力得到解放，打破了多年农业生产徘徊不前的局面。粮食生产的丰裕，使长期潜在的农村劳动力过剩的问题显露出来了。国家对农民进城务工、经商的政策放宽，乡镇企业异军突起，大量农民剩余劳动力进城谋生，推动了农村人口的非农化趋势和城镇化的发展。在城市，为解决城市严重的就业问题，政府开始放开了对城市的经营政策。在国家的政策鼓励下，个体、民营、集体企业迅速发展起来。特别是在城市改革之后，国有企事业单位普遍进行了打破“大锅饭”、“铁饭碗”的改制，动摇了把人们生老病死集于一身的单位体制。在城市中形成了国营、集体、民营、个体和外资等多种经济成分共同发展的格局。同时，对劳动就业、住房、医疗保险、退休养老制度的逐步改革，使城市背后的各种附加利益在不断弱化。这些因素松动了城乡二元对立的社会结构，城乡人口流动日益频繁。80年代后期，大量剩余劳动力从种植业中脱离出来，开始出现从农村大量到城市务工经商的“民工潮”。“民工潮”的规模一年比一年大，这是社会进步带来的新问题，说明现行户籍制度的存在根据已经发生了根本性的动摇。
随着单纯工业化路线的改变，国家在80年代明确了重新起动城市化的发展战略。1982年，国家制度了“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”的城镇化方针。这是当时受制于中国城乡二元结构的一种战略选择，也有着和过去城市政策衔接的延续性。80年代城镇化的发展推动“离土不离乡，进厂不进城”的模式，实行农村剩余劳动力就地转移的制度，大力发展乡镇企业，以避免一些第三世界国家出现的城市过度繁荣、农村长期凋敝的问题。为了促进城市化的发展，国家在行政区划上进行了“市改”，建起了一批地级市和县级市。城镇规模结构和布局有所改善，辐射力和带动力增强。
随着经济体制的转轨，我国城镇化进程加快，人才流动和人口流动速率日益加快，规模越来越大，对城乡分隔的户口迁徙政策和一户一簿的户口管理方式提出了严重的挑战。为了适应新的发展要求，户籍制度开始松动，并提出了一些相应的改革举措，主要有以下几点。
一、鼓励科技人员合理流动。从1983年起，国家鼓励科技人员从相对富裕闲置的地区、部门和单位流向相对缺乏而急需的地区、部门和单位。针对一些单位在人才问题上画地为牢的做法，中央特别规定：对用非所学、用非所长或在本单位不能发挥作用的科技人员，应按照合理的流向，由所在单位或上级主管部门调整，允许本人按有关规定应聘，到可以发挥他们专长的单位去工作，所在单位应予支持。此举打破了人才归属某一单位、区域或省际所有的传统模式，为人才的合理流动创造了更为宽松的条件。
二、在特定地区实行特殊的迁移政策。从1979年起，国家先后允许经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区等特定地区，在迁移调控方面实行特殊政策，如可在大中城市招聘人员并迁入户口；可不迁入户口调用、借用、聘用员工；允许暂住人口正式就业等。这些改革措施，在这些地区形成了投亲移民、人才移民、技术移民、投资移民等多种人口流动的模式，有效满足了这些改革开放前沿地区的建设和发展的需要。为这些地区打破城乡二元社会结构体系创造了有利的条件，促进了城乡一体化建设和发展。
三、调整“农转非”政策，实行“自带口粮户口”。1984年，中共中央发布了一号文件，允许务工、经商、办服务业的农民自带口粮在城镇落户。这是“文化大革命”后对户籍制度一次较大的改革，意味着在计划经济长期构建起来的城乡壁垒上打开了一个口子。在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。（注：《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，1984年10月。）
随着“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变，一些地方开始实行当地有效城镇户口制度。为区别于当地居民正式的城镇户口，这些地方有效的户口一般都盖蓝印，因而又称“蓝印户口”。
四、改变户口管理制度，实行身分证制度。1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。
1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身分证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身分证。身分证制度的实行，使由以户为主的管理模式开始向以人为主的管理模式转化，为人口的证件化管理打下了基础。
这些初步的改革措施，使人才和人口能够在较大范围流动起来了，打开了农民进城就业的政策口子，促进了城乡经济的发展，支持了城镇化的发展。城镇的发展速度很快，有力地松动了板结已久的城乡二元结构。
这些对户籍制度的初步改革措施，还是在计划经济体制的框架下进行的，没有打破行政体制的约束，有些是不得不采取的一种策略手段，有些只是对特定人群和在特定地区实施的，有很大的局限性。由于政出多门，户籍管理出现了一定程度的混乱，人户分离的情况没有得到实际的解决。随着人口大量流动，许多地方出现了严重的人户分离现象。农村流动人口的户籍所在地的政府部门想管管不着，流入地区的政府部门想管管不好，带来了治安、计划生育等一系列的社会问题。同时，各地在实施“农转非”过程中以收取城镇增容费等项目变相出卖户口，乃至竞相效仿，出现了全国性的公开买卖户口的现象。1988年10月，国务院发出通知，对一些地方政府公开标价出卖城镇户口进行制止（注：《国务院办公厅关于制止一些市县公开出卖城镇户口的通知》，1988年10月29日。）。另外，城镇的人口承受能力，还受制于国家财力所能提供的商品粮、医疗保健、就业、住房、退休保障等方面限制。这些都是与市场经济的要求相背离的。
鉴于上述问题，特别是出于治理整顿粮食生产几年徘徊不前的需要，国家再度强调严格控制“农转非”。1989年，国务院下发了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求：“各地区要把‘农转非’人数严格控制在计划指标之内，不得突破，突破的要在下年度计划指标中相应扣减。”遵照这一指示，各地普遍加强了对“农转非”的控制。同时，一些大城市对外来人口进行了清理，大批农民工重新还乡。
三、社会主义市场经济体制的建立与户籍制度的改革和制度创新
进入90年代以后，特别是确立了市场经济体制的改革目标以来，中国出现了向工业社会快速转型的趋势，城市化步骤加快，人口流动的规模空前增大。附着在户籍制度上的其他各项制度已逐渐失去其原有功能，制度的负效应全面显现。
随着市场经济体制的逐步完善，计划经济体制下的“大锅饭”、“铁饭碗”被打破，户籍制度特殊的利益附加功能逐步弱化并日渐恢复正常。随着社会利益结构的市场化程度增大，大量高学历或有一技之长的专业人士也都加入到流动大军中来了。1992年全国流动人口已接近一亿，流动的主体是农民，大量的流动人口的出现，冲破了“离土不离乡”的限制，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对50年代延续下来的户籍制度形成了强烈的冲击。户籍改革的步骤加快。
一、继续放宽“农转非”政策。1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。
二、改革户口登记制度。1994年以后，国家取消了户口按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。改革的总体思路是逐步实现证件化管理。1996年7月1日，新常住人口登记表和居民户口簿正式启用。新的户口簿将“户别”的填写重新规范为“家庭户”和“集体户”，取消了“农业”和“非农业”两个户口类型，使户口登记能够如实地反映公民的居住和身分状况。为逐步实现以地域划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口做了必要的准备。2000年5月，国家正式取消了粮油迁徙证制度，粮食供应关系和户籍迁移脱离。
三、1997年6月，国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，按照这一新的政策，在小城镇已有合法稳定的非农职业，或已有稳定生活来源，并且在有了合法固定的住所后，居住已满两年的农村户口人员，可以办理城镇常住户口。经批准在小城镇落户的农民，享有与当地原有居民同等的待遇。
这项制度试点两年多来，已在全国382个试点城镇建立了新的户口迁移政策，已落户的人口达54万多人。这一政策的意义，是对小城镇中那些事实上已经落户的外来家庭的承认。同时也将一部分农村流动人口从大中城市分流吸引到小城镇。
四、放宽公民的迁徙限制。在小城镇户籍改革试点开始半年后，1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。该文件出台的新政策达4项之多，其中包括实行婴儿落户随父随母自愿政策，放宽解决夫妻分居问题的户口政策，解决已退休老人返回原工作单位所在地或原籍投靠配偶、子女时的户口政策，以及城市投资者和直系亲属在该城市落户政策。但该文件同时特别强调，北京、上海等全国特大城市、大城市将在制定具体政策时加以严格控制。
1999年7月，人事部、公安部再次下发通知，要求在解决“特殊人才”的夫妻两地分居问题时，不受年龄、分居时间和户口指标的限制及时解决，同时强调特大城市仍需在严格控制的基础上缓解。这几项户籍改革方案把社会性移民放在最优先考虑的位置，体现了关照人权人情的基本原则。这标志着我国今后的户籍管理将与国际逐步接轨。
五、“蓝印户口”的范围推广到上海等一批大城市。90年代以来，各地政府在吸引钱（投资）和才（人才）的流动方面，出台了许多措施，对投资移民、技术移民的居住、迁徙，实行宽松、优惠的政策。上海、深圳、广州、厦门、海南等一些改革开放的前沿城市，也比较早地实行了“蓝印户口”。以上海市1994年2月施行《上海市蓝印户口管理暂行规定》为例，在上海投资人民币100万元（或美元20万元）及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口，持蓝印户口一定期限后可转为常住户口。其他地区的规定大同小异。这说明，人的身份限制逐渐被市场因素取代，资产、技术、住房和正常稳定的收入，已成为户口迁徙的主体要件。其政策实质是可以用钱来填平城乡鸿沟了（技术也是一种能创造钱的资本）。
以上的户籍改革措施，都是围绕着建立市场经济体制而进行的渐进改革，其方向是人口的公平、有序、自由流动，促进劳动力市场的发展，对我国经济增长起了巨大作用。据有关资料统计，改革开放20年，劳动力转移对我国经济增长的贡献率为15%至20%。而且随着经济总体规模的扩大，我国就业结构的转换还有相当大的空间。目前我国农村约有1.5亿的剩余劳动力，随时准备转移到生产率较高的第二产业和第三产业的部门。劳动力的流动促进了城市化进程。1978年到2000年，城市数量由193个增加到663个，建制镇由2173个增加到20312个，市镇总人口由1.7亿人增加到4.56亿，占全国总人口的比重由17.9%提高到36.1%（注：《国家“十五”城镇化发展专题重点规划》。）。
随着我国政治、经济体制改革的不断深化，尤其是城乡一体化进程的加快，现行的户籍管理制度相对滞后的弊端越来越突出，主要表现在：（一）现行户籍管理法规滞后。1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》，在管理措施、管理职责、管理范围、户口迁移、处罚依据等各方面已不适应当前户口管理的需要，户籍管理在许多方面无法可依。（二）户口登记项目准确性不足。存在着重登、漏登的问题，人户分离，大量的流动人口未按规定申报暂住户口登记等问题。全国有近1/3的流动人口未申报暂住户口登记。（三）迁移政策控制过紧，不适应市场经济发展和城镇化的需要。
由于国家对市镇人口的迁入一直控制过严，对大中城市户口迁移管理统得过死，其造成的弊端日益显现：它扩大和固化了城乡差别。源于出生、血缘的“市镇户口”决定了人们生活的方方面面，形成并固化了层级分明的身分等级，不符合现代社会的平等原则；它造成了人口交流的隔绝，形成了城乡分离、隔绝的“二元经济社会”。不仅不利于各种社会资源的有效配置，阻碍城市自身的发展，而且也导致农村剩余劳动力无法合理转移而长期不能摆脱贫困，影响社会总需求的有效增长，阻碍了全国统一的劳动力市场的形成，最终迟滞了中国社会经济的发展和城市化进程。
户籍改革的最根本的问题是保障公民迁徙和居住的自由。我国户籍制度的形成与沿革，是与现代化发展战略紧密联系的。由于户籍制度是一项具有综合性质的制度，改革必须以经济社会体制的转型为前提，以市场经济的发展为基础，在推进城市化的进程中逐步剥离其他各项附加制度，渐次消除户口的物质化因素，恢复其本来的人口统计管理功能。这是一个在逐渐弥合二元社会结构差别中分步渐进完成的过程。
2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，明确规定：全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。这标志着我国户籍管理制度改革迈出了实质性的一步。
当前，全国建立城乡统一的户口登记制度的工作正在积极稳步地进行，改革城乡分割体制方面已有重大进展。小城镇户籍制度改革已经全面推开，基本到位。大中城市的户籍制度改革也相继采取了大的动作，有了一些实质性的突破，并由此推动了城市就业、就学、劳动力与社会保障等诸多方面的改革。这对于解决“三农”问题，全面推进小康社会建设具有积极的制度创新的效益。
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