论社会主义监督机制的运行原则，本文主要内容关键词为：监督机制论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国已经建立了门类齐全、体系完备、分工合理、层次多样并有一定运转活力的监督机制。它在抑制国家政治、经济、文化生活中的消极因素，特别是在惩治党和国家机关中的政治腐败现象以及企事业单位、社会团体中的违法乱纪行为方面，发挥了很大作用。然而，从建设高度社会主义民主政治和当前反腐败斗争的需要来看，我国监督机制的运行还不尽如人意，其功能的发挥还比较薄弱，还不能对各种腐败现象形成强大的威慑力，还不足以预防和纠正重大的政治失误。因此，对我国的监督机制很有改革与完善的必要。为此，就必须先确立为各监督主体和监督行为所普遍适用和共同恪守的基本运行原则。这些原则是基于对监督活动的基本规律的认识而引伸出来的，是对这些基本规律的正确认识，反过来，它们又是实施正确有效监督的条件和保证，只有遵循这些原则，才能顺利实现监督的目的。根据我国监督机制在运行中暴露出来的问题，我们认为，当前要改革和完善我国的监督机制，就必须确立以下几个原则，即独立行使监督权原则、民主监督原则、高效监督原则、依法监督原则。
一、独立行使监督权原则
独立行使监督权，指的是监督主体能依照法律的规定，独立行使职权，不受任何干涉。其涵义包括：监督主体享有充分的监督权限，享有独立的地位，能够独立开展监督活动。
显然，独立行使监督权是监督机制运行的首要原则。因为真正的监督实际上是一种权力对另一种权力的外在的带有强制性的控制和约束，监督主体要去监督和限制的权力是一种政治上的强制力量，它具有占有性、扩张性和排它性的特征，监督主体只有“具有更大的权力，至少也要与它要去限制的权力一样大，”〔1〕并能独立行使， 才能对监督客体的权力实行制约和限制。如果监督主体的权力小于监督客体的权力，如果监督主体缺乏超然独立的地位而依附于监督客体，那么就无法行使监督权，就无法对监督客体的权力进行有效的制约。所以，任何有效的监督机制，无不把保障监督主体的充分权限和独立地位作为其运行的基本原则。中国古代监察制度的御史直接委身于皇权，不受旁人干涉，能直接纠弹百官。西方资本主义国家的监督制度更是强调监督权的独立行使原则。抛开其阶级本质不谈，从纯技术的角度看，我们不能不承认奉行独立原则的这些监督机制其运转活力是充分的。我国监督机制的最大弊端恰恰在于不能很好地坚持这一原则。主要表现在：一是监督主体的权限不够充分。这里面又有两种情况，其一是宪法和法律未充分赋予监督主体广泛的权力，其二是法定权力与实际权力有差距。例如，从理论上说，人大具有天然的监督政府工作的权力，它有权撤销政府的违宪、违法法规和对不称职的领导人及工作人员进行罢免，但由于我国民主进程的不充分性，选举制、罢免制、任期制还没有充分实现，因此，宪法规定的人大权威还有待提高，其最高监督权的实现还有一段距离。二是监督主体不具有相对独立的地位。因此，贯彻监督权独立行使原则，对于改革和完善我国监督机制具有十分重要的现实意义。为此，就必须：第一、充分保障监督主体的监督权限。一是从法律上规定监督机关的权威监督所必须的权力。二是使实际权力与法定权力等值。为此，一方面要为监督机构行使职权创造相应的外部条件，如加强法制建设，从立法方面进一步制定保障监督权实施的具体的配套法规，增强监督对象依法接受监督的意识，等等。另一方面，监督机构自身也要作出努力，如提高监督人员的素质，进一步提高监督工作的科学化、规范化水平，监督机构要敢于监督，等等。第二、建立从中央到地方的平行行使监督权力的监督机构，中央和地方各级党政监督机构由同级党的代表大会，人大选举产生，并对其负责。第三、平行监督机构实行垂直领导体制。平行监督机构由上级监督机构领导，其人员编制、工资福利、财政支出均由国家权力机关审批。
二、民主监督原则
民主监督原则，指的是保障人民群众的监督权，增强监督的广泛性和群众性。其含义包括：用多种形式、多条途径鼓励、吸引人民群众投身到监督活动中来，专职监督机构的监督工作以群众监督为基础。
坚持民主监督原则，是社会主义国家的本质所决定的，也是实施有效监督所必须的。从社会主义国家的国体来看，在社会主义国家里，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民，人民理所当然地享有包括民主监督在内的广泛的民主权利，这是在间接民主制下保证公职人员能按照人民的意志和要求去行使权力的需要，也是人民参与国家和社会事务管理的重要途径。所以，加强人民群众自下而上的民主监督，是最能体现社会主义民主精神的监督。从实现有效监督的需要来看，群众监督属于外部监督，它具有覆盖面广、视野开阔、形式多样、手段灵活等优点，没有“自我手术”效应，因而能够及时发现并有效遏制各种不良行为，其监督的威慑性、有效性要远远优于党政系统内部的自上而下的监督。因此，加强广大人民群众自下而上的监督，对于完善监督机制具有十分重要的意义。列宁晚年在改革苏维埃国家的监督机制时，就提出按工农化原则彻底改组工农检查院，要“到我国专政根基最深的地方去发掘新的力量”〔2〕。邓小平同志也指出：“扩大群众的监督， 很重要。”〔3〕，要“切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、 民主管理和民主监督”〔4〕。
贯彻执行民主监督的原则，就必须改变我国监督体制畸重于自上而下的单向监督的缺陷。我国现阶段的监督机制在运行上畸重于自上而下的单向监督，即由上级统下级，上级监督下级。下级领导人的荣辱奖惩、升降去留，取决于上级领导人，自下而上的群众监督严重匮乏。自上而下的监督其运行机制具有很强的控内性和御外性，操作起来得心应手，效率极高，但其致命弱点是监督权源出个人，监督以个人好恶而转移，或滥用或废驰，随机性较大，很容易走向误区。加之视角有限、覆盖面有限，不可避免地出现“失监”、“虚监”现象。而且，它实际上是把广大人民群众排斥于权力监督活动之外，这与社会主义民主精神是格格不入的。只有把权力系统内部的自上而下的监督与来自权力系统外部的自下而上的群众监督结合起来，才能构筑起严密的权力监督网络。
加强人民群众的民主监督，一是要采取切实有效的措施，落实宪法赋予公民的批评、申诉、控告、检举等形式的民主监督权利。当前，应着重保障群众的以下监督权：对领导干部的评议权、弹劾权及罢黜权，国家和集体企业“职代会”对企业的重要决定的审议权，企事业单位“职代会”对本单位的财务的监督和稽核权等等。二是实行政务公开化，增强其运作的透明度，为群众提供操作性强的监督条件。这是实现群众监督的前提条件，人民群众只有了解权力运作的状况，才能实行监督。因此，只要不涉及国家机密，政务活动都应实行公开。当前，对腐败发生概率较高的部门、行业尤其要实行公开性原则，特别是土地批租、银行贷款、公共工程招标、紧缺物资批拨等活动，均应将办事的条件、标准、程序、过程、结果完全公开。三是拓宽监督渠道。应进一步建立健全信访和举报的体系和网络，以便更好的接受群众的批评、建议、申诉、控告、检举，保障这些监督权利的实现。同时还应发挥大众传媒机构的舆论监督作用，使群众能通过媒体对政务活动进行监督。
三、高效监督原则
高效监督原则，指的是监督活动要提高效率，确保监督的及时有效。它具体表现为监督系统内部各监督系列之间的关系得到理顺，权力运行各个阶段的监督工作互相衔接。
追求高效率，是任何管理活动的起点和落脚点。监督作为国家管理的一项重要职能，当然也要讲究效率，只有提高效率，才能及时有效地发挥它的约束、制衡，惩戒制裁等功能，确保权力监督目标的实现。高效监督原则不仅有其必要性，而且还有其客观必然性。从社会主义监督机制的内部结构来看，由于社会主义的监督机制是一个结构复杂、层次多样的庞大体系，这种情况，客观上要求不同监督机构之间要形成既有分工、又有协作的关系，以协调彼此之间的关系，形成整体效能。从社会主义权力运行的过程来看，权力的运行是包括从权力主体（权力机构，权力承担者、实施者）的产生，权力目标的确定，权力的实施，到权力实施的结果以及实施后的反馈的全过程。要使权力受到有效制约，就必须在权力运行的各个环节，各个阶段上都实行监督，这样就有一个不同阶段、不同环节的监督活动如何通盘筹划的问题。如果监督系统的内部关系没有理顺，如果监督不能在事前、事中、事后全过程介入，监督的及时有效也就无从谈起。这也就决定了，要贯彻高效监督原则，就必须从处理好监督的内部关系和统筹好不同阶段、环节的监督工作这两个方面入手。
在协调监督系统的内部关系方面，主要要解决各监督机构运作的无序性问题。我国现有监督体系中的各个监督机构均为相对的独立体，缺乏总揽和协调各方面监督的最高监督机构，处于群龙无首的状态中。相对独立的各个监督机构按系统分类，由上而下建立起线型的结构体系，只有纵向联系，缺乏横向联系的机制。不同监督机构之间职能交叉重复、职责权限不清，它们在监督过程中彼此缺乏必要的联络、协调，而各自为战。结果就导致发生某些紊乱现象，如几个监督主体对同一监督对象的同一行为实行监督，案发时有的抢着办，有的互相推诿或拖延不办，而有的“结合部”却谁也不去监督。这就既影响了监督机构的权威性，又降低了效率，削弱了监督体系的整体功能。要改变这种情况，平行监督机构从中央到地方各级均应建立联席机构，即本级党政纪检监察机关及人大、司法监督机关、政协等组成监督联席机构，统一领导和协调中央及所有监督部门的工作，明确不同监督机构之间的分工协作关系，解决它们之间的矛盾。这样才能开展形式多样的监督活动并形成整体合力，增强整体效能。
在统筹不同阶段的监督工作方面，主要是解决监督机制在功能上畸重于事后监督，而忽视事前和事中监督的缺陷。从发生学的角度讲，监督主体的监督，最好是事前、事中、事后全过程介入，尤其是事前的监督，有利于预防和纠正重大决策失误。可是，我国现代监督机制运作的着力点往往放在“查案纠偏”上，在功能上畸重于追惩性的事后监督，漠视了“防患于未然”，忽视预防性的事前监督和监控性的事中监督，这无疑也是造成监督功效发挥不佳的重要原因。因此，必须加强事前、事中监督，发挥监督机制的预防功能。首先，加强对权力主体产生的制约监督。权力是由人来行使的，人是权力运行的主体，权力主体具有良好的素质，是保证权力不被滥用和失控的前提。因此，把好干部选拨任用关，保证权力真正掌握在可靠的人手中，是事前监督的一个重要方面。为此，在干部的选拨任用方面必须把组织人事部门的考核同群众和监督机构的监督结合起来。要针对不同类型的职务和不同层次的任职目标，采取民主选举制、民意测验制和民主推荐制等不同的形式。对不是直接选举的领导职务，在委任或改任之前，必须进行广泛的民意测验或民主推荐。为了保证组织部门慎重用权，就应加强对用人失察的监督和检查。同时要推行干部使用限任制，执行领导干部定期交流制度，特别是对一些重要部门和关键岗位的领导干部，任职时间不能过长，否则就容易滋生关系网，循情营私，滥用权力。其次，加强对权力目标确立的监督。权力目标就是关于权力运行的方向和所要达到的预期效果的规定，权力目标的确定也就是权力主体的决策活动。决策是否科学正确，对于日后的权力运行及其后果具有重大影响。只有加强对决策的监督，才能保证决策的民主化和科学化，预防重大失误的发生。加强对决策的监督，特别是党政部门重大决策的监督，人大及政协等机构负有重大责任。人大和政协应发挥自身优势，切实加强对党政机关重大决策活动的监督。企事业单位的重大决策，则要接受“职代会”和广大群众的监督。最后，加强对权力运行情况的检查督促，即所谓的事中监督。它能及时发现、纠正权力运行过程中可能发生的偏差。对监督机构来说，应加强巡视、检查、督促。对人民群众来说，应加强评议。组织人事部门已实行的《领导干部述职报告制度》、《领导干部民主评议制度》等，应继续开展下去。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人重大事项的决定》，这是加强对领导干部权力使用情况进行监督的一项重大举措，应将之贯彻落实好。
四、依法监督原则
依法监督原则，是指为权力主体和监督主体制定明确的法律规范，权力运行和监督活动严格依法进行。
古今中外的政治发展史表明，完备而严厉的法律是威慑腐败的力量和打击腐败的依据，也是一个社会消除腐败、走向廉明的必备条件。因为法律是具有国家强制力的一种特殊的社会规范。对权力主体来说，只有受到法律的约束，才能使权力的运行不致发生越轨和扭曲。对监督主体来说，只有依法监督，才能提高监督的权威性、强制性和准确性，从而增强监督效力。同时，政治法治化，走依法治国之路，是社会主义民主政治的基本标志。社会主义国家的国体和政体都决定了国家的一切政治活动都必须纳入法制轨道，监督作为民主政治的一种保障手段，更应依法进行。然而，我国目前的监督法规还很不健全。一是缺乏规范公共权力执掌者廉洁从政的法规，二是缺乏明确而规范的监督标准，三是已有的监督法规缺乏可操作性的实施细则。这就造成是与非、罪与非罪、合法与非法等界限模糊难辨，从而使从政人员行为上发生混乱，同时使监督机构对违法违纪行为的认定、制止和惩罚缺乏明确无误的法律依据。因此要完善我国的监督机制，就必须贯彻依法监督原则，当前应该着重健全以下监督法规：
在规范权力主体方面，主要是要完善《国家公务员法》，一是要严格与财产变动有关的规定，如：兼职、受礼、财产变动，配偶及亲属接受利益的赠予，从事与公职不相适宜的活动，侵占国家、集体或他人财产等，均应作出规定。二是公务员退职后的重新就业，领导干部子女及亲属经商办企业必须有明确而严格的必要限制等。也可考虑单独出台《公职人员个人财产申报法》，使公职人员的收入及财产置于公众和有关部门的监督之下。此外，应制定《国家机关政务活动公开法》，详尽规定公开事项，以及违法责任，从而将权力运作公开化、民主化，增强权力运作的透明度，这样就既能对公务人员形成压力，促使其自律，也能方便有关部门和群众监督。
在监督与制约方面，主要应制定以下法律：一是指导监督活动开展的一个总的《监督法》。二是一些具体的监督法，如人大监督法、人民政协监督法、行政监察法、新闻法与舆论监督法、人民监督法、社会团体监督法、企业协会及行业协会监督法、举报法、反贪污贿赂法，等等。这样才能为监督活动提供明确的依据、标准和程序，使监督行为真正有法可依。
以上介绍了社会主义监督机制运行过程中所必须遵循的几项基本原则，这主要根据我国监督机制目前的现状以及今后改革与完善的需要而提出来的，并没有把所有的运行原则都包括无遗。但可以肯定，只要能始终恪守并施行这些基本原则和基本规范，就一定能使我国的监督机制不断克服其弊端和缺陷，使其运转更具有活力。
注释：
〔1〕康德：《法的形而上学原理》，商务印书馆1991 年版，第147页。
〔2〕《列宁选集》第4卷，第693页。
〔3〕《邓小平文选》第1卷，第270页。
〔4〕《邓小平论民主与法制》，第4页。