就业激励和援助：贫困救助制度演进和优化的基本取向，本文主要内容关键词为：取向论文,贫困论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003－3637（2011）03－0138－04
贫困救助制度自建立与发展以来，一直面临着如何减少和解决贫困人口在生存权利与生活自立之间的冲突与矛盾。随着社会的发展，贫困救助制度的目的越来越超越个人生存范围，而趋向于向受助人提供就业机会和有效就业条件，以促进其自救、自立。特别是20世纪90年代以来，国际上贫困救助体系改革的明显趋势便是引入和推进工作福利制，变单纯性生活救济为帮助和支持劳动就业的工作救助性福利。目前，我们的贫困救助还基本停留在“福利给予”阶段，现行的贫困救助制度体系中缺少或者说没有针对性的就业促进制度安排，因就业激励机制、就业援助制度残缺漏洞，有劳动能力者依靠生活救助的现象突出，较大比例的有劳动能力的受助人口难以走出“贫困陷阱”而长期沉淀下来。从这样的意义上说，探讨贫困救助制度体系的演进趋势，借鉴其对劳动力群体积极救助的政策措施，有助于进一步完善中国贫困救助制度体系。
一、贫困救助制度的历史演进与就业激励和援助
（一）促进有劳动能力的穷人就业历来是贫困救助的基本方案
开现代社会救助制度之先河的，是17世纪在欧洲出现的国家济贫制度。其中，英国1601年颁布的《伊丽莎白济贫法》（The Elizabeth Poor Law）是最早以法律形式确定的社会救济保障制度。该法案将被救济的贫民区分为三个等级类型：对有劳动能力的贫民提供劳动场所，如果拒绝工作就被送进监狱或接受惩罚；对无劳动能力的贫民则安置在救济院里；对无依无靠的孤儿让他们当学徒。同时，组织贫民和孤儿学艺，建立“贫民习艺所”[1]。该法不仅开创了立法救济的先例，而且在内容上开始显现分类济贫、差别救助以及强迫劳动与工作救济相结合的救助特征。此后，其他欧洲国家也都实行了与英国类似的平民救济计划。
贫困救助方案的发展体现于20世纪30年代美国罗斯福总统“新政”（New Deal）和60年代约翰逊总统“与贫困作战”（War of Poverty）方案。“新政”方案，把充分就业作为首要目标。罗斯福总统认为，社会保障制度应与国民的自我保障意识相辅相成，互相促进，倡导应当把劳动与社会救助结合在一起，提出用以工代赈的办法募集有劳动能力的贫困者大搞基础建设，为有劳动能力的救助对象提供就业机会，实现了自我保障。20世纪60年代，针对工业化经济增长和社会结构改变所导致的更具复杂性和多重性的结构性贫困，“与贫困作战”方案强调“平等”的民权法案，希望消除人为的不平等与歧视；强调“就业”的经济机会法案，开创就业机会，使贫困者能够有充分可行的社会参与，消除贫穷从而缔造一个“大社会”，等等。该方案试图通过排除社会与环境的障碍，通过对有就业能力的贫困者的“工作救济”（work relieve），不仅仅使贫困者获得社会救助，更主要的是消灭贫穷，并达到社会的和谐发展[2]。
现代社会关于贫困救助的系统研究始于英国的威廉·贝弗里奇（William Beveridge）。在《贝弗里奇报告》（Beveridge Report）中，社会成员的生存权仍处于基础保障地位，防止贫困、实现社会救济仍为“福利国家”社会保障计划的重要保障方法。同时又一再强调，国家所组织的“社会救济的目的是在保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入”；社会保障计划“不是一个交换条件和随便给人提供好处的计划，也不是通过提供好处使受益者从此可以卸去个人责任的计划，而是一个以劳动和缴费为条件，保障人们维持生存所必需的收入，以便使他们可以劳动和继续保持劳动能力的计划”[3]。这不仅成为战后英国《国民救济法》（1948）及一系列社会保障立法的基本依循，而且它的影响遍及世界所有主要国家。尽管贝氏“普遍和全面”的社会保障计划引致的社会不良后果已经成为英国等西方福利国家受人诟病的口实，但其倡导以劳动为受助条件、促进受助者劳动和充分就业的积极救助意义是无法否认的。
（二）实施和推进工作福利制是当代贫困救助制度体系改革的重点
工作福利（workfare）是20世纪80年代以来，欧美国家为了“激活”（activation）社会救助对象，打破和防止福利依赖，适应劳动力市场的新变化等而进行的社会政策创新的一系列措施的统称。根据美国1987年出版的《社会工作百科全书》（第18版）定义：“有就业能力的福利接受者在享受援助时，应当提供服务劳动，以这一要求为条件的福利项目，为了与现金救济相区别，曾被称为‘工作救济’（work relieve）。如今，此项福利政策通常被称为‘工作福利’（workfare）。”[4]其实，罗斯福新政时期所采取的“以工代赈”就体现了工作福利制思想，而1962年“公共福利修正案”则第一次特别认识到工作救助性福利的目的性。正如肯尼迪总统所言，这项措施代表了一个新取向，“要鼓励人们恢复自立能力而不是单纯救济，要培养人们做有用的工作的技能而不是长期依赖福利……”[5]1967年通过的《社会保障修正案》批准了“工作激励项目”（WIN）的正式启用[6]。到80年代中期，不论共和党或民主党，在福利改革的议题上均支持“工作福利共识”（workfare consensus）。此后，各届总统任期内实行的贫困救助政策则使工作福利制度得到进一步加强，工作福利项目的数量也不断增加。到20世纪末叶，英国、德国及北欧诸国贫困救助体系改革也纷纷引入“工作福利制”，并且在推进过程中表现出了共有的制度取向和制度措施。
1.明确规定受助人责任，贫困救助制度安排与劳动就业机制联动。第一，倡导通过劳动获得救助资格。在美国，“谁有劳动能力，谁就有义务工作”。1996年克林顿总统签署了国会通过的《个人责任与工作机会协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），结束了长达60多年的对贫困家庭无限期的收入援助保障，规定有劳动能力的穷人在享受2年福利救助之后必须就业。从1997年开始，有30多个州甚至取消了救助，而鼓励有劳动能力的穷人用劳动争取福利[7]。在德国，对于社会救助的申领者，除非由于健康、年龄等原因外，都被要求寻找工作和接受就业机会；有劳动能力者若拒绝承担工作责任，救助金至少会被削减25％[8]。在丹麦，有劳动能力者未工作就不能接受公共津贴，第一次拒绝参加工作会减少救助金20％，多次拒绝会导致丧失救助资格。挪威、瑞典等其他北欧福利国家，也先后实施了类似的受益准入制度[9]。第二，加大劳动就业激励，增加工作回报。为了达到让有劳动能力的穷人外出工作这一目的，美国实施了“劳动所得税收抵免”，为低收入工作家庭提供额外救助；并规定受助者参加工作后，仍然给予6个月的救助期限，直至收入高于贫困线50％以上才停止救助；参加工作的受助者，工作收入的50％可以豁免计算家庭收入等等。新西兰则针对有工作的低收入家庭实施“独立家庭税收抵免”政策，提高受益者征税起点，增加受益家庭收入。爱尔兰的“重返工作岗位津贴”计划允许人们在工作收入之外还保留部分救济金；2000年，还将因重新就业或参加培训而撤销救济金的期限从三年延长到四年。法国政府规定，社会救助对象再就业时获得的是最低工资，则可以继续领取100％的救助金6个月，然后再领取50％的救助金9个月。英国政府发放社会津贴的目标对象是有工作收入的低收入者，即实行自救性生活补助[10]。这一切使通过工作获得的收入比依赖救济福利生存更具吸引力。
2.变革救助方式和内容，面向有劳动能力的穷人提供就业援助。第一，以提供教育和技能培训机会为重点，改变受助者本身的就业条件。尼克松总统在国情咨文中提出“要废除不利于工作、损害家庭并使福利领取者丧失尊严的制度，代之以就业培训和鼓励工作的项目”。1988年里根总统签署《家庭支持法案》（Family Support Act），要求各州制定“工作机会与基本技能培训计划”，视福利对象参与教育和就业计划的情况调整其补助金额等等[5]。在英国，工党政府提出国家福利投入的大部分要用于就业教育和培训，并把教育和培训作为克服就业障碍，保证有劳动能力的穷人不被排斥在主流社会之外的最有效的政策措施[11]。其他福利国家也普遍地变“授人以鱼”为主动地“授人以渔”，使“人力资本投资”成为“工作福利制”投资的重点。第二，实施公共就业保护政策和扶持措施，力促就业。在美国，从1997年开始，州政府和当地社区首先为那些享受“贫困家庭临时救助”的家庭设计福利就业方案，几乎所有的州都设有专门机构为救助对象提供就业，由联邦政府提供一定的资金帮助，创造额外工作机会。如政府作为劳动力市场的购买方，进入劳动力市场直接雇用受助劳动力；政府不惜耗费巨资实施公共工程和公共就业计划。同时，制定最低工资立法和收入政策，加强对劳动力市场运行的管理。各州还建立了发达而健全的就业服务体系，为受助者做技能评估，协助个人制订发展计划；设立小企业开发中心，为受助者提供小企业经营培训，甚至以低价租赁为小企业开办者提供共同的场地、设备和工具，给予技术支持、信息服务和经营指导等[12]。OECD国家不仅根据劳动力市场需求实施职业培训，提高劳动者技能，以增加受助人在私营部门的就业机会，而且有选择地通过税收政策、补贴政策及兴办公共工程，创造新的就业机会，有效促使有劳动能力的穷人达到就业和经济上的独立[10]。
二、中国贫困救助制度体系的就业促进功能缺陷
在我国，经过多年的改革探索和发展，以城乡最低生活保障制度为主体，初步形成了包括长期生活类救助、临时应急类救助和分类专项救助等多项具体救助项目在内的贫困救助体系框架，不仅从制度层次上赋予了国民基本生活保障权益，而且救助力度持续增强，发挥的作用越来越大。但是，这一贫困救助体系却因其设计和建设中的漏洞，内在地存在着生存型贫困救济局限，无力促进有劳动能力的贫困者就业自救，从事实上看，实际上维持或“制造”了一个贫困阶层[13]。据2007年至2009年《民政事业发展统计报告》，在全部城镇低保对象中，现实的劳动力人口分别占到了62.8％、61.3％、61.1％；在农村，据国家统计局《农村贫困群体分类研究》报告，在未解决温饱的贫困人口中，残疾人口占到1.2％，患大病人口占0.5％，长期慢性病人占1.8％，体弱多病人口占3.8％，而健康人口占92.7％。按照我国近年来人口年龄构成情况及其经济社会特征，大部分贫困人口则是有劳动能力的、可以从事社会劳动的人口。究其原因，我们不能不探讨我国现行贫困救助制度中就业激励机制、就业专项援助制度的缺失问题。
（一）贫困救助制度设计缺陷，就业激励机制缺失
1.最低生活保障待遇给付制度设计缺陷，具有劳动就业负激励效应。城乡低保制度以家庭收入调查为基础，将家庭人均收入低于当地保障标准的人口纳入救助范围而给予补差救助。即对有劳动能力的低保对象而言，实际给付额等于政府救助标准扣除救助者现有收入后的差额，实际上相当于对其新增的每单位劳动收入征收了边际税率100％的税收，是劳动所得对救济待遇的简单替代，若收入水平跨过贫困线则得不到救济。从经济意义上讲，这种差额享受救助金制度非但不鼓励劳动就业，反而严重抑制了有劳动能力的贫困者用劳动就业增加收入以退出受助行列的积极性和主动性。
2.分类专项救助对象瞄准偏差，强化了劳动就业负激励。即贫困救助制度的其他待遇给付如教育救助、医疗救助、住房补贴等直接瞄准低保对象，享受低保成为享受其他专项救助项目待遇的前提，形成救助项目待遇的简单叠加，在客观上造成实际贫困救助标准替代率过高，使享受了配套救助的低保户不劳动也能进一步改善生活，而劳动收入的增加不只导致低保给付额的等额减少，甚至还会进一步丧失低保资格，丧失各种专项救助权益，使家庭的很多风险失去保护。现实中城镇大部分有劳动能力的低保对象是因社会经济转型、个人劳动技能偏低而不得不下岗失业的，因此，在劳动力市场竞争日益激烈的背景下，他们往往只能从事一些非正规的、稳定性差的低收入工作，接受救助金收入与努力劳动就业所得相差无几；农村有劳动能力的低保对象往往普遍性地缺乏就业资源禀赋，长期隔离在工业化、市场化、城市化的积极过程之外而以传统农业为本，收益水平非常低。所以，作为贫困者接受贫困救助就成为他们理性选择的生存策略，以致城市不少低保户为保持其低保资格而对找工作采取消极的态度，甚至在工作与低保资格发生冲突时宁愿放弃工作也不愿放弃低保资格；在农村则诱发和强化了有劳动能力的受助者的惰化效应。
3.生存保障与就业联动机制缺乏，抑制了就业。一方面，有劳动能力的受助者缺乏劳动就业的责任约束。城乡低保制度多以家庭为单位，无区别地覆盖了贫困家庭中的劳动力人口，从制度的运行状况来看，当接受生存救济成为有劳动能力的贫困人口的权利，并作为一种稳定的制度性安排而缺乏劳动就业的责任和义务约束时，就对救助对象劳动就业形成了持续的负激励。另一方面，长期以来，政府对贫困人口救助的着力点都在于解除生存危机，对“激活”有劳动能力的救助对象，促进其劳动自救、自立和重返劳动力市场方面，缺少相关的或有力的激励政策出台，在这样的背景下，依赖救济福利生存比通过劳动就业获得收入更具吸引力。
（二）贫困救助制度建设漏洞，就业专项援助残缺甚至空白
对于贫困劳动力人口而言，贫困不仅是一种低收入就业状况，也是一种缺乏就业能力的状态，更是一个在劳动市场特别是劳动力市场竞争中的弱势或被边缘化的状态。从个人缺陷理论和现代人力资本能力的视觉可以得出的结论是：消除贫穷需要穷人改变知识、技能、价值观和行为，需要为贫困劳动力人群就业和经济自立提供能力性的、手段性的和机会性的援助，即就业援助，而现实中我国就业援助制度的安排则是残缺甚至是空白的。
1.城乡一体的就业援助制度尚未破题。由于我国绝大多数农村人口至少拥有一份承包地，一直以来，政府有关部门和大多数专家认定的就业援助对象主要指城市下岗和失业人员、农民工、女性就业者以及残疾人中的就业困难群体，并未针对性地指向农村贫困人口。而就业援助工作启动以来，工作着力点主要放在城镇，相关的政策措施没有向农村延伸，对贫困农户的劳动力人口而言，既缺乏就业环境、就业机会方面的保护性措施和优待性政策，也缺乏就业能力促进的保障性措施，从而使得他们不得不或更有理由地长期依赖福利救济。
2.就业援助工作安排缺乏稳定性和制度性。从城镇情况看，虽然我国城市贫困救助制度安排也融入了就业援助这方面的措施，但是，不管是就业信息、就业指导服务援助，还是职业技能培训、创业扶持，或者是公益性就业机会援助都缺乏稳定的制度性安排，多表现为零散的行政行为，甚至为一年一度集中开展的结对帮扶活动。在农村，虽然以往政府扶贫开发行动中的农民夜校、农业实用技术培训、农村劳动力转移培训“阳光工程”、“雨露工程”及其他补偿性教育培训，有改善贫困农村人力资源和劳动人口就业的作用，但也仅仅为政府开发式扶贫行为，定型、稳定、制度化的就业专项援助制度安排根本没有建立起来。
三、启示与借鉴
由于政治制度以及经济发展水平等诸多因素的影响，各国的贫困救助制度演进各有其特殊性，并且“工作福利制”理念及措施也受到了实践领域的诸多挑战，但是，贫困救助作为最基本的反贫困制度安排有其一般性功能和目标，这就是国家要帮助贫困人口克服贫困。对于有劳动能力的穷人，通过就业激励机制和就业援助制度而促其就业和经济自立的有效性是非常明显的，这对于化解我国现行贫困救助制度的缺陷、完善贫困救助政策体系是有重要启示和借鉴意义的。
（一）权利与责任相结合，推进生存保障与就业激励机制有效衔接
虽然保障贫困人口的生存权、解决贫困问题是国家的公共责任，但也是贫困人员自身的义务。西方国家贫困救助制度改革的成功经验表明，面向劳动力人口的贫困救助，必须瞄准贫困者的劳动能力，推进生存保障与就业激励机制有效衔接，坚守通过劳动就业获得救助的基本原则。
1.对基本生活救助设置差别性的受助门槛。即根据贫困人口的劳动能力状况，将最低生活保障对象划分不同类别，相应设置不同的受助门槛。对于无劳动能力的受助对象实行输血式救济，无条件地吸收他们进入生活救助的覆盖范围，且救助标准对应经济社会发展水平进行动态提高；对于有劳动能力的贫困人口进入低保网，既要以通过最大劳动努力仍达不到最低生活保障线为衡量标准，也要在受助时间上设置最低退出时限或连续救助的最长期限，防止最低生活保障待遇延续成无限期的福利待遇。对这部分救助对象来说，生活救助只是一种临时的、有时间限制的辅助措施，目的是维持他们暂时的消费水平。
2.落实分类专项救助。致贫原因的差异决定了不同贫困群体的救助需求不完全相同，不能把享受最低生活保障作为享受其他贫困救助待遇的前提条件。在制度安排上，可以将低保制度发展成为满足基本生存需求的生活救助项目，而专项救助制度则体现按需给付的原则，针对不同类型贫困群体的特殊解困需求适用不同类型的专项救助项目，同时把专项救助项目的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有特殊困难的家庭，避免低保户因劳动收入提高而丧失低保资格，进而丧失各种救助权益，促使附带福利成为促进就业的激励因素。
3.建立受助者收入豁免制和救助渐退机制。借鉴发达国家的做法，对有工作的社会救助对象，在家计调查过程中，“豁免”一定额度的劳动收入后再统计其家庭收入状况，则受助者只要劳动便能够改善生活；救助对象确已实现有效就业，采取救助资格暂退和救助水平逐步扣除办法，而非一旦就业就调低生活救助待遇，一旦家庭人均收入超过低保标准便马上取消其低保资格。目前，实施救助渐退政策的城市，大部分的救助渐退时间为3个月以内，这不足以增强劳动就业的激励性，还应当适当延长，以促进积极就业，防止消极就业或怠于寻找工作。
（二）重“发展型救助”，建立和完善就业援助专项制度
随着工业化和经济市场化的发展，劳动力人口贫困将主要与就业相关联，与其人力资本积累和配置状况有密切关系。所以，从根本上说，对贫困劳动力人口给予扶助，就是要给予就业援助，即给予其劳动就业必要的手段、能力和机会，而不是被动的生存保障。
1.依循贫困者受助权益平等原则，构建就业专项援助制度。虽然社会保障制度的多元化是社会经济发展的一定阶段不可避免的，但是贫困救助只是现代社会保障中的最低纲领，贫困者受助权益平等内在地要求贫困救助制度安排必须实现全国统一，消除人为的不平等与歧视。在民生问题全面升级的时代，受助权益平等应该包括受助群体的基本生存权利平等和基本发展权利平等两大目标，享受就业援助权益的对象应该从城镇贫困人口向农村贫困人口扩展，覆盖城乡贫困户中所有处于劳动年龄阶段、具有劳动能力而缺乏就业资源禀赋的劳动力人群。尤其是我国农村贫困进一步呈现出地缘性特征，贫困人口分布与生态环境恶劣地区、耕地承载能力脆弱地区、基础设施薄弱地区、人力资本积累水平落后地区高度重叠，在这样的生计困境中，劳动力流动对实现脱贫和可持续生计目标有着决定性意义，农村贫困救助制度优化更应该取向就业援助。在就业援助制度设计上，应该按照城乡统一、定型、制度化的要求，完善其公共财政支持保障、专项管理和专门的组织结构、人力保障；基于贫困人口就业资源禀赋缺失状况，明确能力性的、机会性的及其条件性的就业援助内容和措施；建立健全规范的运行机制和完整的服务流程，确实解决现行就业援助政策、措施存在的问题。
2.重“收入贫困”转向重“能力贫困”，确立以教育和技能培训为重点的就业援助体系。第一，对有劳动能力的贫困人口给予就业培训救助，开发和提高他们的劳动能力和职业技能。其一，由政府建立广覆盖、多层次、多形式的“贫困人口习艺所”，并根据“统筹城乡”的要求，按照现行城市下岗和失业人员培训标准予以培训补助。其二，鼓励和支持民办职业技能培训网络加快发展。借鉴发达国家的经验，由政府建立职业技能培训服务行业标准和服务准绳，政府通过购买培训成果的方式，促进各种独立的社会机构提供职业技能培训服务，培训的整体质量和实际效果会更好。基于此，可大胆推进“民办公助”培训形式，如采取报账制、全额发放培训券等方式，促成贫困户劳动适龄人口进入民办职业培训机构进行适用技术、职业技能培训。最终通过建立法制化的培训管理机制，逐步形成以政府为主导，以社会培训机构为补充的多元化的培训主体联动和协力的培训体制，保证所有贫困户的劳动适龄人口接受技能培训的可及性和可得性。第二，对于贫困户中基础教育阶段“就学人口”，给予“9＋3”或“12＋2”教育救助，造就新型劳动者。发达国家的经验启示，贫困救助制度的政策设计应当更加关注未成年人的发展问题，帮助受助家庭造就新型劳动者，将具有积极预防和更彻底的反贫困意义。国家应该进一步将贫困生救助工作向义务教育后的职业教育延伸，将义务教育与劳动预备制教育培训相衔接，对贫困户未继续升学的初、高中毕业生免费提供3年与2年学制的职业教育，期间适应劳动准入制度强力推行职业资格证书制度，促使他们为实现有效就业做积极准备。
3.完善公共就业保护、就业优待措施，促成受助对象有效就业。社会工作是促进失业人员就业援助的重要手段[14]。第一，建立、健全就业服务体系，实现有劳动能力的贫困人口与新的就业岗位有效连接。这必须有一个强有力的基层工作平台来运作和支撑，尤其需要在街道（乡镇）设立劳动就业服务站，建立劳动力流动服务工作平台，开展个人素质和职业能力评估，进行职业选择指导，提出针对性的培训建议；在社区（村）设立劳务信息发布点，开设就业政策、招用工信息服务窗口。可参照国有企业下岗职工再就业服务待遇，为贫困户每个劳动适龄人口免费提供一次就业指导、三次就业信息服务。第二，就业扶持，提供或开发有效就业机会。其一，对经过技能培训合格的贫困对象，实施就业及最低工资待遇承诺制度。其二，对通过“创业培训”的贫困者创办小型或微型企业、家庭作坊、个体经营及其他自我就业形式，参照执行城镇失业人员自谋职业和自主创业的扶持政策，提供小额担保贷款，由政府提供财政贴息，并予以三年税费免征、市场行政性管理费优惠和跟踪扶持服务。其三，限制企事业单位在招用员工时的就业歧视，对积极吸纳城乡贫困人口就业的企业按招用人数给予企业政府奖励和相应的税费减免，对招用贫困户劳动力的城镇公益性就业岗位，给予公益性岗位补助。其四，结合劳动力市场条件，实施公共工程和公共就业计划，以工代赈，并实行最低工资标准保护。同时，通过信贷倾斜、税费优惠和创业或发展资金扶持等政策，培育和建立就业援助基地，为城乡有劳动能力的救助对象不断开拓就业机会。