论我国流动人口子女就学的三大矛盾，本文主要内容关键词为：三大论文,流动人口论文,子女论文,矛盾论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断推进，城镇化水平的不断提高，城乡间、地区间人口流动越来越多，组成这批流动人口的大部分是进城务工就业的农民，进入20世纪90年代以后，我国流动人口在规模不断增大的同时，结构也发生了重要变化。最为显著的结构变化之一就是流动人口的“家庭化”过程，即，在流动人口中，越来越多的人不再以过去“单身外出”的方式而是以“举家迁徙”的形式进行流动[1]。这样，在流动人口中，儿童少年人口越来越多。
普及义务教育一直以来都是我国政府为之努力实现的宏伟目标之一，虽然我国的义务教育工作已取得了很大进步，但离“让每一个孩子受益”的目标尚有一段距离，其中最困难的就属农村义务教育工作的开展。造成农村义务教育工作难度的除了经济、政治上的原因外，还有就是这几年逐渐升温的农民外出务工现象带来的其子女随父母流动性增大而导致入学的困难。如何解决这部分流动儿童的教育问题将直接关系到我们普及义务教育目标的早日实现，而首先认清矛盾与问题则是解决问题的重要前提。就现阶段流动人口子女就学中存在的诸多矛盾而言，我们认为，以下三对矛盾具有重要的影响意义。
一、二元户籍制度与受教育权利的矛盾
户籍管理源远流长，西方从古希腊，中国从商周时期就出现了户籍管理，户籍管理的存在有其现实合理性。中国户籍政策和世界各国通行的户籍政策一样，具有三种基本功能，即证明公民身份、提供人口资料、发现并防范犯罪。户籍政策是国家社会行政管理的一项最基本制度，往往成为建构或者执行其他社会制度的基础和依据。而与西方所不同的是，近半个世纪以来我国政府对人口管理采用的是在计划经济体制下产生的城乡分割的二元户籍制度，这种特殊的户籍制度形成了我国特有的二元社会结构，它是将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口性质相挂钩，并划分为“农业户口”与“非农业户口”。虽然这种户籍制度的实施为我们规范人口管理提供了便利，但随着社会的进步，人口流动带动城乡经济交流与发展的需求，二元户籍制度无疑成为城市与农村交流的屏障，其弊端主要表现为：人为分割城市人口和农业人口，既不合理也不科学；户口迁移限制太死，影响了公民的正常合法迁移。
户口管理使中国公民具有不同身份。不仅划分为农业户口与非农业户口，还有常住户口与暂住户口的区别，并根据户口实行有差别的社会福利待遇。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多的证件，如办理暂住证，交纳外来人口管理费，即使如此，在诸多方面仍有别于常住人口。这也是当前户口管理所受非议最多的方面。其中对流动人口子女们影响最大的就是以户口性质为基准规定的接受义务教育的方式，即我国《义务教育法》中规定的“适龄儿童在户口所在地就近入学”，这表明流动人口子女的义务教育责任只能由他们户口所在地的政府承担；而当他们随父母漂流异乡时，由于没有流入地的户口就失去了正常接受义务教育的权利。
很显然，这与我国《宪法》第46条“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”的法规相矛盾。义务教育属于公共产品，凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的免费义务教育。而户口性质与教育的挂钩使得流动儿童，这一特殊群体无条件接受义务教育的权利受到了限制，他们无法像流入地的儿童那样免费进入公立学校就读，必须交纳一定的“赞助费”、“借读费”。名目繁多的学杂费对于外出打工的家庭来说更是增加了他们的经济负担，这些大部分由农村户口构成的流动人口家庭本身就是城市里的低收入群体，其子女不但没有得到贫困资助，反而要承担高额的费用，最终的结果只能是弃学在家。据抽样调查，在北京三百多万流动人口中，6-14岁的学龄儿童占3.6%，达十多万人，而其入学率只有12.5%，也就是说，87.5%的流动儿童是被排斥在学校的校门之外[2]。流动人口子女教育的边缘化，不仅造成新的文盲群体，对那些进入了公立学校读书的流动儿童而言，“借读生”、“黑市户口”的帽子也会使他们心理产生强烈的自卑感，二元户籍制度不但在诸多方面增加了流动人口的负担，还要将这种无形的压力殃及其子孙，它严重阻碍了儿童接受义务教育的权利和有失教育公平的原则。
从我国流动人口子女就学问题的现状来看，在二元户籍制度与儿童受教育权利这对矛盾关系中，现行的户籍制度是矛盾的主要方面。因为新制度经济学中制度创新和制度变迁的理论告诉我们：当现有制度已经不适应人们的需要，妨碍人们获利时，必须创造出一些新的制度规则来取代旧制度；而制度创新能否发生，能否带来制度变迁，又关键取决于制度创新能否使制度创新的主体获益[3]。
计划经济条件下产生的二元户籍制度显然已不能适应市场经济体制下人口流动和城镇化发展的趋势，它对流动儿童在教育公平原则下接受义务教育的权利产生着影响。所以解决二者之间矛盾的关键就是改革二元户籍制度，改革的主要目标是要逐步打破城乡分割的二元户口结构，建立城乡统一的户口登记制度；放宽户口迁移限制，为城乡人口特别是人才的跨区流动创造更加宽松的环境；此外逐步剥离在计划经济体制下赋予户口的诸多不合理功能。2002年以来，浙江农村、河北石家庄和广东等地先后推出了户籍改革措施，不仅在当地引起强烈反响，在全国也受到社会各界的广泛关注。另一方面，义务教育体制也应该得到相应的调整，建立进城务工农民子女就学的有关制度。现行户籍制度和义务教育体制双方面的改革不仅能解决流动人口子女受教育的问题，还能使附加在原有户籍制度上的就业、医疗、物价补贴等福利和权益，也日益体现其公平性。
当然，制度改革是一个渐进的过程，中国有9亿农民的现实决定了其城市化不能完全照搬西方模式。中国户籍制度改革的中心应该是转换功能，并在转换中适应市场化的要求，优化管理，而不是完全取消户籍管理。
二、公立学校中教育公平与效益的矛盾
在前面分析二元户籍制度和受教育权利之间的矛盾关系时我们提到，现行的户籍制度限制了流动人口子女在异地无条件享受义务教育的权利，要进入公立学校就读除了交纳正常的书本费外，另交规定的“赞助费”。这表明流入地区的公立学校以不同等的条件接收流动儿童，对义务教育而言显然是不公平的，很容易在这些孩子幼小的心灵上埋下“社会不公”、“农村的孩子比城里的孩子低人一等”的阴影，影响他们健康人格的形成。然而仔细探寻其原因会发现：如果公立学校按同等收费条件接收户口不在本地的儿童上学，保证了受教育机会的公平，就意味着付出更多的教育成本，牺牲了效益。因此，这里隐藏着教育公平与效益这一对矛盾关系，它是与我国义务教育财政体制密切相关的。
我国义务教育阶段实行的是“分级办学、分级管理”，即基础教育由各个县、乡财政管理的教育体制，义务教育的经费主要是由地方政府负担。因此，公立学校办学需要的成本大部分是由当地政府拨款支持，并按照国家规定的生均教育经费和所在地常住学龄儿童数量来计算的；学校的分布、办学的规模等也是按照所在地常住人口的分布情况来设置和确定的。而流动人口子女应享受的教育经费随户口留在了原地，如果流入地学校承担了流动儿童接受义务教育的责任，却又没有相应的经费来源，必然会增加成本。虽然我国义务教育不以赢利为目的，但收益与成本保持平衡才能维持一个机构的正常运作。在这样的两难境地，流入地的公立学校以收取流动儿童的“赞助费”来补偿成本的增加，显然是牺牲了教育公平，选择了效益。所以公平与效益是矛盾的，追求了教育公平，就会牺牲效益；保持效益，就要丧失公平。
这样看来，公立学校以考虑成本为主向流动人口子女收取“赞助费”似乎是合理的。但这也不能足以说服我们要牺牲教育公平，牺牲流动儿童的正当权益。公平与效益并非总是“鱼和熊掌”的两难命题，他们也能够达到统一。我们可以采取实际措施来解决公立学校中的教育公平与效益的矛盾：
第一，建立流出地与流入地共同协作的工作制度。既然我国义务教育资源主要通过学龄儿童户口所在地政府财政制度进行配置的，为了解决流动儿童就学的经费问题，在现行管理体制与教育资源配置方式下，可采取义务分担来解决[4]。即，流出人口较多的省（市）政府与流入地的政府共同出资（流出地政府出资比例占大部分），委托流出地驻流入地的办事处与当地教育主管部门创办流出地的流动儿童学校。流出地政府是其流动儿童义务教育的责任主体，不能因为人口的流动不稳定而放弃责任的承担。这种出资方式实际上是把流动儿童在自己户口所在地本应享受的教育生均费重新转移到他们身上，这样既保证了教育公平，又及时补贴了流入地公立学校增加的教育成本。同时，这必须要求加强流动人口的综合管理工作，建立流动儿童登记和管理制度，改变如今全国流动儿童数量难以确定的状况。这种方法涉及流动儿童人口普查的工作，不免有些繁琐。
第二，借鉴美国发放“教育券”的做法来解决这一矛盾。发放教育券是20世纪90年代以来美国公共教育改革实现私有化与市场化过程中流行起来的一种新的教育资助方式。它可改变我国传统的义务教育财政资源配置的方式。具体做法是：由某级教育行政部门，或私人发放给受教育者一种有价证券，以此抵充部分或全部学费。受教育者持此券选择学校，一旦选择了要上的学校，就把学券交给该校。学校凭学券到发行部门兑换成对应数量的教育经费，就可以用这笔钱来实施教育计划了。这种做法不但促使学校为吸引学生而提高教学质量，增加竞争；关键是它保证了流动家庭子女教育经费的落实，也就是把义务教育的费用像社会保险一样，实行一卡制，孩子到哪里，“人头费”就拨到哪里，流动人口只要携带教育券就可以随时随地就学，所谓“一券在手，走遍全国”；流入地公立学校收取此券就可兑换现金，不用再为接收流动儿童而增加的成本犯愁，这无疑是一种将教育公平和效益融为一体的义务教育财政资源配置的有效方式。当然，这要求扩大择校的地域范围，保证教育券在全国通用为前提。
三、办学条件与教育支付能力的矛盾
面对户口的限制，全日制公立学校的“赞助费”，大多数流动人口除了出于无奈让子女放弃就学之外，还有相当一部分人选择了将子女送入收费较低，条件简陋的打工者子弟学校就读。打工者子弟学校的出现无疑满足了经济贫困，但同样渴望知识的流动儿童就学的需求。据有关课题组调查，1999年仅北京的打工子弟校就发展到114所，学校之间的规模相差很大，平均学生人数93人[2]；根据其发展的速度，估计到现在，北京有200多所打工人员子弟学校，约有四、五万流动人口子女在此类学校就读。
较之公立学校，打工子弟校收费低廉，管理灵活，基本解除了流动儿童家长的经济担忧。北京打工子弟校每学期的平均学费为300元左右，且收费方式非常灵活，大部分学校按学期收费，有的甚至按月收费，而且普遍允许拖欠学费。而公立学校的学费加上“赞助费”、“借读费”每年要二、三千元，并且往往要求几年的赞助费用一次交清，这对于流动人口来说是难以接受的。按照市场经济的原则，打工子弟学校是应该受到鼓励和支持的。但由于它是私人办学，自身还存在许多不足，使得它们虽然很受流动人口的欢迎，却因为得不到有关部门认可，生存发展都受到影响。打工子弟校的缺点主要体现在以下几个方面：
(1)学校的教学设施、教师队伍和教学质量不能达到当地的要求和标准。打工子弟校一般都是窝棚式的教室，缺乏完备的教学器材、体育运动器材等；学校的教师文化水平低下，有的甚至没有教学经验，有的是办学者的亲戚，这些都严重影响了学校的教学质量；(2)卫生条件较差；(3)无安全装置，存在较大的安全隐患；(4)学校管理制度不完善。再加上许多子弟校的建立没有办理国家规定的正常手续，完全是违章经营，更成了有关行政部门追缴的对象。所以，关闭打工子弟校，鼓励流动儿童进入公立学校就读，一度成为有关部门工作的重点。
然而，问题并没因此解决，一些不合理的打工子弟学校被取缔后，相当一部分流动儿童仍然失学在家，不愿到附近公立学校就读，主要原因还是出于经济上的考虑。公立学校办学条件好、教学质量高，这是毋庸置疑的，但办学条件与学杂费是成正比的；好的条件必定要花费更高的成本，成本决定学杂费。流动人口家庭的教育支付能力有限，只能承担较低成本的学费。因此，打工子弟校学费低，必然提供的教学条件也相应简陋些。在生活条件没有改善的情况下，强迫贫困的流动儿童进入办学条件优越、收费相对高的公立学校就读，显然是不现实的。办学条件与教育支付能力的矛盾使流动儿童又面临着失学的危机。
取缔打工子弟校的做法实际上是断绝了一条适合贫困流动儿童读书的现实途径。一边在关闭打工子弟学校，一边是公立学校无法降低的学费，适龄儿童失学的违法又无人承担，制度的缺失带来了一系列的问题。笔者认为，要解决办学条件与教育支付能力的矛盾应允许条件较差的面向贫民的打工子弟学校存在，如果因为打工子弟校的诸多问题就简单地禁止或关闭，是无法从根本上解决问题的。教育也要顺应市场经济的要求，允许满足不同消费群体需求的各种类型的学校存在；压制不如引导，对于打工子弟校存在的问题，应该具体问题具体分析，提出具体的解决办法。
首先，要抓紧制定并公布打工子弟学校的办学标准和审批办法。从当前的实际出发，打工子弟学校的办学标准可以比公办、甚至一般民办学校低一些，但学校必须消除卫生、安全等隐患；审批手续和费用应酌情减免。其次，要给予打工子弟学校必要的扶持和帮助。地方政府要在土地使用、校舍建设费用等方面给予扶持；各级教育行政部门要在教学设备设施、招生考试、学籍管理、师资培训等方面予以支持和指导；各类公办学校要在图书仪器、师资、教育教学管理等方面给以帮助；鼓励公办学校对打工子弟学校开展“一对一”、“手拉手”帮扶[5]。总之，采取这些措施的目的是既要考虑流动人口的教育支付能力，保证低成本的打工子弟学校存在；又要逐步改善打工子弟校的办学条件，依靠社会各界的力量为流动儿童提供“物美价廉”的教育产品。
当然，给予打工子弟校生存的空间并不表示流动人口子女只能在这种学校就学，《国务院关于基础教育改革与发展决定》指出：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”因此，全日制公办学校仍然是流动儿童就学的主要形式，由于办学条件与教育支付能力矛盾的存在，公办学校应适当降低收费，尽量接收那些有能力进入公办学校的流动人口子女；而那些仍无法承担其学费和已超过公办学校接收能力的流动儿童，则允许他们进入打工子弟学校。
以上三对矛盾是阻碍流动人口子女就学的主要症结，认清和解决这些矛盾才能真正实现“让每个孩子受益”的义务教育宏伟目标。