跨世纪的基础教育投入浅探，本文主要内容关键词为：基础教育论文,跨世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础教育包括九年义务教育和普通高中教育，由于其涉及面广，年限较长、影响深远而在整个教育事业发展中具有重要的奠基作用，而加强基础教育投入则是基础教育事业赖以生存和发展的必要保障。因此，研究跨世纪基础教育投入的趋势和走向，提高基础教育投入的效益，是一个很有意义的课题。
一
《中国教育改革和发展纲要》指出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资助学和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”《中华人民共和国教育法》还规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”以上的原则规定，体现了党和国家对教育投入的高度重视。
我们清醒地看到，10多年的改革开放，确实为国民基础教育的发展创造了良好的机遇。但是，这些年来基础教育在加快发展的同时，也出现了一些令人担忧的问题。这集中体现在基础教育事业发展与基础教育投入不足的矛盾进一步加剧，导致基础教育的发展徘徊不前，并陷入了新的困境。突出表现在以下几个方面：
（一）基础教育投入不足
尽管党和国家已把教育放在优先发展的战略地位，逐年加大对基础教育的投入，但限于国力及其他一些人为因素的制约，我国对基础教育的投入，相对于世界各国教育投入占国民生产总值的比率而言，仍是世界上最低的几个国家之一；相对于自身的发展需求而言，依然呈短缺的态势。国家教委、国家统计局发出的《1994年全国教育经费执行情况统计公告》提到，1994年全国教育经费支出（包括各级财政拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为6174.74亿元，比上年增长35.38%。这表明当年教育投入增长幅度不小，但却隐匿了种种因素：一是没有扣除当年物价上涨指数。如果扣除了当年物价上涨指数，那么1994年教育投入的实际增长率就不大令人激动了。二是扣除了人头费后，剩下的钱用于增加教学设备，改善教学条件，则犹如杯水车薪了。据说1994年预算内教育经费增加243.93亿元，其中用于人员经费的是229.27亿元，比例高达93.99%。至于预算内各级教育生均公用经费实际开支，仅从华东地区六省市看，除上海市略有增加外，几乎都下降，如江苏的普通小学下降11.53%，普通高中下降30.71%；安徽的普通初中下降22.78%；山东的普通高中下降27.30%；江西的普通高中下降更达49.89%。即使《中国教育改革和发展纲要》提出2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例要达到4%，这个指标与其他国家相比也是比较低的。总体教育经费的投入不足，基础教育经费的短缺也就在所难免了。
（二）基础教育投入的内、外部结构不合理
从基础教育投入的外部分配状况看，总体教育投资过于向高等教育倾斜，基础教育投资比例相对偏低。1994年我国初级、中级、高级教育生均费用之比为1:2.37:21.38；而世界一般发展中国家为1:1.7:8，发达国家为1:1.1:1.3或1:4:3.7。可见，我国培养一名大学生的费用竟相当于培养一名小学生的20多倍。这种偏重于高等教育投资的分配政策，无疑从结构上造成我国基础教育投资的短缺，非常不利于基础教育的普及和发展。其次在基础教育内部使用结构上，也存在着许多不合理的地方：一是在基础教育的总投资中，教育事业经费与教育基本建设投资比例不协调，基建投资比例偏低，还达不到2%。全国70%以上的县，危房已大大超过5%的比例。农村中小学的校舍建设，几乎是由农民自筹资金解决的。二是基础教育事业经费中，人员经费挤公用经费的现象严重。据1993年有关部门统计，普通中学经费中人员经费竟占82.81%，小学的更近90%，公用经费所剩无几了。这样，许多地区的中小学连起码的教学条件都保证不了，更何谈基础教育质量的提高。事实上，我国基础教育的现状是：国家拨款管工资，教育附加管民师（民办教育），事业发展靠集资。
（三）基础教育投入管理体制不完善
自80年代以来，我国实行了由地方负责、分级管理的基础教育投入体制，调动了地方政府和社会办学的积极性。但随着这一体制的实行，其自身所固有的一些弊端也逐渐明显地暴露出来了。一方面，现行的基础教育投入管理体制不能有效地保证各地区基础教育普及进程的均衡发展。根据这一体制要求，对基础教育的投入由地方政府——城市是市政府，农村是县（市）、乡（镇）政府——全部负责和安排，这样就使得基础教育的普及与发展只能取决于各地区经济发展水平，取决于各地方政府的财政收支情况。由于各地区的经济发展总是不平衡的，甚至存在着比较悬殊的差距，各地区的财政收入状况及其对基础教育的投入能力自然也各不相同，那么经济不发达地区的基础教育普及和发展也就难以得到有效的经费保障。另一方面，现行的投入管理体制要想正常发挥作用，必须以地方政府行为的规范化为前提。地方政府只有按照社会或上级政府的意愿，并根据效益原则来安排对教育的投入支出，才能保证基础教育的正常发展；否则即使当地具有发展基础教育的经济实力，也会因地方政府支出的不合理安排而使基础教育的生存与发展受到严重的抑制或损害。由于我国在法规上存在着许多不完善的地方，现行投入管理体制也缺乏对地方政府投入行为的有效约束，再加上地方政府的部分领导好看政绩，先经济后教育，因此在地方财政支出方面可能出现挤占、挪用、削减教育经费的现象。
（四）基础教育投入的使用效益不高
基础教育投入不足，这只是问题的一个方面。另一方面，这些极有限的经费，由于使用效益低，没有发挥它应有的作用，那就使本来就紧缺的教育经费更加入不敷出。其主要表现在：一是中小学校机构臃肿，超编现象严重，占用了大量的人员经费开支。按现行编制计算，目前全国中小学教职工超编66万多人，若以人均支出400元／月计算，每年需多支出人头费30多亿元。二是学校布局不合理，规模效益较差，这在广大农村表现得尤为突出。农村基础教育实行的是县（市）、乡（镇）、村三级办学。以自然村布局设校，势必造成学校布点多、规模小、设施简陋、班级生额不足，师资也得不到充分的使用，办学效益就无从谈起。三是基础教育以升学为中心，片面追求升学率，这不仅造成学生课业负担过重，而且严重影响了劳动者素质的提高和教育投入的经济效益。目前中小学生厌学、辍学、留级现象大量存在，严重浪费了有限的教育经费。
二
基础教育因其年限长而具有滞后性，它对社会经济发展的促进功效往往要几年甚至十几年后才能显现。世界上许多发达国家早已充分意识到这一点，纷纷采取超前发展战略，取得了明显的社会经济绩效，西德和日本就是典型例证。因此，必须彻底改变基础教育长期滞后于社会经济发展，总是处于被动适应状态的局面，选择适当超前发展的战略，使我国国民整体素质显著提高，从而使社会经济建立在雄厚的人力资源和智力资源的基础上获得发展的强大后劲。跨世纪的基础教育投入不仅关系到跨世纪的基础教育本身的发展，而且关系到未来的国民经济和社会发展的总体格局。我们要从总体上把握跨世纪的基础教育投入，提高基础教育投入的经济效益。总结过去，展望未来，笔者认为有必要切实解决好以下五个问题：
（一）落实办学主体责任，把发展国民基础教育作为一项基本国策来抓
《教育法》第四条规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”这就为教育事业优先发展战略地位的落实提供了法律依据。要保障基础教育优先发展，关键是确保基础教育投入，特别是确保国家财政对基础教育的投入。近年来，中央和地方各级政府在财力有限的情况下，为发展基础教育事业作出了巨大的努力，但基础教育投入仍是普遍不足。造成这种状况的原因固然是多方面的，而基础教育投入上缺乏有效的办学主体责任制则是一个主要原因。在现代社会里，发达国家都十分重视国民基础教育的投入，它们有一句流行口号：政策就是拨款。拨款是政策兑现的物质基础。小平同志也十分重视教育的投入问题，明确指出：科研、教育经费应该增加。然而，在实施科教兴国战略的今天，仍有一些领导同志只注重物质生产、物力资源的开发，不注重智力资源的开发，把教育劳动和教育费用看成是纯消费性的社会支出。结果是科学技术落后，物质生产搞不上去。
马克思认为，教育劳动和教育费用具有双重性质，既具有生产性，又具有消费性。从教育的经济效果看，教育是有限度的消费，又是扩大了的生产；从经济收益的周期看，教育既是今日的消费，又是明日的生产。教育投入所取得的社会效益、经济效益、环保效益和政治效益，是其他投入难以取得的。因此，一个有远见和成熟的领导者应当像小平同志所指出的那样，要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至牺牲一点速度，把教育问题解决好。当然，各级政府的财政确有困难，这是事实。但我们能不能少缴点“学费”，少讲点排场，少摆点阔气，以便多挤出点钱来办教育，这完全取决于人们对落实科教兴国战略决策的态度和对教育功能的深刻认识。国际经验表明，一个国家的教育水平，是该国经济能否起飞的必要条件。目前世界上许多国家为了在激烈的竞争中立于不败之地，无不十分重视智力投资。因此，我们必须站在社会主义现代化建设有没有后劲的高度来看待教育投入的问题。中央和各级政府应承担起办学主体的责任，把加大基础教育投入的力度作为一项基本国策来抓。
（二）从国情出发，坚持以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的原则
我国是个发展中国家，人口年龄构成轻，文化程度构成低，发展国民基础教育任务重、问题多，这是我们的国情。穷国办大教育，突出的问题之一是资金不足。如何从我国国情出发，筹措基础教育经费，为中小学教育改革和发展提供必要的条件？笔者认为，应从国情出发，坚持以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费为辅的原则。
坚持以国家财政拨款为主，这是因为：第一，发展教育事业，培养大批高素质人才，是保证经济和社会发展的主要条件。从效益观念来看，教育投资的受益者首先是国家和社会。第二，国家集中的财政收入，在国民收入分配中居于主导地位。财政是国家为了维持它的存在和行使它的职能，强制地、无偿地占有一部分国民收入而形成的分配关系。国家财政在国民收入分配中的主导地位，不仅就其绝对量和相对量而言，而且指财政收支的高度集中性，它由政府掌握，可以在全社会范围内重新分配。因此，从财政承担能力来看，国家也应当成为教育投入的主要负担者。当然，国家财力有限，完全由国家包干下来是不可能的。除了依靠发展经济、增强国力外，从国情出发，还应坚持以国家财政拨款为主，多渠道筹措办学经费，包括各级地方财政对教育的拨款，各级政府依法征收用于教育的各种税费、社会集资和各种教育基金等，作为基础教育投入的重要补充。坚持以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费是我国教育的社会主义性质所决定的，它能增加教育投入，改善办学条件，促进基础教育事业持续、稳定、协调、优先地向前发展。
（三）完善基础教育投资管理体制，坚持基础教育事权与财权相统一的原则
过去高度集中的国家统包全揽式的管理体制，不利于调动各级政府和社会投资教育的积极性；而现行由地方政府直接负责的投资管理体制，则又长期存在着事权与财权分离的状况。各级政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业费和教育基建投资却分别由政府的财政部门和计划部门掌管着，教育行政部门无权根据地方教育事业发展的需要提出、批准教育经费预算，这被通俗地称为“管事的没有权，有权的不管事”。《中华人民共和国教育法》第五十五条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”这就为教育经费管理体制的改革提供了法律依据。事权与财权相统一是体制改革的基本原则，有利于财政教育拨款的统筹安排、科学管理和有效利用。教育主管部门只有掌握了与事权相应的财权，才能对教育事业实施有效的宏观管理。因此，我们要改革现有的教育经费管理体制，逐步做到由教育行政部门提出经费预算建议，列入政府经费预算计划，经人大审议批准后，由财政部门全部划拨教育行政部门统筹管理。这样，教育经费在国家及各级政府预算中占有稳定的份额，不因政治、经济或其他因素的影响而经常波动；且实行预算单列，保证专款专用。
（四）建立运行机制，保证基础教育投入的稳定来源和增长
《中华人民共和国教育法》第十六条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。”这条法律规定便于人大对教育经费的审议和质询以及社会舆论的评价，有利于加大教育投入的力度。为使法律落到实处，应建立和完善基础教育投入的运行机制，以加强对基础教育投入的保障、调节、监督、约束。
1、建立保障机制。发展基础教育首先是各级地方政府的行为，经费不足，政府要承担责任。各级政府应清楚地认识到，发展国民基础教育是法律赋予自己的神圣职责，是必须履行的法律义务，因此要切实把基础教育投入列入重要议事日程，积极组织落实，以保证科教兴国战略的实施。
2、建立调节机制。调节机制中涉及到的工作：一是改革投入体制，确保主渠道畅通。市、县教育经费统一由市、县分级统筹、分级管理、分级使用，计划单列；按照中央、省有关政策，以上年教育实际支出为参数，以比当年财政经常性收入增长比例略高为基数，编制年度教育经费计划，确保年初预算不留缺口，一次到位；年终盘底时，除对照新政策一项项剃满补足并拿出一批专项经费外，还应坚持欠帐不欠教育、拨款优先教育的原则。二是制订地方政策，加大投入力度，依据中央、省有关法规，在干部职工、企事业单位中征收人民教育基金、基础教育设施费等，在城市增容费等中划出一定比例拨给教育部门，还可以收取非义务教育阶段学生学杂费。
3、建立监督机制。国务院和县级以上各级人代会或其常委会要加大对教育预算支出的监督力度，同时还需要监察部门的行政监督、审计部门的审计监督、教育督导部门的检查监督和新闻部门的舆论监督等，主要监督是否按政策拨款筹资，教育经费是否及时到位，教育经费使用是否合理等。
4、建立约束机制。要将抓好教育投入工作列入各级领导干部的任期目标责任制，作为对领导干部政绩考核的一个重要内容，并同干部的升降、奖惩挂钩起来。
（五）必须加强教育经费管理，提高教育投资的使用效益
我国基础教育长期以来对经费管理不善，存在着使用效益不高的问题，这应引起我们高度的重视。我们要对中小学布局进行调整，提高规模效益；清减富余人员，节省人员经费开支；提高教学设备和设施的利用率，减少闲置和浪费现象；面向全体学生，全面提高教育质量，全面提高学生素质。总之，应根据各自情况，合理地使用教育上的人力、物力、财力资源，提高整体效益。
总之，没有相应的教育投资做保证，跨世纪的基础教育发展目标也不可能实现。为此，我们要坚持一手抓跨世纪的基础教育发展目标，一手抓跨世纪的基础教育投入的落实，以促使我国基础教育飞速、健康地发展。
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