地区产业结构非正常趋同的危害及其治理，本文主要内容关键词为：产业结构论文,非正常论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要：地区产业结构非正常趋同的危害主要表现为：在微观经济层面上造成低水平重复建设和企业规模不经济两重经济效率损失，等等。克服与治理的根本途径是要继续深化经济体制的配套改革，进一步转变政府职能、完善宏观调控体系，特别要加强固定资产、新建项目的投资调控，把重点放在现代产业序列的形成与发展上，促进产业结构内部的良性循环。
一、地区产业结构非正常趋同的严重弊端与危害
地区产业结构非正常趋同，在实际中集中表现为各地区脱离当地条件和比较优势，背离地区间的产业合理分工，追求完整工业体系，从而形成门类齐全、自成体系的封闭式产业结构。其严重弊端与危害主要在于：
第一，在微观经济层面上直接造成低水平重复建设和企业规模不经济两重经济效率损失。地区间低水平（包括同一水平）的重复建设，一方面直接导致有关行业的产品供过于求、产销率降低，使一些建设项目投产后不是生产能力大量闲置，就是产品大量积压，从而造成资源浪费，并引发同类企业的过度竞争和不正常竞争；另一方面还往往导致各地区建设项目小型化，造成企业规模效益低下。而低水平重复建设和企业规模不经济，又会使相应产业的产品无力抗拒同类进口产品的竞争和冲击，更谈不上参与国外市场的竞争。
第二，加剧能源、原材料短缺与某些加工业生产能力过剩的矛盾。多年来，在价格体系不合理的背景下，我国地区产业结构非正常趋同突出地反映为各地区竞相发展某些产品价高利大的加工业。其结果是造成能源、原材料工业相对萎缩、供应更加不足。在社会生产的“木桶效应”作用下，处于短线的能源、原材料工业不得不以拚设备、掠夺性开发资源及牺牲环境为代价来换取供给的增加。即使如此，也未必能够满足加工业的需求。特别是地区产业结构的非正常趋同，还会引发地区间相互争抢能源、原材料的“资源大战”，这在过去已屡屡发生，禁而难止。而原本不足的能源、原材料短缺的加剧，不仅会使各地区重复建设严重的那些加工业生产能力大量闲置，而且会殃及其他加工业。为解决现有企业生产能力闲置问题，国家和地区又被迫大量进口某些原材料和能源。这方面的事例比比皆是，枚不胜举。
第三，直接造成产品生产供给结构与市场消费需求结构严重脱节，也给外商抢占国内市场以可乘之机。在地区产业结构非正常趋同过程中，一方面是各地区竞相发展某些加工业，大搞低水平重复建设，直接导致这些行业生产能力大量过剩与闲置、产品产销率下降和库存增加、企业效益下滑甚至严重亏损；另一方面在全国及各地区投资总规模受约束的条件下，又直接导致全国及各地区投资结构不合理，特别是造成那些产品价低利微甚至无利，但却属城乡居民必需的行业，以及基础产业和资金密集型的高新技术产业的投资相对萎缩或投资得不到保证，从而造成某些原材料和制成品的生产供给能力严重不足。在经济市场化和国际化的条件下，国内市场也是国际市场的一部分，国内生产供给结构与市场消费需求结构严重脱节，势必给国外产品以乘虚而入抢占我国市场提供良机，同时也会使我国在参与国际市场竞争中丧失时机。
第四，使各地区产业结构难以形成独特优势和特色，削弱地区经济的互补性，引起地区间市场封锁与分割，阻碍全国统一市场的形成和市场经济的发展。市场体系是市场经济的基础。我国社会主义市场经济的发展和成熟有赖于全国统一市场体系的建立和完善。各地区市场作为全国统一市场体系的一个子系统，本质上应是相互开放的。开放型的地区市场发育和成熟的基本前提条件之一，就是按照全国劳动地域分工的客观要求形成独具特色的地区产业结构。其特色主要体现在建立于地区经济优势之上的地区专业化部门，特别是主导专业化部门。地区产业结构非正常趋同的结果，使各地区的产业结构趋于雷同化，彼此在经济上的互补性大为削弱，必然极大地限制地区间的贸易往来。尤其是在实行中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政体制的负面效应作用下，地区间的利益冲突难免助长地区贸易保护主义。
第五，增加各地区产业结构调整和升级的困难。我国地区产业结构非正常趋同过程中的一个突出现象是，资源省区产业结构的虚高度化与加工省区产业结构高度化不足同时出现。前者是指那些资源丰富、具有资源开发优势的省区，受地方经济利益驱动，在基础产业薄弱，加工技术与管理水平落后，劳动生产率较低，总体经济效益低下的情况下，盲目追求高加工度化，形成加工业比重过度提高的现象；后者则是指资源较贫乏而加工业发达的省市，由于资源省区产业虚高度化减少了原材料输出而得不到足够的原材料，从而出现加工业大量技术设备或生产能力闲置及技术力量过剩的现象。以上两种现象同时出现，对资源省区和加工省市产业结构的调整与升级都造成了新的障碍。
除上述外，地区产业结构非正常趋同还会导致全国经济在整体上的同步性，加剧全国经济在周期性波动中出现的过热和滑坡。比如我国在80年代曾先后出现许多省市区在投资取向上采取同向选择，竞相发展手表、自行车、缝纫机、收录机、洗衣机、电冰箱、彩电、石英钟等轻工产品的浪潮，经过一段时期之后，便相继出现这些产品的普遍严重过剩和积压滞销。
二、造成我国地区产业结构非正常趋同的原因
改革开放前，在计划经济体制特别是相应的投资体制下，兼之国家在经济发展和生产力总体布局上选择实施地区均衡化的战略和政策，各地区都力图建立自己完整的产业结构（主要是工业结构）体系，必然导致地区产业结构非正常趋同日益严重。
实行改革开放后，国家明确提出把提高经济效益作为一切经济工作的根本出发点，并相应地在经济发展的生产力总体布局上改为推行以“效率优先、兼顾公平”为原则的地区非均衡发展与布局战略及政策，使以追求效益为本质特征的市场机制对资源在空间上合理配置的作用力度日趋增强。但是，在由计划经济逐步向社会主义市场经济过渡的渐进式的体制转轨阶段，原来计划经济体制中暂时未得以革除的、有可能导致地区产业结构非正常趋同的种种因素，依然在起作用。于是，各地区在其产业布局和投资决策中，反映市场机制本质的追求效益行为，便会变形为地区产业结构非正常趋同行为。因此，可以说，在体制转轨阶段，新旧两种经济体制矛盾的摩擦、碰撞所衍生的新的体制障碍，是我国地区产业结构调整在转向发挥市场或市场机制对资源空间配置的基础性作用的过程中，导致地区产业结构非正常趋同的根本原因。经过10多年来的改革，现阶段有可能导致地区产业结构非正常趋同的体制障碍主要如下：
第一，助长地方利益主体意识和地区分割的体制因素，制约市场和市场机制对资源空间配置的基础性作用的发挥，阻碍生产要素按照地区合理分工原则在各地区合理配置，使地区产业结构非正常趋同行为难以根本避免。改革开放后，进行了以放权让利为中心的改革，在财政上实施了分级包干、“分灶吃饭”的体制，扩大了地方政府的财权和财力，地方预算外资金大幅度增加，占财政资金的比重逐年增大；投资、信贷体制的改革，使地方政府的投资审批权限有所扩大，实现了投资主体多元化和投资来源多渠道。但由于企业制度改革滞后，国家投资的责任与风险约束机制迟迟未建立起来，政企不分的状况没有得到实质性改变，结果在给地区经济发展注入巨大活力的同时，也使地方政府在投资分配、项目选择和规模控制等方面的决策权限得以大大扩张，形成了地区利益主体意识。而地方政府投资决策权限的扩大和地方利益主体意识的强化，在国家宏观调控体系与调控手段还不健全、不完善，还没有形成有效引导地方的投资决策行为的强有力约束机制，价格体系还不能完全真实反映市场经济的价值规律与资源稀缺程度，主要由价格因素引起某些部门收益率差距悬殊的情况仍然存在的条件下，特别是地区间围绕资源和市场的矛盾突出时，地方保护主义难免会抬头，地区分割就难以得到根本遏制，地区产业结构非正常趋同也会由此而有所增强。
第二，投资决策的硬约束机制和优胜劣汰的市场竞争机制尚未真正建立和健全，还不能充分发挥其作用。这主要表现在现代企业制度还没有普遍建立，企业还没有成为真正的投资主体，地方政府事实上仍握有微观投资上的决策权，政府职能尚未实现根本转变，政企不分的状况依然存在，项目决策者仍不承担任何经济责任和法律责任，国有资产的产权关系还没有理顺，地方政府和企业一起吃国家“大锅饭”的状况尚未根本扭转；此外，目前我国在市场竞争机制和生产要素流动机制方面还存在不少其他的障碍，特别是社会保障体系的建立尚处在起步阶段。诸如上述，都仍然有可能会导致一些地区继续忽视经济效益，盲目追求外延扩大再生产和完整的产业结构体系；都会障碍生产要素按照市场经济的价值规律和供求关系在各地区进行合理配置，阻碍生产要素顺畅地向先进的企业和建设项目集聚、向优势地区的优势产业集聚。由此，也就使地区产业结构非正常趋同难以得到根本抑制。
第三，在国民经济特别是国有经济发展的宏观管理方面，尚未建立起既能有效控制总量又能保证结构调整要求的，包括国家和地方各级政府的多层次、相互反馈的经济发展规划编制与审批体系。由于国有经济特别是国有工业在我国国民经济中始终居于主体和主导地位（按资产总额计算，1985年国有工业占全部工业的74.6%，近年虽有所降低，到1995年末仍占53.7%），国家和国有单位在全社会固定资产投资中举足轻重，而非国有经济和非国有单位投资原本就是按照市场经济规律和法则运行并自行调节的，所以，地区产业结构不合理往往主要反映在国家投资和国有资产在地区产业结构布局或分布上不合理。然而，迄今为止，我国还只限于编制国民经济发展和行业发展的中长期规划，而没有建立编制国有经济和各行业或主要行业国有经济发展中长期规划的制度，中央政府和地方政府皆是如此。同时，我们也没有真正建立起在中央政府、省级政府、县级政府三个基本层次上，通过自下而上和自上而下的相互反馈，对各级的国民经济发展及行业发展中长期规划进行统筹协调和“再规划”（上一级政府对下一级各地区政府制订的规划进行的统一调整和审批）的严格制度。在编制和审批各类规划的制度上存在的缺陷或不完善之处，有可能使各地区的各类发展规划成为“以我为中心”、“各自为政”、条块分割的产物，成为缺乏全局观念和市场依据的、一味求新（建）求大（项目）求全（大而全或小而全）的规划。结果，势必会引起新的地区产业结构非正常趋同行为，使地区产业结构和行业布局更加不合理，也不利于对新增投资总量的控制和对投资存量结构的调整。
除了经济体制方面的障碍之外，一些地区主管投资的部门和领导者、投资决策者头脑中“全国一盘棋”观念不强，不重视调查研究，习惯于“拍脑袋”，不重视建设项目前期工作；固定资产投资信息网络不健全；工程咨询水平不高、服务范围较窄等等，这些也都是有可能引起地区产业结构非正常趋同行为的重要原因。
三、克服和避免地区产业结构非正常趋同的对策
第一，各级政府领导者、经济管理者和投资决策者要在思想上真正牢固树立市场观念，强化地方局部利益服从于全国整体利益的“全国一盘棋”观念。目前，举国上下已越来越清楚地认识到，搞低水平的盲目重复建设，造成和加剧地区产业结构非正常趋同，是与社会化大生产和专业化分工协作原则相背离的，会严重阻滞地区产业结构向高级化发展和产业结构内部的良性循环。现在我国市场供求关系已发生根本性变化，绝大部分工业产品由供不应求变成了供大于求；企业经营环境也发生了根本性变化，市场机制的作用日趋增强，市场竞争也已扩大为国内和国际两种市场（国内市场也是国际市场的一部分）的更为激烈的竞争。鉴于此，只有牢固树立市场观念，切实以国内外市场为导向调整地区产业结构、企业组织结构，进行生产力布局和建设项目的选择决策，才能更有效地解决当前全国及各地区产业结构的深层次矛盾，推进产业结构升级并进入内部良性循环轨道，否则只能是作茧自缚。各地区和各部门应自觉地服从全国整体利益，主动拆除地方和部门的“藩篱”，按照国家统一部署、统一布局和规划的要求，合理安排和调整本地区、本部门的增量投资结构和存量资产结构，这样才有可能有效地克服和避免地区产业结构非正常趋同化问题，推动各地区开展优势互补的合理产业分工与经济联合，逐步形成各具特色、具有较强互补性的地区产业结构。
第二，要继续深化经济体制的配套改革，构建有效发挥市场对资源配置起基础性作用的，能够对地区产业结构进行自觉、主动、适时调整优化的市场经济体制和机制环境。这是解决地区产业结构非正常趋同的基本途径。为此，当前深化改革的着力点主要是：
1.进一步深化财税体制改革。应重点加快完善分税制和健全规范的中央财政转移支付制度，增强中央政府用于推行国家的地区化产业政策、实施生产力总体布局和区域经济发展战略的经济能力和调控力度。
2.尽快建立健全开放、统一、有序的全国市场体系，形成各类生产要素和商品充分自由流动的机制，彻底打破地区市场分割梗阻。为此，除了进一步完善全国生产资料、劳动力、技术和商品流通等市场网络体系之外，尤其要加快深化金融体制改革，切实实行投资信贷择优、扶优和限劣政策，在资金有限的情况下，优先保证那些对地区产业结构调整优化具有显著作用的、重点建设与技术改造项目所需的资金。
3.进一步深化价格体制改革，完善市场定价与政府定价及价格宏观调控相结合而以市场定价为主的价格形成与变动机制，使价格尽可能地反映价值规律、供求关系和资源稀缺程度，把价格因素对部门收益率差异的影响降至最低。当前，应重点继续解决好能源、原材料价格偏低，部分加工业产品价格过高的问题，弱化以至消除资源省区为避免因价格不合理造成利益双重流失而被迫搞地方保护主义和市场封锁的这一重要动因。
4.在进一步转变政府职能，实行政企分开和加快推行现代企业制度的同时，加大投资体制改革的力度。要尽快建立投资风险硬约束机制，全面推行决策失误赔偿制，以减少由人为因素造成的低水平重复建设和盲目建设。实行投资项目决策失误赔偿制，应注意做到以下三点：其一，不能搞成象征性的赔偿；其二，不能搞成单纯性经济赔偿，对失职、渎职造成严重后果者要同时给予行政处罚，直至追究法律责任；其三，要在实行经济赔偿制的同时，强化监督机制，实行决策民主化、科学化。
5.尽快建立使项目和企业优胜劣汰能够顺利实现，有利于生产要素向先进地区和各地区先导产业、优势产业、先进企业和建设项目顺畅流动的市场竞争机制，以减少和避免地区产业结构非正常趋同行为造成的资源浪费和生产能力或设备闲置。建立这样的机制，关键在于切实贯彻《企业破产法》，并采取抓好再就业工程等有力的配套措施，加大兼并破产企业的力度；尽快建立和完善覆盖全国和各行业的社会保障制度与体系。
第三，进一步完善宏观调控体系，加强宏观管理。在我国社会主义市场经济条件下，调整地区产业结构和克服与避免非正常趋同，必须注重运用市场调节手段，充分发挥市场对资源配置的基础性作用；同时，还必须强化多种宏观调控手段的运用，实施有效的宏观管理，以减弱和消除市场调节的事后性、盲目性等消极作用。
1.按照产业政策与区域政策相结合的原则，制定地区化的产业政策，并切实加强其执行情况的检查与监督，保证其严肃性和权威性。只有这样做，才能真正发挥国家产业政策引导各地区按自己的要素特征和比较优势发展主导产业与开发先导产业，适时、合理地调整产业结构的作用。实施地区化的产业政策，具体途径是以国家产业政策为指导和依据，搞好地区产业布局或生产力布局。为此，从长远看应有一个按劳动地域分工规律确定的、多层次的全国经济区划体系，以此作为实施地区化产业政策的区域基础。目前，我国尚没有被国家采纳的这样的经济区划方案。作为过渡性办法，可暂以省、县级行政区为基本的地区单元，辅以现已基本形成的跨省（市、区）经济区，如上海经济区、京津经济区等，来进行产业布局和规划。
2.尽快健全全国性、综合性、现代化的经济信息网络。在市场经济条件下，通过全面调查、搜集、统计、分析，并及时地发布、提供可靠而准确的经济信息，引导经济发展与布局的规划者、投资决策者从客观实际的需要和可能出发，科学地、正确地作出适应市场的规划和决策，以利于克服和避免地区产业结构非正常趋同，促进地区产业结构及时地得到调整优化，是国家实施有效的宏观调控与管理应当做和必须做好的一项基本工作。做好这项工作，离不开完善的经济信息网络。健全和完善全国经济信息网络，已是刻不容缓。
3.进一步改进和加强固定资产投资的宏观调控与管理。当务之急是，要以国家产业政策和技术经济上的合理性为标准，重新规范固定资产投资项目大中小型及限额划分标准，重点制定汽车、钢铁、石化、电子等在国民经济中的地位重要而在地区产业发展中又有严重趋同倾向的行业的最小经济规模标准；相应地，要以上述标准为基本依据，重新合理界定地方的固定资产投资审批权限。同时，要改进和完善建设项目管理程序，切实重视和加强工程咨询工作，扩大工程咨询机构的服务范围，加强咨询深度，充分发挥其作为国家进行投资宏观调控的重要力量和手段的作用；中央和地方政府有关主管部门都要严格把好建设项目前期工作这一关，区分不同的投资主体，实施不同的控制投资的方法，银行要相应加强建设项目的评估，切实以产业政策和产业布局规划为依据决定轻重缓急的贷款顺序，并按产业政策实行差别利率，真正把好贷款决策关。凡属全国生产能力过剩、低水平的重复建设，达不到规定的最小经济规模标准、不符合国家产业政策的建设项目，各级政府主管部门一律不予批准立项，银行一律不予贷款。此外，在深化经济体制配套改革，打破地区封锁、条块分割的基础上，制定优惠政策，引导和鼓励跨地区、跨部门和跨所有制的联合投资、参股投资，发展规模经济；引导和鼓励跨地区和跨部门的企业联合与兼并，重点扶持一批有国际竞争力的企业集团，对资产存量进行结构重组。
4.要在中央和地方各级政府编制国民经济发展和行业发展中长期规划这一现有制度的基础上，考虑建立中央和地方政府编制国有经济发展和行业国有经济发展中长期规划的制度，作为原有规划制度的重要补充。这既是充分发挥国有经济在整个国民经济和各地区经济中的主体和主导作用的需要，也是从宏观管理上抑制和避免地区产业结构非正常趋同行为，促进地区产业结构趋向合理化的重要调控手段之一。如果中央政府各个行业主管部门在对全国各地区的本行业发展规划和企业发展规划进行审批时，能认真对这些规划把道关，先把行业内全国各地的规划放在一起，对照着找出其中的“重复”和非正常趋同，并对其作适当的调整，然后才批复；进而，国家计委在对中央政府各个行业主管部门的行业发展规划和对各省市区及跨省市区经济区域的发展规划进行审批时，也先从全国各地发展规划的“调”、“控”做起，切实把好“规划”这道关，消除或基本消除全国各行业、各地区发展规划中的“重复”和非正常趋同，这对于解决盲目重复建设和地区产业结构非正常趋同问题无疑是一种能够防患于未然的主动性措施。
5.加快推行以提高利用外资质量和进出口平衡为重心的全方位开放型经济政策模式的进程。自90年代初开始，我国对外开放政策的经济模式已由原来的以利用外资和扩大出口为重心的外向型经济政策阶段，转向这一新阶段。这一转变实现的主要标志是，对外商投资实行国民待遇和市场准入政策，对经常性国际支付和转移不予限制。它虽然意味着我们要对国外跨国公司投资和产品让出部分市场，使国内企业面临更为严峻的国际竞争和挑战，但把这种竞争和挑战带来的压力转化为动力，也会对我国地区产业结构的调整优化和升级产生积极的深远影响。因为技术领先的外国跨国公司到我国投资所带来的高新技术，将直接促进所投资地区的产业结构调整、升级，并通过技术扩散效应对当地国内企业起技术创新的示范作用；代表着新的消费潮流和趋向的国外跨国公司产品进入我国市场，挤占部分市场份额，会使一些国内消费中心城市和地区对国外跨国公司投资形成较大吸引力，从而带动这些城市和地区的产业结构进入国内乃至国际领先地位。
6.要把对地区产业结构调整的思路和方针从适应性调整阶段转换到战略性调整的新阶段。过去我们对地区产业结构进行调整的思路和指导方针，侧重于产业结构从劳动密集型为主转向资金、技术密集型为主，侧重于在三次产业结构中加快发展第三产业，侧重于缓解瓶颈产业即基础产业的制约和基础设施的限制。其基本着眼点是维持产业间的比例关系，是一种解决产业结构现状的矛盾和问题的适应性调整。这种调整固然是重要和必要的，在以往的实践中也取得一定成效。但它毕竟是一种封闭性的、静态滞后的调整。它既解决不了地区间产业结构非正常趋同化问题，更不利于推进各地区产业结构升级和形成各自的特色。而对地区产业结构实行战略性调整，首先要从实际出发，以国内外市场需求为导向，立足于当地优势，权衡利弊，从多种比较研究中选定可以实现的调整方向和重点。其次，要在继续贯彻当前实施的大力加强基础产业、努力提高第二产业和加快发展第三产业的产业政策的同时，把重点放在现代产业序列即基础产业——支柱产业——先导产业的序列上，促进这种产业结构内部的良性循环，推进产业结构逐步向高级化发展。为此，需要采取新的战略性投资政策：在确定并保持基础产业、基础设施建设合理规模的前提下，集中必要的资金大力培植支柱产业和开发先导产业，以此带动一批相关产业协调发展，实现产业结构的良性循环。
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