面向公益目标的科学数据增值利用对策研究，本文主要内容关键词为：公益论文,目标论文,对策研究论文,科学论文,数据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科学数据是指人类社会科技活动所产生的基本数据，以及按照不同需求而系统加工的数据产品或相关信息，它特别强调是各类科技活动产生的原始性、基础性数据[1]。我国科学数据主要集中在国土、地理、气象等领域的公共部门。本文所讨论的科学数据主要是政府以及地理、气象、观测等公共部门所生产、收集的科学数据。从性质上看，属于公共部门信息的一部分。所谓科学数据的增值利用是指在满足公共部门公共职能的基础上，通过对数据资源的进一步社会性开发，进行深度加工，形成增值产品或服务。增值利用是与为了执行公共任务而产生该信息的最初使用相区别的使用，它符合国家政策，并受到国家政策的鼓励。
科学数据是信息资源的重要组成部分。科学数据的增值利用在国际上早有探索，如美国2000年启动的斯隆数字巡天（The Sloan Digital Sky Survey，简称SDSS）是天文学史上最为艰巨和最具有影响力的巡天计划之一，共分为三期工程，将持续至2014年。它主要获取了太空中大量的图片，创造出包含超过930000个星系和120000个恒星的三维地图，巡天观测得到的数据量约有15TB[2]。科学数据的增值利用带来巨大的经济效益，如加拿大“空间地理数据基础设施”可支持每年高达20%的产业增长率以及12%的就业增长率[3]。
从我国实际看，科学数据主要受到公共部门资助或者直接由其承担。中办国办34号文也明确指出要“加强信息资源的公益性开发利用和服务”。因此，立足公益目标进行科学数据的深度开发利用符合国家政策与公共需求。但是，我国科学数据增值利用起步晚，社会力量投入的规模还不大，制约我国科学数据增值利用的障碍是多方面的。本文将对这些障碍因素进行归纳，并结合欧美实践经验，提出相应对策建议。
1 欧美的相关实践
美国不断完善国有科学数据“完全与开放”政策，使其以不超过复制和发行成本的费用无限制地被使用，从而刺激了科学进步和经济增长。与此同时，它还坚持市场机制，对于能够不由政府开发的数据，尽量让私营部门承担增值开发的任务，并要求使用者标明数据来自政府，政府通过税收政策获得数据的经济回报。
美国一些部门主动向联邦政府建议将增值利用交由私营企业来实现，如科学院、产业部等。以气象信息市场为例，其模式为政府气象部门必须公开原始气象数据资料，私营气象信息服务商则根据市场需求采用公司化运作，广泛涉猎航空航天、远洋运输、能源交通、国防、商业、农业、电子信息等领域的气象服务[4]。总之，美国对于增值利用采取的是“公私分明”的市场机制下的商业模式，同时，美国政府非常注重协调联邦政府和私营机构的关系，使两者在增值开发活动中建立起亲密合作的伙伴关系。在实践上，以美国国立卫生研究所NIH为首的科研机构对科学数据的增值利用做出了突出的贡献。美国提倡和鼓励私营部门对公共部门信息的商业性开发。其中，1986年的信息自由法案已经探讨关于定价机制的问题。美国的价格哲学是“公共部门应该认识到增值仅仅是一个提高内在效率的工具，而不是以赢利为动机。”相反，如果私营部门制造了一些商业性的可行的产品或者服务，它应该能够在公共部门信息价值的基础上附加了新的价值，然后才能以赢利为目标确定出售价格[5]。
欧盟十分关注科学数据，常以三个公共部门，即地理部门、气象部门、法律和行政部门的科学数据作为典例进行评估。2009年5月，《公共部门信息再利用——欧盟2003/98指令的评估》中再次强调“科学信息是一个特殊并且重要的领域，这类信息应当被广泛应用，并将其对于研究和创新的作用最大化”。报告表明，2007年地理公共部门信息相比2002年的下载量增长了约350%，仅德国市场被估价为15亿欧元，比2000年增长了50%；2006年欧盟的气象市场被估价为53000万欧元，比1998年增长了60%；2007年法国数字信息市场17%的市场增长来自于法律信息部门数据的增值[6]。
在科学数据增值利用模式中，欧盟多数成员国采取“公私竞争式”模式。以英国政府气象局为例，它不仅仅是国家气象管理部门，还兼具气象产品开发与提供职能，也就是在面向社会提供免费的公众气象服务基础上，直接与私营气象信息服务商进行市场竞争。在气象局内部设有专门的商业产业部，负责增值产品的开发、营销等业务。目前，英国气象信息服务市场已形成了稳定的二元格局——气象局的商业气象服务占70%，私营气象公司占30%[7]。正是由于这种模式的存在，欧盟指令或评估报告中多次强调“要保障公共部门和私营开发者之间的公平竞争”。此外，科学研究机构发布的如《欧盟第七研发框架计划(FP7)开放存取指南》、《欧洲科技出版市场的经济和技术发展研究》等声明加快了欧盟科学数据增值利用的进程。
2 我国科学数据增值利用面临的主要障碍
科学数据具有重要的增值潜力。据有关方面估算，潜力巨大的领域主要集中在气象数据、地理数据、交通数据等领域，如表1[8]所示。
表1 三类重要科学数据的内容及增值利用可行案例
科学数据的数量巨大，但进行增值开发利用的使用率还不高，尚有很大的增值空间。我国公共部门的科学数据的大量闲置与公众对于高附加值数据产品的迫切需求是存在矛盾的，增值利用还存在一定的障碍。
2.1 科学数据的开放存在一定的限制
我国信息公开条例对行政信息的公开实行以公开为原则，不公开为例外的政策，但对科学数据如何公开则缺乏明确的规定。因为很多科学数据并不被政府行政机关所拥有，而是被其他科学团体、科学中心等公共部门拥有。这些科学数据由不同的部门掌握，一些部门基于自身利益或显示本部门信息能力等原因，有意无意间设置信息壁垒。尽管国家鼓励科学数据共享，但部分机构在实践中仍然通过一些技术性操作、身份限制规定以及延迟信息发布等形式限制科学数据的开放。
2.2 科学数据增值开发的授权渠道不畅
我国一些具有开发能力的数据供应商很希望开发政府信息资源，但他们不知从何处获得授权。一些部门通过排他性权力设定将公共资源转化为特定部门资源，垄断原始信息后利用自身优势进行部门内增值开发，并且在操作中将自我增值开发与执行公务相混同，在账目上将自我盈利资产与公共资产相混同。MICUS 2008年对于欧洲三个公共部门（地理信息部门、气象信息部门和法律信息部门）信息再利用的调查表明，大多数被调查者（公共部门信息的再利用者）认为数据政策在定价、许可和透明度方面让人最为不满意[9]。而在国内，目前影响增值开发的重要因素便是授权问题，有学者将公共部门信息增值利用授权许可的主要问题归纳为海量授权问题、限制性使用许可问题、许可协议过于复杂冗长的问题、不适当的许可期限问题等[10]。可见，无论是在我国还是在增值开发制度成熟的欧美都存在这一问题，科学数据增值开发授权渠道不畅给科学数据增值利用带来严重阻碍。
2.3 科学数据增值利用的政策规范缺乏
我国在增值利用的政策环境建设上还明显不足。我国虽然对于公共部门信息资源开发利积极支持，但目前政策法规还处于推进信息公开方面，对于信息公开后的增值服务，政策上比较欠缺。国家对科学数据早有重视，2002年启动国家科学数据共享工程，随之出台了各类管理办法，如《地震科学数据共享管理办法》、《水利科学数据共享管理办法》、《气象资料共享管理办法》、《农业科学数据共享管理办法》等。这些办法对“增值利用”规定很不明确。目前，我国还没有关于公共部门科学数据增值利用的完整的政策法规以及相应的实施指南，科学数据增值利用缺乏相应的保障环境。
2.4 科学数据增值利用的市场培育不够
我国科学数据市场没有得到有效地推动，科学数据的交换目前大多还是限于行业内部，属于行政行为，市场机制引入不够。科学数据增值利用在很大程度上依赖市场力量。然而，目前国内的情况是，开发利用科学数据的主体多为国家级数据中心和信息中心，无法形成科学数据市场。而对于水利信息、气象信息等方面的科学数据，我国有关文件均明文规定用户申请获得的用于非盈利性活动的共享数据，不得用于盈利性活动。美国国立卫生研究院NIH的科学数据，最大的用户是企业，而我国的数据库企业用户很少。市场机制必然带来竞争，我国尚无直接规定公共部门信息资源或科学数据增值利用的市场竞争秩序的文件。具有普适性的《反垄断法》、《反不正当竞争法》等并不能有效地规范科学数据市场的秩序。此外，科学数据增值利用也存在与市场需求脱节的状况，缺乏社会急需的、基础性、公益性的科学数据增值产品。
3 我国科学数据增值利用的对策建议
根据我国科学数据增值利用的现状与国际经验，我们认为公共部门的科学数据除了满足自身与行业业务需要外，应大力发展公益性增值利用事业。
3.1 科学数据的开放应坚持公益性目标
2008年实施的《政府信息公开条例》为科学数据增值利用奠定了良好的政策基础。科学数据价值的特殊性以及我国科学数据投资的公共性，必然要求其增值利用要坚持公益性目标。首先，科学数据的开放要坚持公益性目标，树立公益性普遍服务意识。由于我国目前还存在一些人为限制开放科学数据的情形，这与我国《政府信息公开条例》的主旨以及国际上“完全与开放”的趋势相背离，因此，提供科学数据的公共部门应当逐步转变观念，大力借鉴国际上（包括一些国际组织）的“完全与开放”政策，坚持公益性原则，确保科学数据在不损害国家利益的前提下，不加限制地完全开放，使公众获取无需获得许可，保证每一个公民，特别是社会弱势群体都能获得基本所需的科学数据。其次，提供科学数据的公共部门有可能没有实行公正开放，因此，要加强对这类公共部门的监督，建立一定的监督机制，规范其开放科学数据的行为。以定价问题为例，应以普遍服务为原则，保证所有公民能够以负担得起的价格获得公益性科学数据。总之，要贯彻公益性的开放，才能从根本上刺激科学数据的增值利用。
3.2 优化科学数据增值利用的法律保障环境
科学数据本身也存在产权保护的问题。《国家科技计划项目科学数据汇交暂行办法》（草案）[11]规定：“科学数据汇交义务人对汇交的科学数据有发表权、署名权、修改权、保护科学数据完整权、使用权等”，从政策上看，科学数据的产生单位实际上属于公共部门（包括公共部门委托承担的个人），但是其数据的产权并不是当然免除的。《水利科学数据共享管理办法》第38条甚至直接规定“用户在各种场景公开共享水利科学数据使用结果时，应声明数据来源及关于知识产权的相关声明。”由此可见，对于科学数据等公共部门信息在我国是存在知识产权的[5]。
国际经验表明，应通过立法途径，制定相应的专门法律保障科学数据公益性开发利用。34号文件标志着我国信息化建设从信息技术推广应用向重视信息资源开发利用转型。它是我国目前增值利用领域最为明确的政策规定，但操作性还不强。因此，我国需要制定一部规范信息资源增值利用的专门法律。欧盟2003年正式通过了《公共部门信息再利用指令》（欧盟2003/98指令），以指导性文件的形式确立了公共部门信息资源增值开发的法律地位，并要求各成员国尽快完成这一指令的国内法律转换。实际情况是截至2008年5月8日，27个成员国全部完成指令的转换[12]。2009年5月《公共部门信息再利用——欧盟2003/98指令的评估》报告得出的结论是：该指令对欧盟的经济起到了巨大的推动作用，但其增值潜能还有发挥的空间[13]。国内专家对于制定增值利用相关政策法规早有建议，如2007年陈传夫教授提出我国应制定《信息资源增值利用法》的建议，得到很多机构与学者的关注。具体到科学数据，2008年，路鹏、苗良田、莫纪宏、李志雄、李学良、孙士鋐、王松《关于起草〈中华人民共和国科学数据共享条例（建议稿）〉的说明》也对优化法律保障环境的问题进行了深入探索。因此，我国对公益性科学数据的增值利用应当制定特别的政策法规，具体方面，我国可借鉴国际上对公益性服务进行优惠与责任豁免的有关规定，在信息公开、版权保护、隐私与定价等方面给予具体政策指导，全面考虑科学数据涉及的财政投资、公益性使用、资源建设、成果汇交、发布和共享、产权保护、许可证与费用、信息安全等方面[14]。
3.3 探索科学数据的市场服务机制
34号文件明确规定“鼓励社会力量进行增值开发利用”，可见，吸引社会力量参与科学数据的增值开发是符合国家政策要求的。自Google Earth和微软Virtual Earth盛行以来，地理信息市场受到公众极大关注，潜力巨大，国际上早有商业案例证明其巨大的市场价值。为开发导航产品，芬兰移动电话巨头诺基亚(NOKIA)以57亿欧元（81亿美元）收购全球最大的数字地图供应商Navteq；全球第一大汽车导航设备厂商Tomtom以18亿欧元（25.5亿美元）收购导航信息供应商Tele Atlas。Navteq与Tele Atlas在电子地图领域都是巨头，目前世界上只有这两家公司能够提供涵盖欧洲和北美的导航电子地图[15]。另外，据市场研究公司2007年9月份发布的研究报告称，2010年全球便携式导航设备销售额将从2006年的42.3亿美元增长两倍至128亿美元。对我国来说，地理市场的价值同样是非常巨大的。据有关方面估算，2005年我国地理信息产业总产值260亿元，到2007年产值已超过400亿元[16]。类似市场潜力巨大的还有气象数据、交通数据。为此，我国可以充分吸收美国和欧盟增值利用经验，鼓励多主体参与开发，既保障政府主导涉及人类生存的重大科学数据的增值开发，同时尽可能消除垄断，将一些科学数据提供给私营部门免费增值开发[17]。尤其针对某类特定用户的科学数据产品，完全可以借鉴美国模式纳入市场运行，引入竞争机制，鼓励企事业单位承担其增值开发的任务，开展商业化服务，产生直接经济效益，满足社会的多样化需求，以形成良性循环。如美国Zillow、Prudential、Remax以及First American Title都是通过对公共部门信息进行增值获得巨大成功的[18]，为科学数据探索市场服务机制提供了典范。
开发主体的多样化也会带来公共部门和私营部门的利益关系和有序竞争问题。仍以地理信息为例，由于其涉及行业面很广，目前国家尚未明确行业主管部门，还处于无秩序竞争状态。因此，对于科学数据，不仅应当纳入市场化运行，同时应当规范市场秩序，进一步强化统一监管，严格市场准入制度，加快形成统一、竞争、有序的增值利用市场。
3.4 处理好科学数据开发利用与数据安全保密的关系
科学数据与科学研究、科学创新密切相关，也是综合国力的象征。科学数据，尤其是地理数据、水利数据、地震数据等由于自身的特殊性会涉及国家安全和社会稳定等重大问题。而现实情况是，我国一些民营企业甚至有外资成分的公司承担了一些涉及国家重要部门涉密程度较高科学数据的开发业务，因此，发展这类科学数据的增值产业，出于国家安全的考虑，必须以保障国家安全和利益为前提。如美国对危及国家安全、影响政府政务和涉及个人隐私的数据和信息实行强制性保密[19]。英国政府对公共部门信息也具有保密的传统[20]。欧美的经验是可以借鉴的。我国地震、水利、气象等部门的相关文件也已经规定涉及机密性事项、秘密性事项的数据必须按照保密规定执行，同时规定了用户对申请获得的保密数据有保密的义务，一旦将申请获得的保密性数据向外泄露，将受到依法处置[21]。因此，对于涉密数据，应当按照国家有关保密法律法规和规章的规定，不应予以公布。加快制定、补充科学数据安全保密政策；科学界定科学数据的秘密范围，合理划分密级；研发推广相关保密技术；加强监管，尤其是对于产生重点科学数据的部门如测绘、地理、地震、公安、信息产业，可以进行联手监管[22]，以保障科学数据增值利用事业的健康发展。
收稿日期：2010-07-04